中國共產黨執(zhí)政地位與領導方式的基本特征

蘭 華 尹利平

( 山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100;濟南大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250002)

一、中國共產黨執(zhí)政地位的特殊性

“執(zhí)政黨”在資本主義國家和社會主義國家是兩個不完全相同的概念?！皥?zhí)政黨”概念最初來源于資本主義國家政治體系，是相對于“在野黨”而言的。執(zhí)政黨是指在政治競選中取勝，依法組織政府，掌握國家行政權力的政黨。在政治選舉中失敗的政黨則成為“在野黨”，在野黨依法行使監(jiān)督政府的職能。我國的政治黨派中不僅包括中國共產黨，還包括八個民主黨派。中國共產黨是執(zhí)政黨，其他八個民主黨派是參政黨。在政治生活中，中國共產黨的執(zhí)政地位本質上不同于西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一是黨和國家政權的關系方面。資本主義國家的政黨是適應資本主義生產關系發(fā)展，在資產階級政治發(fā)展達到取得國家統(tǒng)治權，伴隨著資產階級議會民主制度和代議制度的建立和發(fā)展而不斷成熟的。在資本主義國家，國家的政治法律制度是政黨活動的規(guī)范，有的國家還頒布了“政黨法”以規(guī)范政黨的行為。政黨和國家的關系松散，相互之間有明確的界限，政黨只能依法通過議會選舉、總統(tǒng)選舉，才能進入議會、執(zhí)掌政權。在社會主義國家，政黨往往是國家的創(chuàng)立者，是國家政權的締造者，國家是政黨的政治成果，在政治形態(tài)上表現(xiàn)為一種典型的黨國體制。國家是政黨表達并實現(xiàn)政治意愿的主要平臺，國家行為的方向代表了執(zhí)政黨對執(zhí)政形勢的理解。新中國的國家政權是中國共產黨通過長期艱苦的武裝斗爭建立起來的，黨的執(zhí)政地位是由此取得的，也是中國人民的歷史選擇。建國初期我國的政黨制度基本上是模仿蘇聯(lián)模式建立起來的。改革開放以來，在政治體制改革中，我國一直強調黨政分開，黨要在憲法和法律范圍內活動，但在現(xiàn)階段，黨對國家和政府產生影響的模式仍然沒有完全擺脫這種黨國體制。

第二是黨執(zhí)政地位的法律保障方面。無論是實行兩黨制還是實行多黨制的資本主義國家，任何政黨的執(zhí)政地位都不是由憲法和法律保障的，政黨只有依法在議會選舉或總統(tǒng)選舉中獲勝，才能取得執(zhí)政地位，成為執(zhí)政黨;一旦在選舉中失敗，就會喪失執(zhí)政地位，成為在野黨。選舉是一個政黨合法獲取公共權力、掌握國家政權的唯一途徑，因此，資本主義國家的政黨都把爭取選民的支持贏得選舉當作頭等大事，把選舉作為工作的中心和重點。而在我國，中國共產黨的執(zhí)政地位是由憲法保障的。我國憲法明確規(guī)定，黨對國家和社會的領導是憲法的基本原則之一。黨的領導地位是唯一的，涉及國家和社會生活的各個方面。因此，黨的執(zhí)政地位的特殊性也體現(xiàn)在執(zhí)政地位的法律保證上。

第三是黨和法律的關系方面?，F(xiàn)代政治發(fā)展的一個重要方向是憲政體制。憲政體制是建立在公共領域和個人私域嚴格劃分基礎上的。資本主義國家的憲政是指一種在憲法之下使政治運作法律化的狀態(tài)。它要求政府所有權力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的目的在于規(guī)范并限制政府的公共權力，保障公民的合法權利。憲政體制有兩大支柱:分權制衡和人權保障。為了保證國家權力不被濫用，憲政強調國家公共權力必須由不同部門分別掌握，掌握不同公共權力的部門相互監(jiān)督、相互制約，達到權力的平衡。改革開放后，我國提出了依法治國、建設社會主義法治國家的目標，我國的法律體現(xiàn)著國家政治發(fā)展的憲政目標，但在實際的政治權力運作過程中，這種法律框架往往會被突破。我國不搞三權分立制衡的國家權力分配模式，這是由我國國情決定的。但黨及黨領導下的政府往往對立法機關和司法機關的活動產生重要影響，黨和法律的關系實際上隱性地表現(xiàn)為黨和立法機關、司法機關的不對稱狀態(tài)，相互之間能夠制約，但不易制衡。

第四是中國共產黨和其它民主黨派的關系方面。資本主義國家往往有多個政黨，還有許多各種類型的利益集團。政黨的政治身份要么是在野黨，要么是執(zhí)政黨，要么是執(zhí)政聯(lián)盟中的一員。我國實行共產黨領導下的多黨合作制度，民主黨派的政治身份不是在野黨，也不是執(zhí)政黨，而是參政黨。我國共產黨領導下的多黨合作制度，是由法律規(guī)定下來的政黨關系。因此，我國的共產黨領導的多黨合作根本不同于資本主義國家的執(zhí)政聯(lián)盟。中國共產黨的執(zhí)政地位的特殊性還體現(xiàn)在這種多黨合作模式中固有的領導地位上。中國共產黨在多黨合作中領導其它黨派。中國共產黨對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。民主黨派在政治上必須接受中國共產黨的領導，以中國共產黨的最高綱領為其最高綱領，各民主黨派履行政治職責主要是通過合作、協(xié)商的形式進行，也就是說民主黨派的政治功能是參政議政。

我國執(zhí)政黨執(zhí)政地位的特殊性必然影響到黨和國家政權的關系，解決好黨的執(zhí)政與國家政權機構依法行使職權、履行職責的關系，是實現(xiàn)政治民主化、建設社會主義法治國家的需要。

二、黨的領導方式的本質在于保障人民代表大會制度

人民代表大會制度是當代中國的根本政治制度，黨的領導方式的本質是支持人民代表大會依法履行國家權力機關的職能，實現(xiàn)人民主權。

我們黨始終堅持黨的領導主要是政治、思想和組織領導，指出黨對國家和社會的領導方式是制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員的作用、堅持依法執(zhí)政。具體而言，就是按照黨總攬全局、協(xié)調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及各人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監(jiān)督;支持政府履行法定職能，依法行政;從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。

黨和人民代表大會關系的調整，其實質在于合理定位雙方在國家政治生活中的角色，規(guī)范雙方發(fā)揮作用并相互影響的方式?！拔覀凕h是領導國家的黨，但是，不論何時何地，都不應該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使它們徒有其名，而無其實。如果那樣做，就違反了人民民主制度?！雹佟秳⑸倨孢x集》下卷，人民出版社1985年版，第402－403頁。人民代表大會是我國的權力機關和立法機關。人民代表大會在國家政治生活中的重要作用主要體現(xiàn)在三個方面:第一，人民代表大會是國家的立法機關。第二，人民代表大會擁有重大事務決定權。第三，人民代表大會擁有國家機關重要人事任免權。但在我國實際政治生活、經濟建設和社會管理中，黨委是領導和決策機關。人民代表大會的作用與我國政治制度的設計預期還有很大差距。改革開放以來，人民代表大會在國家政治生活中的地位得到了很大提高，但它的弱勢地位沒有得到實質改變，致使人民代表大會制度在政治語境中的最高權力機關地位與現(xiàn)實政治生活中的弱勢地位不相符。作為我國一項根本的政治制度，人民代表大會制度一直以來被當做社會主義制度建立的政治成果。憲法和法律賦予人民代表大會的各種權力和職責，往往被看做是社會主義政治制度優(yōu)越性的標志，但由于缺乏技術操作過程的制度性保障，人民代表大會制度的意義更多地局限于民主政治建設的目的，而沒有覆蓋到保證政治權力有序化、科學化運作的過程中去。關于黨與人大的關系，江澤民同志曾經強調了四點:一是黨領導人大，但不能代替人大行使國家權力。二是加強黨的領導與發(fā)揮國家權力機關的作用是一致的，因為黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主，而人大制度是黨領導的人民民主制度，只有在黨的領導下，才能充分發(fā)揮人大制度的作用;人大制度的加強和完善，可以更好地實現(xiàn)黨的領導。三是黨要尊重和支持人大依法行使職權，要善于使黨有關國家重大事務的主張經過法定程序成為國家意志。四是各級黨組織，包括人大黨組，都要遵守黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則，遵守憲法關于“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規(guī)定。①《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第112—113頁。

人民代表大會制度是基于我國基本國情而建立起來的根本政治制度，是黨領導人民民主建設的重要成果。人民代表大會是我國政治生活中集中民智、體現(xiàn)民意的重要環(huán)節(jié)，是人民當家作主的主要形式，是實現(xiàn)中國特色社會主義民主政治的基本途徑。理順黨和人大的關系，使之既能強化中國共產黨的領導核心地位，又能充分堅持和完善人民代表大會制度，鞏固人民代表大會的最高權力機關地位，是當前建設社會主義民主政治亟待解決的問題。堅持完善人民代表大會制度，尊重和強化人民代表大會在國家政治生活中的地位和作用，是我國在當前形勢下推進政治體制改革的基本路徑之一。只有堅持完善人民代表大會制度，才能充分體現(xiàn)黨在政治體制改革中的民主改革路線，從根本上保證在社會主義國家中人民群眾當家作主這一執(zhí)政宗旨的實現(xiàn)。只有充分尊重人民代表大會在國家政治生活中的地位，才能構建符合我國國情的國家權力結構體系，為建設高水平的民主法治國家提供良性的政治秩序。只有強化人民代表大會在國家政治生活中的作用，才能為我們黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供制度保障，為改善黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政水平，創(chuàng)造健康的政治生態(tài)環(huán)境。

三、黨的領導方式在于解決權力監(jiān)督制約

在我國現(xiàn)行政治模式下，如何構建有效的權力監(jiān)督制約機制是一個重大的問題。在監(jiān)督制約國家公共權力的問題上，解決黨的領導方式與權力監(jiān)督制衡之間的辨證關系是首要問題，這也是許多學者所回避的一個問題?；乇艿脑蛟谟?一是認為權力制衡，就是對黨執(zhí)政權力的制約，這與加強黨的領導之間形成了直接沖突態(tài)勢;二是認為加強黨的領導，勢必應該單向地增強黨在整個國家政治體系中的權威性，增強黨所掌握的執(zhí)政權力在國家政治事務中的能量和幅度;三是容易形成二元決策中心，導致政出多門，結果既削弱了黨的領導，又會降低政府的威信。②郭榛樹:《政黨民主與法治:當代中國政治文明中的“三統(tǒng)一”問題研究》，中央黨校出版社2008年版，第155頁。其實，加強權力監(jiān)督制衡和堅持黨的領導之間并不是矛盾關系，而是辯證統(tǒng)一的關系。堅持黨的領導，并不是要把所有權力都集中在黨組織之中，其重點在于改善黨的領導方式，黨的領導是思想、政治、組織領導，黨要在憲法和法律的范圍內活動，支持和組織國家政權機構依法行使各自的職權。

在我國的現(xiàn)實社會中，濫用權力、權大于法的問題始終難以解決，吏治腐敗、司法腐敗的問題成為嚴重的政治問題和社會公害，給國家和社會造成了巨大的損失，削弱了黨和政府的公信力，動搖了黨的執(zhí)政基礎。建立權力監(jiān)督制衡機制，規(guī)范、限制公共權力已經成為亟待解決的重大問題。

要解決好我國的國家公共權力的監(jiān)督制衡問題，一是要求執(zhí)政黨自身要建立健全黨內民主監(jiān)督機制，解決執(zhí)政黨內部權力過于集中的問題，堅持民主集中制原則，重大問題集體討論、集體決策，真正發(fā)揮黨內監(jiān)督機構的作用。同時要明確劃分黨組織與國家政權機構各自的職能和權限，黨是政治組織，不是國家機關，不能直接行使國家權力。二是要建立違憲審查制度，成立專門的違憲審查機構，在憲法中明確規(guī)定其違憲審查職權和程序，獨立行使違憲審查權。三是要提高人大代表的地位和能力，減少代表名額，便于議事，推行代表職業(yè)化，密切代表與選民的關系，使人大代表真正成為行使最高國家權力的群體;四是要完善人民代表大會制度，落實人大對政府、法院、檢察院的監(jiān)督，重點在于人大對政府的經濟計劃、財政預算和財政決算的審查與監(jiān)督;五是要實現(xiàn)司法獨立，法院、檢察院垂直領導，主要負責人由上級選任，不受同級黨政領導的制約，擺脫同級黨政領導的干涉，財政撥款也由上級部門執(zhí)行，不由所屬政府決定。六是要建立廣泛的社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體、社團組織、社會公眾的監(jiān)督作用。

構建科學、有效、符合我國國情的權力監(jiān)督制衡體系，是黨轉變執(zhí)政方式的重要形式，只有改善黨的領導方式，適應新時期經濟社會發(fā)展對黨提出的新要求，才能從根本上增強黨執(zhí)政的公信力，鞏固黨執(zhí)政的合法性基礎，也是我國深化政治體制改革的重要標志。