金川區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究

任靜

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

一、金川區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的背景分析

金川區(qū)位于甘肅省河西走廊東部，地處騰格里巴丹吉林沙漠邊緣和龍首山之間，介于東經(jīng)101°04′35″─102°43′40″，北緯37°47′10″─39°00′30″，地勢(shì)西南高，東北低，平均海拔1563m，金川河洪積扇頂部的自然坡度0．3～0．5%，洪積扇前緣一帶自然坡度為0．1～0．2%。金川區(qū)轄寧遠(yuǎn)堡、雙灣2個(gè)鎮(zhèn)，27個(gè)村民委員會(huì)，16個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?1．53萬(wàn)人，農(nóng)村人口4．8萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口中農(nóng)村勞動(dòng)力為3．07萬(wàn)人，是金昌市政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。［1］

從2006～2012年，中央連續(xù)下達(dá)了旨在指導(dǎo) “三農(nóng)”工作的 “一號(hào)”文件?！耙惶?hào)”文件對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，每年都有重要的論述和部署。2008年發(fā)出以 “繼續(xù)增加投入，加大力度改造中低產(chǎn)田”為主要內(nèi)容的一號(hào)文件。2009年一號(hào)文件再次提出：“加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力推進(jìn)土地整治，搞好規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地整理復(fù)墾開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等各類建設(shè)資金，集中連片推進(jìn)農(nóng)村土地整治，實(shí)行田、水、路、林綜合治理，大規(guī)模開展中低產(chǎn)田改造，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重?！?010年一號(hào)文件中提到 “按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作、集中投入、連片推進(jìn)的要求，加快建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田”。2012年一號(hào)文件又再次提到 “制定全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，多渠道籌集資金，增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，開展農(nóng)村土地整治重大工程和示范建設(shè)，集中力量加快推進(jìn)旱澇保收高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)”。從上述文件可以看出，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)得到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，并作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求切實(shí)抓緊抓好。因此，中共中央提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，注重從根本上解決基礎(chǔ)性問(wèn)題，注重其實(shí)施效果的可持續(xù)性，是黨中央推動(dòng)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，意義重大而深遠(yuǎn)。

所謂高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就是：通過(guò)工程措施和生物措施將耕地治理成為 “土地相對(duì)成片，土地肥力、土質(zhì)、土層厚度等地力條件達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求，水源有保障，水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉用水標(biāo)準(zhǔn)，輸水、配水渠系 （管道），橋、涵、閘等建筑物和田間灌溉設(shè)施配套齊全完整，排水系統(tǒng)健全，排水出路通暢，機(jī)耕道路相連，防洪、防雹等設(shè)施配套的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的基本農(nóng)田。［2］《全國(guó)土地整治規(guī)劃 （2011～2015年）》的頒布實(shí)施，“高標(biāo)準(zhǔn)”是對(duì)質(zhì)量的一種界定，也是一種承諾。 《規(guī)劃》將 “提高1個(gè)等級(jí)”作為可測(cè)定、可考核、可檢驗(yàn)的平均標(biāo)準(zhǔn)提出來(lái)。［3］

二、金川區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的系統(tǒng)工程，是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重大舉措，已成為新形勢(shì)下確保糧食安全、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)重要的基礎(chǔ)性工程和民生工程。［4］金川區(qū)土地總面積為301 913．3公頃 （含周邊農(nóng)場(chǎng)），其中可利用的農(nóng)用可耕地面積為25 726．7公頃，其中農(nóng)田耕地面積10 746．7公頃，園地面積806．7公頃，林地面積為6433．3公頃，牧草地面積為1820公頃，水域及水利設(shè)施用地40公頃，其他用地5880公頃。全區(qū)是重要商品蔬菜和糧食生產(chǎn)基地，農(nóng)作物種植主要以糧食作物為主，包括小麥、大麥、玉米和洋芋等。經(jīng)濟(jì)作物主要以油料、瓜果和蔬菜為主。經(jīng)過(guò)幾年的調(diào)整，區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，生產(chǎn)效益明顯提高，適應(yīng)市場(chǎng)應(yīng)變的能力明顯增強(qiáng)。全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展速度、質(zhì)量和效益均達(dá)到了一個(gè)新水平。

金川區(qū)耕地緊缺的形勢(shì)嚴(yán)峻，耕地后備資源缺乏，特別是隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，靠近城市的耕地大部分已被征用來(lái)進(jìn)行城市化建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村可耕地逐漸減少，耕地占用現(xiàn)象不可逆轉(zhuǎn)，人增地減矛盾更加突出。加之城市周圍農(nóng)田受工業(yè)化的影響，糧食大幅減產(chǎn)，對(duì)金川區(qū)的糧食穩(wěn)定增產(chǎn)帶來(lái)巨大壓力?，F(xiàn)有的耕地主要以中低產(chǎn)田為主，為了提高現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)率，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田成為金川區(qū)緩解糧食危機(jī)的必然選擇。由于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)兼顧了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管理內(nèi)涵，促進(jìn)了保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全的有機(jī)統(tǒng)一，因而更加有助于土地資源可持續(xù)利用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。［5］

三、金川區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問(wèn)題

通過(guò)調(diào)查，金川區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中還存在一些困難與不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)田總體質(zhì)量不高，農(nóng)田生態(tài)環(huán)境條件亟待改善

區(qū)內(nèi)耕作土壤主要有土頭地、沙土地、漏沙地三大類，土頭地是灌區(qū)最好的土壤類型，約占60%，土層厚一般在1．0m以上，土質(zhì)為沙壤、壤土，底層為溏泥和膠泥，保墑抗旱能力較強(qiáng)；沙土地由于風(fēng)積作用，表層為沙和沙土，下層為壤土，保墑尚可，但風(fēng)沙影響大，約占30%；漏沙地土層薄，一般厚0．4～0．6m，下為沙層，持水保墑能力較差，約占10%。

金川區(qū)自然災(zāi)害性天氣主要是大風(fēng)、干熱風(fēng)、沙塵暴、霜凍、冰雹、暴雨、干旱等，對(duì)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大的威脅。由于特定的氣候條件，旱災(zāi)和風(fēng)雹災(zāi)發(fā)生較為頻繁，其中干旱對(duì)金川區(qū)生產(chǎn)和生活的威脅最大。每年4～6月份，金川區(qū)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)都要遭受干旱的威脅，大旱每間隔3～4年發(fā)生一次，大旱發(fā)生的年景在作物生長(zhǎng)期的5～7月上旬，幾乎無(wú)一次大于10毫米的降水過(guò)程。尤其使戈壁灘上的靠天涵養(yǎng)的植物不能萌發(fā)，給保護(hù)生態(tài)的植被造成了嚴(yán)重影響，致使生態(tài)環(huán)境日益惡劣，相應(yīng)地影響了草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。此外，每年3～5月大風(fēng)、沙塵暴常使土壤的蒸發(fā)加劇，使地表土壤遭受嚴(yán)重風(fēng)蝕，使剛剛萌生的植物遭受風(fēng)吹塵打，甚至根部裸露，造成嚴(yán)重春旱，致使植物返青期推遲或者死亡，進(jìn)而造成春夏連旱。

（二）勞動(dòng)者素質(zhì)較低，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技不能得到有效推廣

農(nóng)民作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主力軍和受益者，政府應(yīng)該充分依靠農(nóng)民的力量和尊重農(nóng)民的意愿進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。政府對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的宣傳形式單一，很多技術(shù)人員只側(cè)重于理論講解，不能與實(shí)地情況進(jìn)行有效結(jié)合，使得農(nóng)民對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的認(rèn)識(shí)不足；農(nóng)民群眾的文化水平普遍較低，對(duì)先進(jìn)的科技知識(shí)理解較困難，使得高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)不能有效和大范圍推廣；由于農(nóng)民受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響較深，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的可行性和帶來(lái)的效益持懷疑態(tài)度，不能較快的接受。

（三）地方財(cái)政配套和農(nóng)民自籌資金的壓力巨大

目前在糧食生產(chǎn)上，沒(méi)有形成中央、地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的體制，沒(méi)有分清責(zé)任主體。雖然新修訂的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目增加了資金的投入比例，在一定程度上緩解了地方財(cái)政和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民配套資金的壓力，但壓力仍然很大。金昌市金川區(qū)地處甘肅省的河西走廊地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)民生活貧困，中央不加大財(cái)政投入，僅靠地方財(cái)政和農(nóng)民自籌來(lái)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田有很大的困難。農(nóng)田建設(shè)受基礎(chǔ)性強(qiáng)、投資大、見(jiàn)效慢等因素影響，在有限的財(cái)力條件下，難以加大對(duì)中低產(chǎn)田改造的投入。

（四）建設(shè)中缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)較低，通訊技術(shù)落后，信息不能及時(shí)傳遞，不能滿足科學(xué)管理的需求；建設(shè)過(guò)程中缺乏一個(gè)合理的切入點(diǎn)和科學(xué)的實(shí)施流程；沒(méi)有設(shè)置明確的年底考核制度和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致管理人員建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的積極性不強(qiáng)；種植業(yè)仍以小麥、大麥和蔬菜為主；在農(nóng)田建設(shè)、經(jīng)營(yíng)模式上均有不同的實(shí)踐形態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)有限資源的合理配置，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，由傳統(tǒng)的基本農(nóng)田向高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代農(nóng)田轉(zhuǎn)化存在很大困難。

四、金川區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的對(duì)策建議

（一）改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)田總體質(zhì)量

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，應(yīng)注重土地平整、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程設(shè)施的建設(shè)。土地平整工程的實(shí)施應(yīng)有利于農(nóng)作物的生長(zhǎng)發(fā)育，有利于田間機(jī)械化作業(yè)，有利于水土保持，滿足灌溉排水要求和防風(fēng)要求，便于經(jīng)營(yíng)管理；田間道路工程的實(shí)施要從適應(yīng)當(dāng)?shù)氐匦蔚孛矖l件出發(fā)，從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活、有利于機(jī)械化耕作和節(jié)省道路占地等方面綜合考慮，按照“因地制宜、節(jié)約用地、方便運(yùn)輸、合理布局”的原則進(jìn)行布設(shè)，提高農(nóng)田的總體質(zhì)量。

（二）提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者素質(zhì)，注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步

按照黨的十七屆五中全會(huì)提出的 “推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新．健全公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系”的要求，區(qū)農(nóng)牧局要充分發(fā)揮區(qū)域性開發(fā)和人力、財(cái)力、物力、科技綜合投入的優(yōu)勢(shì)，廣泛開展對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)。要進(jìn)一步拓寬培訓(xùn)領(lǐng)域，增加對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理和市場(chǎng)營(yíng)銷等知識(shí)培訓(xùn)，培養(yǎng)既懂技術(shù)，又懂流通，又會(huì)管理的復(fù)合型人才。［6］在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、編制和設(shè)計(jì)方案前，要充分聽取群眾意見(jiàn)，保障群眾的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)，滿足群眾的實(shí)際需要，［7］做到 “整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意”。在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)工作時(shí)，要充分做好講解、宣傳等前期準(zhǔn)備工作，先示范后推廣。充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的主動(dòng)性，增加其勞動(dòng)積極性，使先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技得到很好的大范圍推廣和應(yīng)用。

（三）整合資金，增加投入

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模大，所需資金的投入量較多，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)中要以國(guó)家投資為主，農(nóng)民投工投勞為輔。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資力度，各級(jí)政府要嚴(yán)格資金管理，發(fā)揮資金最大效用。建設(shè)資金實(shí)行統(tǒng)一管理，專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ谩Ｙ~核算，根據(jù)工程進(jìn)度按比例撥款，實(shí)行報(bào)賬制。施工單位憑票據(jù)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)人員核實(shí)，財(cái)政部門審核后統(tǒng)一匯總，由區(qū)財(cái)政局通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬撥付，杜絕大額現(xiàn)金支付工程款和材料款。審計(jì)、監(jiān)察部門定期不定期監(jiān)督檢查，防止滯留、挪用現(xiàn)象發(fā)生，防止無(wú)資質(zhì)的單位和個(gè)人非法承包、層層轉(zhuǎn)包工程，保證工程建設(shè)資金的使用安全。在資金籌措過(guò)程中，除政府財(cái)政外，還可增強(qiáng)吸納社會(huì)資金的能力，引導(dǎo)更多信貸資金投向高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；另外，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)民利益息息相關(guān)。因此，可考慮引導(dǎo)農(nóng)村閑散資金投入，試行農(nóng)民先行投資，后期根據(jù)投資比例免收使用稅費(fèi)等優(yōu)惠政策。［8］

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)，制定長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和分期實(shí)施計(jì)劃

建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，強(qiáng)化工程監(jiān)管力度。一是按照基建項(xiàng)目管理要求，對(duì)工程實(shí)行 “招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制和合同管理制”等 “四制”管理，建設(shè)中實(shí)行分級(jí)管理與統(tǒng)一管理相結(jié)合，資金由區(qū)財(cái)政按工程進(jìn)度統(tǒng)一撥付，并明確質(zhì)檢、監(jiān)理人員在工程建設(shè)中的職責(zé)，保證工程建設(shè)質(zhì)量和工程資金安全；二是對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程建設(shè)，實(shí)行巡回監(jiān)理與群眾監(jiān)督相結(jié)合；三是實(shí)行技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)施工質(zhì)量終身責(zé)任制和追究制；四是實(shí)行隨機(jī)抽查與檢查驗(yàn)收相結(jié)合。同時(shí)，制定長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和分期實(shí)施計(jì)劃，對(duì)工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、建設(shè)施工過(guò)程、工程財(cái)務(wù)預(yù)決算等，通過(guò)村務(wù)公開和政務(wù)公開向社會(huì)公布。此外，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與規(guī)?；?jīng)營(yíng)相結(jié)合，提高土地利用率和產(chǎn)出率，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。［9］高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅是簡(jiǎn)單的提高農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，而且也是配合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理，使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)措施和經(jīng)營(yíng)模式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力保障水平的系統(tǒng)工程。擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，規(guī)范衛(wèi)生安全，讓糧食產(chǎn)業(yè)形成品牌，是直接且有效的提高生產(chǎn)效率、保證糧食安全的方法。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范區(qū)的建設(shè)，不僅可以實(shí)現(xiàn)惠顧 “三農(nóng)”，而且可促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，使得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大效益凸顯。［10］

［1］金川概況 ［EB／OL］．［2012－07－05］．http：／／www．jinchuan．gov．cn／structure／zjjc／jcgk．

［2］馮守杰，李有慶．加強(qiáng)山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 ［J］．財(cái)會(huì)研究，2009（17）：64．

［3］毛志紅．高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的 “標(biāo)準(zhǔn)”該多高？［J］．中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2012（3）：1．

［4］陳廷璽．加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 ［J］．耕作與栽培，2011（1）：4．

［5］劉新衛(wèi)，李景瑜，趙崔莉．建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的思考與建議 ［J］．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012（3）：2．

［6］李若云．充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的主導(dǎo)作用大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) ［J］．農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2011（3）：28．

［7］于來(lái)山．大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田確保國(guó)家糧食安全 ［J］．國(guó)土資源導(dǎo)刊，2012（71）：35．

［8］梁偉峰，劉娜．高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中應(yīng)注意幾個(gè)要點(diǎn) ［J］．中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2012（16）：4．

［9］劉芳清．高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田如何建？［J］．國(guó)土資源導(dǎo)刊，2012（71）：45．

［10］王立紅，葛燁．建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田全力構(gòu)建和諧富裕的新農(nóng)村 ［J］．中國(guó)商界，2010（5）：148．