有中國特色的民生財政：理論研究的文獻綜述*

蔡冬冬， 閆 錚

(1. 沈陽工業(yè)大學 經濟學院， 沈陽 110870； 2. 倫敦城市大學 社會科學學院， 倫敦 EC1V0HB)

“民生”是當今民眾之所需，是當今時代之所需，是社會發(fā)展之所需。在政府工作報告中，黨的十七大報告中，胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話中，“民生”無不被反復提及、高度重視?！懊裆币殉蔀楫斀裆鐣年P鍵詞，解決民生問題已成為政府工作的重中之重，這正是政府順應民意之舉。這意味著，當今時代的價值取向正在發(fā)生轉變，這種轉變體現(xiàn)在財政領域，便是建設民生財政。民生財政也引起了學者的廣泛關注，有關研究成果層出不窮，通過對文獻的研讀，本文發(fā)現(xiàn)關于民生財政的研究有兩條主要脈絡：一條是理論或規(guī)范研究，一條是實證研究。本文分別按照這兩條脈絡對文獻進行了梳理，并對理論研究進行了綜述與評價。

一、關于民生財政內涵的研究

目前，我國學術界對民生財政內涵的探討并沒有形成統(tǒng)一意見，本文結合已有研究梳理出四種主要觀點。

1. 民生財政是民生支出在財政支出中占主導比例的財政模式

安體富(2008)、傅道忠(2009)等學者提出，所謂的民生財政就是以民生為導向，滿足社會民生需要的財政政策，具體表現(xiàn)是財政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占相當高的比例，甚至處于主導地位[1]。改革開放后，隨著市場經濟體制的建立，財政支出逐漸從競爭性領域退出，主要提供公共服務。近些年來，隨著我國經濟水平不斷提高，財政支出中用于民生方面的支出比重不斷增加，用民生財政一詞可以準確地概括這一變化[2]。

2. 民生財政是以人為本的財政，體現(xiàn)社會主義國家的終極目標

劉尚希(2008)提出一種更高境界的觀點，他在《論民生財政》一文中認為，民生涵蓋了自由、平等，是人的生存和發(fā)展狀態(tài)。民生財政不僅應該包括保證基本消費——吃得飽、穿得暖、住得起、上得了學的部分，而且更應該包括保證社會公平正義的部分。只有當財政支出最終有利于每一個人的生存與發(fā)展，才算是民生財政?？傊?，判斷是不是民生財政的關鍵在于是不是以人為本，最終為了人的全面發(fā)展[3]。胡培兆(2010)進一步指出，社會主義民生財政是普惠于以勞動大眾為主體的國民的財政，因此要比計劃經濟時期的國民財政和一般市場經濟要求的公共財政具有更廣泛的社會性和公平性[4]。

3. 民生財政的本性就是公共財政，是公共財政在現(xiàn)階段的特殊提法

張馨(2009)同意民生財政就是公共財政的觀點，認為民生財政以公共財政為制度基礎，本質上就是公共財政，同時認為民生財政是我國現(xiàn)階段特有的財政基本運作模式。從根本上看，民生財政就是公共財政，反之亦然，兩者實際是一而二、二而一的概念[5]。馬海濤、和立道(2010)指出，從嚴格意義上來說，民生財政應該包含在公共財政體系之內，或者說是公共財政在一定階段的實施理念，是公共財政支出結構在相關民生領域的傾斜[6]。魏麗萍等(2008)認為，民生財政是特別發(fā)展階段的民生財政，是特殊國情背景下的民生財政，是特定價值取向的公共財政[7]。

4. 民生財政是能夠促進居民消費需求上升的財政政策

儲德銀、閆偉(2009)提出，民生性財政是指能夠促進城鄉(xiāng)居民消費需求上升的財政政策[8]。他們強調民生保障的缺失是居民消費需求不足的制度根源。一方面，改善和保障民生是實現(xiàn)居民消費需求穩(wěn)定增長的有效前提；另一方面，居民消費需求的持續(xù)增長會促進經濟增長并有助于民生難題的破解。劉尚希(2008)認同這一觀點，指出民生財政的任務主要是實現(xiàn)基本消費平等化，基本導向是滿足公共消費，現(xiàn)階段的任務無疑是擴大公共消費，以促進基本消費的平等化，其不僅能夠擴大內需、改善投資與消費的失衡、有助于經濟穩(wěn)定增長，而且還能推進基本消費的平等化，改善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的不平等狀況，有助于社會公平正義。

二、關于民生財政必要性的研究

“民生”是永恒的主題，不論是老子的“無為而治”還是孟子的“民貴君輕”，無不體現(xiàn)著民生的理念。而“民生財政”是我國在現(xiàn)階段提出的具有中國特色和鮮明時代特征的術語，其本質上和西方國家的福利政策異曲同工。但為什么在現(xiàn)階段我國要提出建設民生財政、強化財政的民生性呢?國內學者對此進行了廣泛討論，論述的角度亦多種多樣，如從福利經濟學的角度、從市場失靈的角度、從公共物品供給的角度等。但本文認為，上述經濟理論是對政府及財政存在必要性的一般性理論解釋，是適用于各國的普遍規(guī)律，難以說明我國現(xiàn)階段提出民生財政的現(xiàn)實性和必要性。因此，本文著重歸納出有中國特色的論述。

1. 社會主義生產目的決定我國要實行民生財政

馬克思在《資本論》中提出，社會主義生產目的是“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”。胡培兆(2010)在論述中引用了此句，同時指出在當代中國社會主義初級階段發(fā)展生產的目的是為了改善人民生活，而不是為生產而生產，背離生產目的就是背離民心，把握好生產目的就能把握好國家命運[4]。童大龍(2008)提出，社會主義生產目的決定了保障民生是財政政策的出發(fā)點，生產目的決定于生產資料所有制的性質[9]。在社會主義制度下，生產資料公有制決定了社會主義的生產目的是滿足全體人民日益增長的物質文化生活需要。由于滿足人民需要的資源和財富總是有限的，要使有限的資源和財富盡可能地滿足人們的需要，就必須對其進行有效的配置，這在我國就是財政機制。

2. 以人為本的科學發(fā)展觀決定我國要實行民生財政

安體富(2008)、劉昆(2008)、熊冬洋(2010)等認為，財政支出重點轉向民生領域是落實以人為本的科學發(fā)展觀的體現(xiàn)[10]。財政作為政府實現(xiàn)其職能的主要手段，應把保障和改善民生作為重要的工作任務，讓人民群眾充分享受經濟和社會發(fā)展的成果[11]。李紅鳳(2010)也認為，以人為本的科學發(fā)展理念要求公共財政保障民生問題[12]。堅持以人為本的科學發(fā)展觀，就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。這也是我國公共財政的目標和方向。鄭明彩(2009)也指出，科學發(fā)展觀為民生財政的推進與發(fā)展指明了方向[13]?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，促進經濟社會和人的全面發(fā)展。而民生財政正是以人為本的財政，是著眼于人的全面發(fā)展的財政。

3. 經濟發(fā)展的階段性特點決定我國財政體制要轉向民生財政

安體富(2008)、叢明(2007)、周品愛(2009)等提出，世界發(fā)展進程和規(guī)律表明，當一個社會人均GDP達到1 000～3 000美元的時候，既是“黃金發(fā)展期”，也是“矛盾凸顯期”，如果處理不當就會影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定[14]。我國在2007年人均收入就已經達到2 600美元[15]，為此必須通過優(yōu)化財政支出結構實現(xiàn)財政向民生的傾斜，加快推進以改善民生為重點的社會建設步伐，促進社會的和諧穩(wěn)定[16]。此外，劉昆(2008)認為，基于社會資源、體制等方面的制約，我國社會已經進入一個矛盾凸顯期，收入分配狀況會趨于惡化，因此，財政支出重點轉向民生是經濟社會轉型的現(xiàn)實需要。

4. 經濟社會發(fā)展失衡的現(xiàn)實性決定我國要實行民生財政

張映芹(2009)認為，當代中國社會公共領域的主要矛盾是民眾對公共產品和公共服務需求的日益增長和財政對民眾公共產品和公共服務的供給嚴重不足的矛盾[17]。魏麗萍、劉曄(2008)指出，我國基尼系數(shù)已達0.47，遠高于國際警戒線，這意味著單純鼓勵部分人先富起來的政策應適時讓位于讓全體國民共享改革成果的政策。而民生支出的顯著特征就在于具有較強的再分配功能，通過基本公共服務均等化可有效實現(xiàn)共享、公平、和諧的目標。中國經濟增長與宏觀穩(wěn)定課題組(2006)指出，當前中國的發(fā)展出現(xiàn)了以國富和民生關系失衡為本質特征的增長失衡，盡管這是由多種因素造成的，但政府社會性支出的不足是導致這一局面的重要原因[18]。因此，政府應重新扛起擔子，在提供義務教育、基本醫(yī)療與社會保障等公共服務方面承擔起基本的責任，改善民生狀況，糾正增長失衡。安體富(2008)認為，我國原來以經濟建設為中心的戰(zhàn)略部署，使得用于民生方面的支出比例長期偏低；隨著我國經濟的快速發(fā)展，國家財政能力不斷增強，現(xiàn)在具備了增加民生性支出的條件，到了該“還債”的時候了。

三、關于民生財政歷史使命的研究

1. 民生財政承載著普世的基本價值理念

劉尚希(2008)認為，民生財政的職能超越了經濟領域，同時涵蓋了社會領域和人類發(fā)展領域，與隸屬于經濟學的傳統(tǒng)“物本財政”相比，民生財政是“人本財政”。而這種民生財政絕不僅僅是一種財政模式，而是承載著普世的價值理念的歷史使命，這種普世的價值理念包含著自由、民主、平等、博愛，決定了我國民生財政的終極目標是保障基本人權——生存權和發(fā)展權。馬海濤、和立道(2010)認為，民生財政最根本的目標是在社會公平正義的情況下促進每一個社會成員的全面發(fā)展，切實保障和提高最廣大人民群眾的福祉。張映芹(2009)也認為，我國公共物品制度安排的缺陷突出表現(xiàn)為公共物品的供給嚴重短缺和不均衡，而其根源在于公共物品供給的價值理念存在問題，因此必須要轉變財政的價值理念。陳治(2011)同樣認為，民生財政的提出有其特殊背景，但承載著普世的價值訴求。

2. 民生財政的消費職能

劉尚希(2008)認為，民生的實質是對財富的消費，包括物質產品和非物質產品的消費，離開消費無所謂民生。他從消費的角度將民生財政的職能概括為：使消費與生產達到均衡；控制消費差距，推進基本消費平等化；化解消費風險。這三項職能表面上是促進消費的經濟職能，但實質上是著眼于化解消費率、消費差距及私人消費風險所引致的公共風險，超越了單純的經濟功能而旨在解決經濟自由與平等、資本與勞動、微觀個體和社會整體這三個存在于經濟、社會、人類發(fā)展中的矛盾。劉尚希進一步提出，民生財政的一般目標就是促進消費增長、調節(jié)消費差距和保障消費安全。陳治(2011)認為，傳統(tǒng)公共財政的資源配置、收入再分配與經濟穩(wěn)定職能側重于經濟增長與財富增加，即使對財富分配有所影響，但作用有限[19]。他認為民生財政的職能有別于傳統(tǒng)公共財政，以財富的消費為邏輯起點，旨在直接改善人們對財富的消費與使用水平。

3. 民生財政通過增加居民消費達到促進經濟增長的目的

中國經濟增長與宏觀穩(wěn)定課題組(2006)通過建立理論模型來分析提高社會性支出(即民生性支出)這一所謂“非生產性”支出的比重會不會阻礙未來的經濟增長，從而引起未來民生狀況的惡化。通過模型得到結論：政府社會性支出的增加不僅內生于長期增長路徑當中，而且這種支出的增加有利于經濟增長的穩(wěn)定。該文進而認為，要加快財政支出結構轉型，加快公共財政體制建設，通過社會性支出的增加促進人力資本積累，推動經濟長期健康發(fā)展。可以看出，該課題組認為實行民生財政的終極目的是為了實現(xiàn)經濟長期穩(wěn)定增長而不是人的發(fā)展，民生財政承載著通過促進人力資本積累而促進經濟平衡發(fā)展的職能。

四、關于民生財政判斷標準的研究

民生財政的判斷標準，簡言之即當我國財政體制轉型具備了何種特征時，就可以認為其達到了民生財政的要求，從而可以被認定為民生財政體制。

1. 財政是否具有以人為本的終極價值理念

馬海濤、和立道(2010)認為，民生支出并不等于民生財政，只追求比例數(shù)據(jù)的提高而不注重改善民生的效果，不能說是真正的民生財政。他們認為，如果在教育、醫(yī)療、三農等民生領域增加的投入不能使大眾生活得到切實改善，那么為了民生而進行的民生財政是無意義的，只有能夠真正提高居民福祉的財政支出才是民生財政。劉尚希在《民生財政的誤區(qū)》(2011)中明確指出，擴大所謂的民生支出并不意味著就是民生財政，真正的民生財政應該使居民的健康狀況、生活條件和文化修養(yǎng)得以改善，使居民的各項能力得到普遍提高。他認為，政府財政的每一部分支出都應服務于民生，與民生有關，否則就不是以人為本的財政，就不是民生財政；只有當所有的財政支出最終有利于改善和保障民生，最終有利于每一個人的生存與發(fā)展時，才算是民生財政。劉尚希提出，只有處處體現(xiàn)以人為本的終極價值理念的財政才是民生財政，應以此作為判斷標準[20]。

2. 是否消滅貧困、實現(xiàn)完全免費義務教育、實行全民免費醫(yī)療

這是胡培兆(2010)在《民生財政與現(xiàn)實要求》中提出的檢驗民生財政的標準。他認為，民生財政支出的序列有五個方面，即國防、科技、教育、醫(yī)療、政府。他的理由是，一個國家的使命和職責首先是必須強兵衛(wèi)國安邦，然后以利器勝天立地，其次是以育才興國光華、以健民安居樂業(yè)，最后政府要以高薪廉政奉公[4]。對于直接民生來說，他認為消滅貧困、實現(xiàn)完全免費義務教育、實行全民免費醫(yī)療這三項指標可以作為檢驗民生財政的標準。如果合理安排支出結構，這三項指標在目前的財力下是可以實現(xiàn)的，它們還可以作為評價地方政府政績的標準。

3.是否具有合法性、合理性、程序性、人本性

陳治(2011)從法治和制度設計的角度給出民生財政的判斷標準，包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面[19]。同劉尚希(2008、2011)、馬海濤等(2010)的觀點相同，他同樣認為不能簡單地以財政支出中用于民生的比例多少來判斷是否是民生財政。陳治認為，民生財政首先應當具備合法性，而胡培兆也十分看重財政的合法性，曾提出中國應該出臺一部《財政法》。這里的合法性是指政府預算要經過權力機關批準，政府支出要有法律的授權?！斑@是判斷是否構成民生財政的形式標準，也是構成一切政府財政活動的根本依據(jù)?！盵19]其次，民生財政應具備合理性，“即民生財政是否為解決特定問題所必需的手段，是否具備實施的可行基礎和條件，對投入與產出是否可以量化計算以便對其實施狀況作出評價，對實施過程中可能出現(xiàn)的風險是否可以控制和防范?！盵19]這是判斷民生財政的實質標準。第三，民生財政應當具備程序性。“財政在本質上表現(xiàn)為公共權力對經濟領域的介入，而介入的范圍、程度、方式等又在根本上取決于公共選擇的過程。程序應當貫穿在民生財政從預算批準、執(zhí)行到績效評價環(huán)環(huán)相扣的運作過程中?！盵19]這是判斷民生財政的民主標準。第四，民生財政應當具備人本性?！爸挥斜Ｕ吓c改善民生、提升人的生存質量的財政才是民生財政，人本性是民生財政的題中應有之義”。[19]這是判斷民生財政的價值標準。

五、關于民生財政層級性及重點領域的研究

鄧子基、韓瑜(2008)將社會心理學的馬斯洛原理運用到對民生財政支出的分析中。根據(jù)馬斯洛原理，“人類的需求可分為生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求”[21]。涉及這五類需求的財政支出都是有關民生領域的，因此，民生財政在內涵上也是分層次的，民生的基本領域是滿足生理需求和安全需求，在滿足了基本層次的需求后再分層次滿足其他更高層次的需求。按照這種人類需求的層次理論，兩位學者認為我國財政對民生的支持力度要有輕重緩急，應該循序漸進，要先解決民眾普遍關注、急需破解的民生難題，在現(xiàn)階段這些難題包括醫(yī)療、教育、社會保障和住房保障等；然后進一步解決好就業(yè)、分配、公共安全、穩(wěn)定等較高層次的民生問題。

張馨(2009)認為，“盡管所有正常適度的公共服務都與民生相關，但各項服務與民生的直接關聯(lián)度是不同的”，并提出民生需求的五大階梯性層次：一是最基本的生計層次，包括醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保、收入分配等活動，有關人們生命的存在和維持，是基礎性的第一階梯民生需求。第二階梯包含教育和計劃生育等活動，人們對知識、技能與素質獲取的需求，還包括人口規(guī)模等，這些都是人們正常生活的必備條件。第三階梯包含文化、精神需求等活動，這些活動也是現(xiàn)代人所必需的，已帶有一定程度的享受性質。第四階梯包含環(huán)境保護與生態(tài)建設等活動，這些是很重要的生計條件，但按照環(huán)境經濟學的理論，環(huán)保需求帶有一定程度的奢侈性，因此這些需求已屬于較高層次。第五階梯包括其他公共服務，如社會管理活動等，這些都是民眾正常生活的條件。這些活動一方面從來就屬于政府最基本的職能，但另一方面，政府對這類活動的支出必須壓縮到最小規(guī)模，要以不給市場和民眾增加負擔為原則。這類支出與民生直接需求的關聯(lián)性最小，因而是第五階梯[5]。張馨認為，應該依據(jù)民生需求的這種階梯性去安排民生財政支出，要先滿足低層次的民生需求，再滿足高層次的民生需求。

馬海濤、和立道(2010)提出，有關民生項目的財政支出應該按照層級化進行安排，這樣才能保證財政資金的有效性和合理性，實現(xiàn)財政有效保障民生的目標。兩位學者認為衛(wèi)生醫(yī)療、基礎教育、就業(yè)和社會保障、三農支出等是最緊急的項目，應該優(yōu)先滿足和重點支持，其次是高等教育、文化體育，再次為環(huán)境保護、生態(tài)建設，而最高層次的是社會管理活動，這與張馨的觀點是一致的。因此，公共財政對民生領域的支持要按照以上的層次性，從滿足最低層次、最迫切的需求到滿足較高層次的需求循序漸進地分階段進行。

總結以上學者的觀點，根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，民生財政目前應該重點傾斜的是三農、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等領域，這些領域的需求滿足后，再解決其他更高層次的民生需求。

六、現(xiàn)有研究評價與未來展望

1. 在民生財政必要性的研究上已達成共識

關于現(xiàn)階段我國實行民生財政必要性的論述是已有研究中最為充分的，無論是一般理論上的論證還是從中國現(xiàn)實角度的闡述都已經分析得很透徹，并且已經達成一致，基本沒有分歧。

2. 民生財政的內涵主要有四種觀點，其中兩種分歧最大

一種觀點認為，民生財政是指民生支出在財政支出中占主導比例的財政模式，持這種觀點的學者很多，本文并沒有一一列舉。這樣的民生財政內涵本身有個前提假設，就是政府的財政支出中可以區(qū)分出哪些是民生性支出，哪些是非民生性支出。但是，根據(jù)公共財政公共性本質的要求和政府職責理論，所有的政府支出都應是用于滿足公共服務需要的，從這個角度說，政府支出很難區(qū)分出哪些屬于民生性的、哪些屬于非民生性的，因此，以此作為民生財政的內涵有些經不起推敲。

另一種觀點認為，民生財政是以人為本的財政，持這種觀點的學者一般都將民生財政上升為一種價值理念而非單純的財政模式，而且他們在文章中一般都明確指出民生支出不是民生財政，并且論證充分而又科學。本文認同這種觀點，認為民生財政的意義絕非簡單地增加民生性支出，而是具有更為深刻的內涵，應該成為我國各級政府財政行為的普遍價值理念。

3. 關于民生財政判斷標準的研究尚顯薄弱

本文通過文獻分析發(fā)現(xiàn)，關于民生財政判斷標準的論述非常有限，只有為數(shù)不多的學者研究了該問題。本文總結出的三條從不同角度建立的判斷標準難以歸納統(tǒng)一，而且這些判斷標準都是從政府“給予”的角度出發(fā)來設定的，沒有考慮到民生財政實施的結果，即從國民“接受”效果的角度進行評價。而財政中有關民生項目的支出使民眾生活質量改善到怎樣的程度才算是民生財政，也應被包含在判斷標準中。此外，對判斷標準進行研究的學者一致認為，不應以民生性財政支出所占比例作為判斷標準；而實際上，盡管認同第一種民生財政內涵的學者較多，但是都沒有給出這個比例是多少。本文認為，在理論上統(tǒng)一民生財政的判斷標準對于民生財政的實踐是很有必要的，因此，以上的不足之處就是未來要深入研究的領域。

4. 從民生的角度，理論研究大多集中在財政支出領域，對財政收入研究不足

劉尚希(2008)認為，隸屬于經濟學的財政主要是從生產的角度來闡釋其職能的，著眼于資源配置和GDP增長，即如何做大蛋糕；而民生財政主要是從消費的角度來闡釋其職能的，著眼于人的基本生存條件和基本能力的獲得，即如何享用蛋糕。享用蛋糕，就是蛋糕的分配問題，政府的財政收入與財政支出是調節(jié)收入二次分配的兩大工具。目前，對于民生財政的討論主要集中在財政支出如何安排上，對于財政收入如何發(fā)揮民生財政職能的研究是薄弱的。單晨光(2008)指出，稅收不再是“賦稅勞役”的概念，而具備了“取之于民，用之于民”的本質特征，這一特征更凸顯了稅收與民生的高度關聯(lián)性[22]。但遺憾的是，稅收以何種方式、途徑“關聯(lián)”到民生，目前學術界對此問題深入系統(tǒng)的研究尚付闕如。此外，享用蛋糕涉及到三方利益主體，即政府、企業(yè)、居民，財富如何在三者中分配才能體現(xiàn)以人為本的民生財政的終極目標?在稅率、稅種上如何設定，才能使三者的收入分配格局達到保障民生的狀態(tài)?上述問題都是未來研究的方向。

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