農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題中的政府責(zé)任

吳 玲 劉玉安

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

據(jù)2010年第六次全國人口普查結(jié)果顯示，我國大陸總?cè)丝跒?3.39億，其中農(nóng)村人口約為6.7億，仍超過半數(shù)。從這個比例來看，我國義務(wù)教育的重心應(yīng)該在農(nóng)村，但事實并非如此。最近在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》實施一周年之際，教育部部長袁貴仁指出：“我國教育的城鄉(xiāng)差距依然沒有明顯縮小，農(nóng)村教育亟待加強”。由于目前絕大部分青壯年農(nóng)民都在城里打工，因此，農(nóng)村義務(wù)教育問題實際上也就是農(nóng)民工子女的教育問題。由于農(nóng)民工本身的特殊地位，他們子女的教育和未來必須引起全社會的廣泛關(guān)注。

一、農(nóng)民工子女面臨的教育尷尬

隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。目前在我國6.7億農(nóng)村人口中，流動人口有2.61億，其中構(gòu)成流動人口主體的是我國的特殊群體——農(nóng)民工。可在農(nóng)民工為我國社會經(jīng)濟做出巨大貢獻的同時，他們卻成為“邊緣群體”，流離于主流社會之外，面臨著政治、經(jīng)濟、社會權(quán)益得不到切實保障的現(xiàn)實。農(nóng)民工子女的教育問題更是成為一個嚴重的社會問題，同在一片藍天下的他們接受的卻是不一樣的教育。由于近年來流動人口呈現(xiàn)舉家遷移的特征，一部分農(nóng)民工子女隨父母流動到城市成為“流動兒童”，但仍有一部分農(nóng)民工子女留在原籍成為“留守兒童”，不管是流動兒童還是留守兒童，都面臨著的嚴重教育難題。

(一)流動兒童面臨的教育難題

1.上學(xué)難

“流動兒童”獲取受教育的機會不平等。從2000年開始，國家就明確提出流動兒童的義務(wù)教育問題應(yīng)以流入地政府管理為主，2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》更是從法律上要求當(dāng)?shù)卣疄榱鲃尤丝谧优峁┕降慕邮芰x務(wù)教育的條件。但是因為戶籍制度的限制，他們在流入地仍被看作是“外來人口”。雖然農(nóng)民工及其所從屬的企業(yè)為流入地的經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但由于管理體制上的原因，各學(xué)校、各級教育主管部門仍然把農(nóng)民工子女看作是“額外負擔(dān)”。于是他們采取向農(nóng)民工子女收取“借讀費”的方式作為補償。而當(dāng)“借讀費”被明文禁止后，農(nóng)民工子女在父母打工地入學(xué)之路非但沒有變得平坦，反而變得更加艱難了。許多城市學(xué)校和教育主管部門為了自己的利益，設(shè)置了各種障礙和門檻，把農(nóng)民工子女拒之于校門之外。

2.上學(xué)貴

新修訂的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定“國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障”。這說明義務(wù)教育完成了“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的轉(zhuǎn)變，但由于政府投入不足，學(xué)校通常以雜費的名義向?qū)W生獲取額外的教育經(jīng)費。高昂的教育花費使大多數(shù)農(nóng)民工家庭無法承擔(dān)子女的教育支出。而且雖然法律上禁止收取“借讀費”，但由于上學(xué)機會難得，優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，一些學(xué)校還會向借讀者提出一些額外條件和要求。這也就是說，2006年修改的新義務(wù)教育法事實上只是對少數(shù)私營企業(yè)主和經(jīng)濟條件好的學(xué)生有意義，對于大多數(shù)農(nóng)民工和流動兒童來說幾乎是一紙空文。

3.辦學(xué)條件差

由于流動兒童事實上無法就地或就近入學(xué)，近幾年來各地都出現(xiàn)了專門為這一部分兒童創(chuàng)辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校。初看起來這似乎是一個很合理的政策，但實際上這是把城鄉(xiāng)對立固定化、長久化。特別是絕大多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校師資力量嚴重不足，不少校長和教師既無任職資格證書也無教師資格證，辦學(xué)條件相當(dāng)落后，多數(shù)學(xué)校的房屋、消防、飲食等多方面都存在安全隱患，這對兒童的身心健康和安全造成嚴重的威脅；教學(xué)設(shè)備相對缺乏，有的學(xué)校連三角板、直尺這樣一些最基本的教學(xué)器材都沒有，更別說為學(xué)生提供較為現(xiàn)代的教學(xué)儀器如電腦、試驗室等必備的教學(xué)設(shè)備了。

流動兒童面臨這樣的教育困境的情況下，許多流動兒童選擇輟學(xué)或者長期失學(xué)。據(jù)中國少年兒童中心的一項抽樣調(diào)查顯示，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學(xué)率高達9.3%，從未上學(xué)者達6.85%，失學(xué)者達2.45%。8-14歲流動兒童中未上學(xué)比例由0.8%上升到15.4%。[注]趙聚軍：《果實并非如此誘人——從農(nóng)民工內(nèi)部諸群體的差異性看中國的城市化進程》，《調(diào)研世界》2006年第1期。

(二)留守兒童面臨的教育難題

事實上，“留守兒童”的規(guī)模比“流動兒童”要大得多，目前估計約為5800萬，其中14周歲以下的留守少年兒童約有4000多萬人，平均每4個少年兒童中就有一個留守少年兒童。[注]數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)村留守少年兒童狀況研究報告》。他們不僅面臨弱勢的農(nóng)村學(xué)校教育，還要面對缺失的有效家長監(jiān)護，這對留守兒童的學(xué)業(yè)學(xué)習(xí)和心理成長造成嚴重影響。

1.弱勢學(xué)校教育

留守兒童雖然基本上能夠保證有學(xué)可上，但城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源質(zhì)量差距懸殊。目前我國農(nóng)村義務(wù)教育投資管理體制理論上雖然是“以縣為主”，但在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)村義務(wù)教育仍然主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出總額的78%。而目前我國有70%的人口在農(nóng)村，農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段的學(xué)生高達1.6億。[注]陳潭、羅新云：《公共教育資源配置失衡及其政策補給》，《公共管理學(xué)報》2008 年第2期?；鶎诱粌H要面對薄弱的基層財政現(xiàn)實，還要負擔(dān)絕大部分人口的義務(wù)教育，因此，基層政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入嚴重不足，“保運轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分突出，這嚴重影響學(xué)校教學(xué)活動的開展，教學(xué)質(zhì)量無法得以保證，農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)相當(dāng)?shù)娜鮿菪浴?/p>

就師資力量而言，大量優(yōu)秀的資源主要集中在城市，并且由于城市學(xué)校提供的優(yōu)越條件，許多農(nóng)村的優(yōu)秀年輕教師也流動到城市，農(nóng)村學(xué)校的師資隊伍呈現(xiàn)明顯的“老齡化”現(xiàn)象。以山東某縣為例，城區(qū)教師以40歲以下的年輕教師為主，占66.69%；農(nóng)村教師則以40歲以上教師為主，占64.56%。[注]《2008年中國教育綠皮書——中國教育政策年度分析報告》，教育科學(xué)出版社2008年版，第125頁。而且在我國專任教師學(xué)歷合格率不斷上升的情況下，偏遠農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校代課老師仍然占據(jù)了一部分教職崗位。據(jù)統(tǒng)計，在2008年，全國中小學(xué)仍有37.9萬名代課人員，這其中81.8%分布在農(nóng)村學(xué)校。他們承擔(dān)著比正式教師多得多的工作量，卻只拿著相當(dāng)于正式教師1/3、1/4的報酬(在甘肅農(nóng)村為200元上下)。[注]楊東平：《教育的階層差距仍在擴大》，《南方人物周刊》2008年第11期。

除了薄弱的師資力量外，現(xiàn)有的農(nóng)村學(xué)校也缺乏對本校的留守兒童進行專門統(tǒng)計，缺乏對產(chǎn)生學(xué)習(xí)或品行問題的留守兒童采取有針對性的措施和方法，更別說在農(nóng)村開設(shè)專門的心理輔導(dǎo)課程，對留守兒童的心理健康、道德素質(zhì)和安全法制意識進行專門教育了。此外，學(xué)校在發(fā)現(xiàn)留守兒童的問題后也不能及時地與監(jiān)護人進行溝通交流。

2.弱勢家庭教育

由于外出打工的農(nóng)村人口大多是青壯年人口，留守在農(nóng)村的除了兒童就是老人，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有79.7%的留守兒童由祖父母輩撫養(yǎng)，留守兒童呈現(xiàn)“隔代監(jiān)護”。但由于祖父母輩監(jiān)護人存在年邁體衰、勞動負擔(dān)重、文化程度不高、思想相對保守等特征，[注]李振堂：《農(nóng)村社區(qū)解決留守老人問題方略探析》，《山東社會科學(xué)》2012年第4期。缺乏輔導(dǎo)、監(jiān)督孩子學(xué)習(xí)和生活應(yīng)有的文化素質(zhì)和能力，導(dǎo)致孩子在學(xué)習(xí)方面處于無人問津的狀況，因此相當(dāng)數(shù)量的留守兒童產(chǎn)生貪玩、逃學(xué)、厭學(xué)等現(xiàn)象，甚至行為開始出現(xiàn)偏差，引發(fā)行為失范或越軌。據(jù)中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心的研究顯示，進入初中階段以后，留守兒童在校率大幅度下降，14周歲留守兒童的在校率僅為88%。

而留守兒童與其父母大多聚少離多，長期缺乏接觸與溝通，據(jù)調(diào)查顯示，70%的父母年均回家不足3次，有的甚至幾年才回家1次，近30%的留守兒童與父母通話、通信頻率月均不足1次。而童年時期的孩子有自己的心理世界和心理活動，他們除了物質(zhì)需求以外，還有心理上的需求。當(dāng)父母常年不在身邊時，容易導(dǎo)致留守兒童的“親情饑渴”，其所遇到的心理問題得不到正常疏導(dǎo)，容易產(chǎn)生心理障礙，影響孩子的身心健康，產(chǎn)生性格扭曲或不良過激行為。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村留守兒童心理健康問題檢出率很高，具有輕度及以上心理健康問題的占31%。[注]謝小紅：《建立農(nóng)村留守兒童心理健康發(fā)展檔案的思考》，《檔案時空》2008年第4期。

二、農(nóng)民工子女教育問題產(chǎn)生的危害

世界上絕大多數(shù)國家都把教育列為頭等大事，都把普及義務(wù)教育規(guī)定為政府的責(zé)任和每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。我國雖然早在1986年就頒布了義務(wù)教育法，但目前大量農(nóng)民工子女的失學(xué)、輟學(xué)，甚至農(nóng)民工子女的犯罪行為在今年來不斷攀升，這都表明義務(wù)教育法在我國還并沒有真正落實。

(一)影響勞動力素質(zhì)培養(yǎng)

正如克林頓時期的美國勞工部長、原哈佛大學(xué)教授羅伯特·賴克所指出的，“在知識經(jīng)濟時代，每一個國家的基本資產(chǎn)將是它的公民的技能和見識”[注][美]羅伯特·賴克：《國家的作用——21世紀(jì)的資本主義前景》，上海譯文出版社1998年版。。這種技能和見識當(dāng)然要以基礎(chǔ)教育為基礎(chǔ)。而從前文的分析來看，無論是流動兒童還是留守兒童，他們的基礎(chǔ)教育顯然是不健全的。絕大多數(shù)流動兒童，由于隨父母輾轉(zhuǎn)各地，基礎(chǔ)教育往往也是斷斷續(xù)續(xù)。他們中很多人事實上并沒有接受完整的九年義務(wù)教育，更別說能進入高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。這致使他們過早進入社會，長期混跡于城市之中，但低學(xué)歷、低素質(zhì)、低技能使得他們無法參與現(xiàn)代勞動力的市場競爭，而只能從事一些簡單的、重體力、低收入的勞動。這顯然與知識經(jīng)濟社會對高勞動力素質(zhì)的要求不相符合，因此，他們事實上正在逐步變成現(xiàn)代高科技生產(chǎn)過程中多余的人。

留守兒童的情況也令人擔(dān)憂。由于師資、辦學(xué)條件、社會環(huán)境等多方面的限制，無論是基礎(chǔ)知識、專業(yè)技能還是心理素質(zhì)，留守兒童都很難適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)的需要。又由于現(xiàn)代化和機械化的推廣，我國農(nóng)村不可避免地會分離出越來越多的富裕勞動力，他們并不是不想進城打工，而是因為他們適應(yīng)不了現(xiàn)代工業(yè)對打工者的要求。于是就出現(xiàn)了農(nóng)民工的子女竟然不能再做農(nóng)民工的現(xiàn)象。這也意味著，大批的“留守兒童”正在被荒廢。

(二)阻礙中國城市化進程

可以說，農(nóng)民工子女的教育問題是在中國的城市化進程中所產(chǎn)生的，但是如果這個問題解決不好，同樣會影響我國城市化進度。城市化不單單是把農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的人口城市化的過程，更是不斷實現(xiàn)人的城市化和現(xiàn)代化的過程。就目前的國際經(jīng)驗看，一個國家的城市化水平不僅與人均收人有關(guān)，而且與教育發(fā)展水平也明顯呈正相關(guān)關(guān)系。[注]朱鏡德：《農(nóng)民工子女進城求學(xué)與二元教育結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變》，《中國人口科學(xué)》2004年第4期。

在不斷加快的城市化進程中，留守兒童作為未來農(nóng)村勞動力的主力軍，也是城市勞動力的主要支持力量之一?？赡壳拔覈r(nóng)村基礎(chǔ)教育還比較薄弱，對農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)的培養(yǎng)還比較欠缺，造成了大批低學(xué)歷農(nóng)村人口，這不僅不利于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，更會阻礙農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換。從目前的就業(yè)比例可以看出，初中以下勞動力占全部農(nóng)村勞動力的比例較高，而且低學(xué)歷的勞動力人口從事非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相對狹窄，由于缺乏必須的就業(yè)知識、技術(shù)和技能資本，不能適應(yīng)向城鎮(zhèn)流動的需要，在農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)換過程中受阻，因此出現(xiàn)了大批量的低學(xué)歷和低素質(zhì)農(nóng)村勞動力剩余的現(xiàn)象。他們既不能滿足城市化過程中對勞動力的需求，也影響了農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的速度和質(zhì)量，從而影響我國城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級和城市化的規(guī)模與進程。

而隨父母進入到城市的農(nóng)民工子女，由于從小在城市中成大，熟悉了城市的生活和環(huán)境，對農(nóng)村的生活和環(huán)境比較陌生，他們最終大都會選擇繼續(xù)留在城市。因此，作為未來城市人口的一部分，他們現(xiàn)在所接受的基礎(chǔ)教育質(zhì)量會直接關(guān)系到未來的職業(yè)選擇和生活水平以及城市的發(fā)展。農(nóng)民工子女因缺乏與城市孩子同等的受教育機會和接受同等的基礎(chǔ)教育資源的現(xiàn)狀，不僅從物理上和心理上隔離了城市孩子與農(nóng)民工子女的交流和互動，使農(nóng)民工子女不能很好地融入城市。而且低水平的基礎(chǔ)教育不能培養(yǎng)出城市發(fā)展所必需的文化知識和技能技巧，使農(nóng)民工子女在未來的就業(yè)上缺乏一定的競爭力，最終只能選擇低收入職業(yè)，進入低收入群體和擁有較低的社會地位，使農(nóng)民工家庭由農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥说膲粝肫茰纭?/p>

(三)導(dǎo)致青少年犯罪增加

《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！边@一法律無疑是公正的，但我國目前的現(xiàn)行政策和一些實際操作顯然是不公正的。這種不公正的后果不僅在于對農(nóng)民工子女接受同等教育機會的忽視和否定，還在于對社會秩序的直接危害。改革開放以來，我國社會青少年犯罪率急劇上升就是這一危害的表現(xiàn)。

在全國未成年人犯罪統(tǒng)計中，城市外來人口未成年犯罪所占的比例明顯較高。根據(jù)各城市犯罪數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女在城市犯罪的比例逐年上升，據(jù)2008年12月北京市海淀區(qū)檢察院公布的一組統(tǒng)計數(shù)字顯示，2007年起訴部門受理的未成年刑事案件中，外地籍未成年犯罪嫌疑人共171人，占總?cè)藬?shù)的75%，比上年68%的比例又有所上升。[注]《未成年犯罪二代“移民”占七成》，《北京青年報》2008年12月10日。而留守兒童的越軌、犯罪行為也日益增多，成為農(nóng)村“問題兒童”的主要組成部分。有研究表明，家庭是預(yù)防青少年犯罪的第一道防線。家庭功能的缺失和家庭教育功能的弱化，不僅對留守兒童的學(xué)習(xí)產(chǎn)生影響，對他們的心理發(fā)育和人格形成也產(chǎn)生重要影響。在農(nóng)村流動人口轉(zhuǎn)移過程中，家庭無法給予留守兒童應(yīng)有的家庭教育，學(xué)校和教師功能的缺失更是助長了留守兒童的不良品德和行為的產(chǎn)生，為其日后的違法犯罪埋下種子。在一份關(guān)于山東省農(nóng)村留守兒童犯罪問題的調(diào)查中顯示，留守兒童的不良行為率比非留守兒童高24.5%，違紀(jì)率比非留守兒童高12.73%，違法率比非留守兒童高10.99%，并已經(jīng)達到12.54%。[注]董士曇：《山東省農(nóng)村留守兒童犯罪問題的調(diào)查與分析》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。

三、農(nóng)民工子女教育問題的原因及對策分析

當(dāng)前我國農(nóng)民工子女的義務(wù)教育已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題，并且引起了全社會的普遍關(guān)注。2004年徐本禹，2005年叢飛，2008年李桂林、陸建芬，2009年李靈這樣一些平凡的小人物之所以能當(dāng)選為“感動中國十大人物”，反映了人們對農(nóng)村教育、對農(nóng)民工子女教育的關(guān)注。但是，在這些可敬的小人物無私奉獻的背后卻不得不問，政府在義務(wù)教育中到底扮演著什么樣的角色？

(一)政府責(zé)任缺失

1.教育投入不足

自進入知識經(jīng)濟時代以來，世界各國都加大了對教育的投入，各國的財政性教育經(jīng)費都在大幅度增加。目前，發(fā)達國家的財政性教育經(jīng)費一般占到了其GDP的9%，非洲國家平均為5%，世界平均約為7%，欠發(fā)達國家約為4%。也就是說，GDP的4%已經(jīng)成為財政性教育經(jīng)費的底線。我們國家一直把4%作為努力目標(biāo)，但直到2009年我國財政性教育經(jīng)費仍然只有GDP的3.59%。這不僅低于國際平均水平，甚至還低于國際基準(zhǔn)線。

而在財政教育撥款本身不足的前提下，財政撥款的大部分還主要用于高等教育，“每年的國家財政撥款中大概有一半用于兩三千萬學(xué)生的高等教育，而兩億四千萬中小學(xué)生享有的只是這個大盤子里的一半”。[注]蔡蕓：《基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的嵌入性分析》，《光明日報》2010年8月24日。而且在“精英配置”理念下，投向義務(wù)教育的很少一部分經(jīng)費中，卻有絕大部分又投向了城市。這樣一來，最終投入到占人口多數(shù)的農(nóng)村人口的財政性義務(wù)教育經(jīng)費就少之又少。這就不難理解為什么出現(xiàn)流動兒童的義務(wù)教育沒人管、留守兒童沒人問的現(xiàn)象了。于是這才有了像徐本禹、李靈那樣無私奉獻的熱血青年，但他們的奉獻最多不過拯救一兩個村、一兩個學(xué)校，幾十個、幾百個學(xué)生，解決不了數(shù)千萬、上億人口的流動兒童和留守兒童的義務(wù)教育問題。況且，基礎(chǔ)教育作為公共物品，理應(yīng)由政府提供，為何由自愿者為本不應(yīng)他們承擔(dān)的責(zé)任來買單呢？

2.投資和管理體制不合理

義務(wù)教育關(guān)系到整個國家的未來發(fā)展，中央及省級政府的責(zé)任無可推卸。在率先實施義務(wù)教育的歐美國家最初也曾把義務(wù)教育分攤在各級地方政府頭上，但是很快發(fā)現(xiàn)，由于社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，由地方政府負責(zé)，義務(wù)教育不可能均衡發(fā)展。因此他們大都逐步加強了中央政府的統(tǒng)籌力度。目前不僅歐、美、日、俄等發(fā)達國家，甚至還包括像印度、韓國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發(fā)展中國家，他們義務(wù)教育所需經(jīng)費的85%～90%來自于中央政府的公共財政。這是義務(wù)教育均衡發(fā)展最有力的保證，這一點實際上也被我們國家改革開放以前的做法所證實。為了切實保證義務(wù)教育的質(zhì)量，像法國、韓國、泰國、埃及等許多國家還把從事義務(wù)教育的教師的工資全額納入中央政府的財政預(yù)算之內(nèi)。

但是在我們國家，自改革開放以來，義務(wù)教育從投入到管理主要是由縣、鄉(xiāng)兩級政府負責(zé)，我國縣級及以下政府承擔(dān)了過多的投入和管理責(zé)任。而我國目前的縣域財政收入狀況可以相差數(shù)百倍甚至千倍，鄉(xiāng)級之間的差距則大的幾乎無法測量。特別是分稅制改革后，地方基層政府對基礎(chǔ)教育資源的投資幾乎處于“危機”狀態(tài)。又因為教育、特別是基礎(chǔ)教育是一項長期的、系統(tǒng)的工程，難以用精確的數(shù)字加以測量，在以GDP增長為政府評價目標(biāo)的行政管理體制下，這一事關(guān)國家和民族千秋大計的工程就被弱化甚至被忽略了。地方政府更愿意做一些“立竿見影”的政績工程，而對于義務(wù)教育、特別是農(nóng)村義務(wù)教育，多少年來只聽見宣傳、鼓動，見不到實際政策行動。而且隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展不斷增強，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間勞動力流動規(guī)模不斷加大，政府對教育的投資與收益分離，致使流出地與流入地政府對基礎(chǔ)教育投入和管理的矛盾不斷加深。這說明現(xiàn)有的義務(wù)教育投資管理體制不能滿足人們對義務(wù)教育的需求，特別是城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在巨大差距的情況下，單靠基礎(chǔ)政府是無法實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，更不能解決農(nóng)民工子女的教育問題。

(二)明確政府職責(zé)，提高政府層級

基礎(chǔ)教育屬于公共物品，針對農(nóng)民工子女這一特殊群體的教育仍然應(yīng)由政府來提供，并且應(yīng)把其納入到現(xiàn)有的體制之中。

1.加大教育投入，確保充足的教育資金

2010出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國家財政性教育經(jīng)費支出在2012年要達到GDP的 4%。這是一個多年以前就提出的目標(biāo)，現(xiàn)在延緩到2012年，事實上已經(jīng)屬于亡羊補牢之舉了。因此，必須通過全國人大制定相關(guān)法律來確保財政性教育經(jīng)費投入。規(guī)定教育經(jīng)費投入要隨GDP增長速度逐年增長，并嚴格保障用于義務(wù)教育的財政撥款的增長比例高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，并確保財政撥款向農(nóng)村地區(qū)進行傾斜。除中央政府外，各級地方政府也必須加大投入，以教育經(jīng)費投入占地方財政支出所占的比例為新標(biāo)準(zhǔn)來衡量地方政府的教育投入，要把教育工作當(dāng)作各級政府政績考核的重要指標(biāo)來落實。同時，政府還應(yīng)該積極建立農(nóng)民工子女專項教育扶貧基金，確保資金?？顚Ｓ茫鋵嵉轿?；并確定各級政府轉(zhuǎn)移支付責(zé)任分擔(dān)比例，中央及省一級政府在增大投入份額的同時，適當(dāng)降低基層地方政府的配套比例，確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源有充足的資金支持。此外，中央和流入地政府應(yīng)積極承擔(dān)農(nóng)民工子女的學(xué)雜費和生均公用經(jīng)費，并采用“教育券”的形式劃撥經(jīng)費，以減少中間環(huán)節(jié)的經(jīng)費劃撥，提供資源的利用效率。對于城市公共教育資源短缺的情況，中央及省一級政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)公共教育資源的配置，對社會辦學(xué)提供資金支持和政策支持，以確保農(nóng)民工子女獲得教育的機會。

2.改革現(xiàn)行義務(wù)教育投資管理體制

明確各級政府職責(zé)，提高義務(wù)教育投入和管理的政府層級，改目前的縣、鄉(xiāng)兩級政府負責(zé)制為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級負責(zé)制。按現(xiàn)行體制，義務(wù)教育主要由戶籍所在地的政府負責(zé)，中央和省級政府的財政性教育經(jīng)費也是按照戶籍所在地劃撥。在這樣的體制下，雖然2006年修訂的義務(wù)教育法要求由流入地政府負責(zé)流動兒童的入學(xué)問題，但對于流入地政府而言這是一筆“額外的負擔(dān)”，并且根本不能調(diào)動流入地政府的積極性，甚至有的地方政府對城市公立學(xué)校收取“借讀費”也采取默認的態(tài)度，以此來緩解對公立學(xué)校的財政撥款，這就使大量農(nóng)民工子女無法正常、按時地進入城市學(xué)校就學(xué)。而改為四級負責(zé)后，中央和省級政府承擔(dān)了更多的責(zé)任，不僅可以平衡不同區(qū)域的基礎(chǔ)教育發(fā)展，而且可以使農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展得到更多的資金和政策保障。

3.加強師資隊伍建設(shè)

當(dāng)然，從我國城市建設(shè)和發(fā)展的實際情況來看，在短期內(nèi)我們還不能鼓勵大批農(nóng)民工子女隨父母進城上學(xué)，在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，“留守兒童”現(xiàn)象還將長期存在。除校舍基礎(chǔ)設(shè)施外，關(guān)鍵是如何縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊伍的素質(zhì)差距，如何盡快解決農(nóng)村教師隊伍老齡化、結(jié)構(gòu)性缺編等問題[注]陳書全：《論義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策取向——以山東省為例》，《山東社會科學(xué)》2011年第5期。，以建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村教師隊伍。而要建立這樣的一支隊伍，不能僅靠招募志愿者、對口支援等方式，要有長遠的、穩(wěn)定的制度安排。首先，義務(wù)教育投資管理體制改為四級政府聯(lián)合投入和管理后，完全可以借鑒法國、泰國、韓國、埃及等國的做法，把從事義務(wù)教育的教師的工資納入中央政府的財政預(yù)算之內(nèi)，由省、縣、鄉(xiāng)級政府分別負責(zé)教材、教學(xué)基本設(shè)施、設(shè)備、學(xué)?；窘ㄔO(shè)、教學(xué)日常費用等。其次，中央在確保各地教師工資福利待遇一致標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過自主流動與行政指令相結(jié)合的方式，推行優(yōu)質(zhì)教師資源在城市和農(nóng)村間的流動，并在此基礎(chǔ)上制定教師流動的法規(guī)制度，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源流動的長效性和持續(xù)性，促進動態(tài)平衡。第三，地方政府也應(yīng)加強農(nóng)村師資隊伍建設(shè)，鼓勵高等教育機構(gòu)對中小學(xué)教師進行培訓(xùn)，更新其已有課程知識，增強其教育教學(xué)能力。同時還應(yīng)為他們提供繼續(xù)教育的機會，以便提高他們的文化水平和專業(yè)素養(yǎng)，逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師的學(xué)歷。這樣，從中央到地方，各級都有自己的明確職責(zé)，各級都有辦好義務(wù)教育的積極性，農(nóng)民工子女的教育問題才有可能得到解決。

我們國家目前畢竟還有一半的人口居住在農(nóng)村，有兩億多的流動人口。從制度上保證農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，使農(nóng)民工子女得到良好的教育，這是一項歷史的責(zé)任、社會的責(zé)任。這也是我們構(gòu)建和諧社會、保證改革開放事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求。