關(guān)于修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的幾點思考

苑 鵬

(作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布6年多來，在促進農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展、提升農(nóng)民的組織化程度、緩解農(nóng)產(chǎn)品賣難問題，提升農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營模式和經(jīng)營水平，加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮出了不可替代的積極作用。但是在運行中，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也暴露出了一些問題和缺陷，無法適應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的新形勢和創(chuàng)新實踐。有鑒于此，2013年中央1號文件明確提出要“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”。從農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展實踐中對法律制度的需求入手，今后修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中，需要重點研究以下四大基本方面。

第一，立法目的?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第一章第一條明確規(guī)定，“為了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，保護農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，制定本法”。它包括了立法的四層含義，首先明確國家對于合作社發(fā)展的基本態(tài)度是“支持、引導(dǎo)”；其次，如同任何其他市場主體法一樣，要規(guī)范其組織行為，以便與其他市場主體區(qū)分開來；再次要保護該組織及其成員的合法權(quán)益；最后是要通過農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

從這幾年的實踐看，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展已經(jīng)納入從中央到省市縣各級政府和相關(guān)部門農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的重要議事日程上來，政府出臺的各種優(yōu)惠政策和財政扶持，成功地吸引了一批農(nóng)村各路精英、涉農(nóng)企業(yè)和社會企業(yè)家等積極參與到領(lǐng)辦、參辦農(nóng)民專業(yè)合作社的事業(yè)中來，并撬動了大批的社會資本投入農(nóng)業(yè)，為改善廣大農(nóng)戶的市場競爭地位、提升農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營水平發(fā)揮了積極的作用。但是如何規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，使之真正成為一種農(nóng)民為主體的新型市場主體，并保護成員的基本權(quán)益，相比之下，法律的約束作用顯得蒼白，相應(yīng)的核心條款如關(guān)于合作社的基本原則規(guī)定等在大量合作社中形同虛設(shè)。合作社與農(nóng)村中大量存在的私營個體企業(yè)、合伙企業(yè)的區(qū)分邊界模糊，成為學(xué)界、政府部門乃至社會爭論的一個焦點問題。這在農(nóng)民專業(yè)合作社的稅務(wù)登記證中得到充分的反映。筆者收集到的關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社稅務(wù)登記注冊類型中，涵蓋了集體企業(yè)、股份合作企業(yè)、有限責(zé)任公司、個人合伙、私營合伙企業(yè)、社團組織以及其他企業(yè)、其他組織等多種類型，可謂是五花八門，幾乎覆蓋了所有工商注冊登記企業(yè)類型。缺乏合作社制度安排的獨特屬性，是其背后的直接原因。并且，立法的最終目的存在著繞不開的核心問題，即發(fā)展合作社的直接目標(biāo)到底是指向農(nóng)民、農(nóng)戶還是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村？盡管兩者之間關(guān)系緊密，相互交織、相互影響，但是以農(nóng)產(chǎn)品初級生產(chǎn)者為導(dǎo)向，還是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村區(qū)域為導(dǎo)向發(fā)展合作社，對于農(nóng)民生產(chǎn)者的福利影響相差較大。前者緊緊圍繞農(nóng)民的福利增進，以提升農(nóng)戶市場競爭力為核心，增進農(nóng)民利益；而后者則是圍繞提升農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村區(qū)域的和諧穩(wěn)定，在某種程度上與增進農(nóng)戶利益有沖突，合作社的組織基礎(chǔ)強調(diào)的是專業(yè)化、規(guī)模化農(nóng)戶，而不是兼業(yè)農(nóng)戶。因為這是提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力的基本前提。

2013年中央1號文件明確農(nóng)民合作社的基本定位“是帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體”。這將組織農(nóng)戶、提升廣大農(nóng)戶進入市場的組織化程度提到核心位置，并強調(diào)合作社的多功能性。從幾年來合作社的發(fā)展情況看，合作社存在著被非農(nóng)民工具性發(fā)展傾向，主要表現(xiàn)在農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營者、特別是兼業(yè)農(nóng)民在合作社的主體地位沒有得到充分體現(xiàn)，成為合作社領(lǐng)辦人控制下的雇傭工具，雖然初步解決了農(nóng)產(chǎn)品的出路問題，并獲得了更多的就業(yè)機會，收入穩(wěn)定性得到保障，但是從縮小收入差距的視角看，沒有明顯的改善。

第二，法律名稱、調(diào)整對象和適用范圍?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》在 2003年中央最早批復(fù)的立法規(guī)劃和起草階段中，法律的名稱一直使用的是《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》，但是對于法律名稱的爭議始終不斷，焦點是“寬法”——農(nóng)村合作經(jīng)濟組織法，包括社區(qū)合作組織、農(nóng)村合作金融組織等其他類型的合作組織；還是“窄法”——“農(nóng)民專業(yè)合作社法”，僅包括以農(nóng)民為主體、自發(fā)形成的合作社。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條的規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)”。從法律定義上，法律的調(diào)整對象排除了傳統(tǒng)體制下轉(zhuǎn)型而來的社區(qū)合作組織、供銷合作組織，也排除了改革開放中出現(xiàn)的農(nóng)村金融組織和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，僅僅鎖定在農(nóng)民自我興辦、并且開展經(jīng)營活動的合作社。但是從目前農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀看，即使是農(nóng)民自我興辦的合作社，類型也十分豐富，早已突破了法律的界定范圍，出現(xiàn)了農(nóng)村沼氣、勞務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)工藝品等覆蓋農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營類和服務(wù)類合作社，而這些類型的合作社在注冊登記中遇到了法律障礙，并誘發(fā)了一些地方法律法規(guī)的“創(chuàng)新”，即突破《農(nóng)民專業(yè)合作社法》上位法，在地方制定的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施辦法或條例中，給予其合法性。但是按照《立法法》第六十三條，地方性法規(guī)的制定的前提是“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”，因而其法律法規(guī)的有效性受到質(zhì)疑。

第三，聯(lián)合社問題。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展起來后，橫向聯(lián)合和縱向一體化是必然趨勢。但是關(guān)于合作社的聯(lián)合社，法律沒有規(guī)定。一些省份在出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施辦法或條例時，都突破了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的限制，明確賦予聯(lián)合社與農(nóng)民專業(yè)合作社同等法律地位。目前，我國已有16個省、市、自治區(qū)和直轄市在出臺的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施辦法或條例中，明確了聯(lián)合社的合法身份。但是從全國范圍看，聯(lián)合社的工商注冊登記問題并沒有解決。今年的中央一號文件，明確提出要“引導(dǎo)農(nóng)民合作社以產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為紐帶開展合作與聯(lián)合，積極探索合作社聯(lián)社登記管理辦法”。

在現(xiàn)行法律下，合作社聯(lián)合體只能設(shè)立社團法人，以協(xié)會方式取得法律地位；但協(xié)會不具備經(jīng)營資格，因而無法代表合作社利益直接參與經(jīng)營活動。因此，只有為實體性聯(lián)合社提供法律地位，才為合作社所需要。因此，完善《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》勢在必行。

第四，政府與合作社關(guān)系。法律第九條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，依照本法規(guī)定，依據(jù)各自職責(zé)，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”。該規(guī)定吸取了人民公社體制的經(jīng)驗教訓(xùn)，重點集中在加強政府的服務(wù)功能上。但是運行中暴露出兩大問題，一是由于缺乏政府的專門監(jiān)管，很多的合作社扶持資金、稅收優(yōu)惠被冒名合作社所占用，影響了合作社的健康發(fā)展，抑制了真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展；二是由于政府指導(dǎo)部門不明確，在一些地方出現(xiàn)相關(guān)利益部門互爭指導(dǎo)權(quán)，增加了行政成本。

綜上，從未來完善法律的方面看，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法目的應(yīng)當(dāng)向著少目標(biāo)、單一目標(biāo)轉(zhuǎn)型，突出合作社的農(nóng)戶目標(biāo)導(dǎo)向，強調(diào)合作社作為維護廣大農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟權(quán)益，提升農(nóng)戶的市場競爭力的組織載體，是農(nóng)戶自我互助、為農(nóng)戶所利用的組織屬性。

在法律調(diào)整范圍方面，在堅持已有法律名稱的前提下，擴大法律的調(diào)整范圍，不僅包括第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，而且包括二、三產(chǎn)業(yè)。但是鑒于金融業(yè)務(wù)的獨特性，如果合作社開展融資，應(yīng)當(dāng)僅限于成員內(nèi)部。并且資金的使用用途應(yīng)當(dāng)限定在合作社的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。同時成員可以從合作社中獲得的互助資金總量需要與個人的入股金總額掛鉤，以便有效控制風(fēng)險。

關(guān)于合作社聯(lián)合社，首先應(yīng)明確聯(lián)合社的法人地位視同農(nóng)民專業(yè)合作社法人。并參照農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)設(shè)立制度進行登記注冊，其注冊資金、最低成員數(shù)量應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定，成員以合作社法人為基本成員；其次在業(yè)務(wù)范圍上，鑒于中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會明確鼓勵有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，可以允許聯(lián)社的業(yè)務(wù)范圍拓展到金融服務(wù)，但是為防止利用聯(lián)社從事民間高利貸，聯(lián)社的服務(wù)功能應(yīng)嚴(yán)格限定在中介服務(wù)和成員內(nèi)部資金融通，不能開展直接的金融活動；最后，應(yīng)當(dāng)明確聯(lián)合社與成員社的關(guān)系。成員社以其入社股金為限，對聯(lián)合社承擔(dān)有限責(zé)任。聯(lián)合社以成員社的入股金總額為限，對外承擔(dān)有限法律責(zé)任。成員社的入股金額應(yīng)當(dāng)與其在聯(lián)社中的交易額掛鉤。

在政府與合作社關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)考慮增加政府行政監(jiān)督的法律條款。行政監(jiān)督的重點是對獲得政府財政扶持資金、金融優(yōu)惠服務(wù)和稅收優(yōu)惠的合作社，發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，重點是合作社的成員賬戶建立、“三會”會議記錄以及年終財務(wù)報表等，促進合作社健康發(fā)展。