如何理解社會(huì)管理
——基于已有文獻(xiàn)的回顧與評(píng)析

金華寶

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

早在20 世紀(jì)八十年代初期，我國(guó)學(xué)者對(duì)社會(huì)管理就進(jìn)行了一些相關(guān)研究，只不過(guò)當(dāng)時(shí)沒(méi)有引起決策部門的重視，直到1998年國(guó)家才正式提出要加強(qiáng)社會(huì)管理的研究。本世紀(jì)初以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)管理愈發(fā)重視。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”;十六屆六中全會(huì)明確要求“整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平”;十七大重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義”;2011年初中央再次強(qiáng)調(diào)要“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”。與決策部門對(duì)社會(huì)管理實(shí)踐的高調(diào)推動(dòng)相呼應(yīng)，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)管理相關(guān)理論的研究熱情也日益高漲，圍繞著社會(huì)管理的內(nèi)涵、特征、主體、內(nèi)容、目標(biāo)等問(wèn)題展開(kāi)了廣泛深入的探討。在如此眾多的研究成果中，存在著一些明顯的分歧與爭(zhēng)論。因此，對(duì)已有的成果進(jìn)行一些梳理和歸納，以厘清對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，就顯得非常有必要。

一、文獻(xiàn)回顧

(一)社會(huì)管理的內(nèi)涵

盡管很多人在很多場(chǎng)合都在提“社會(huì)管理”，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)管理理論與實(shí)踐的研究也有了海量成果，但到底什么是社會(huì)管理，目前還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)①喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。雖如此，但還是達(dá)成了一個(gè)基本的共識(shí)，即社會(huì)管理有廣義和狹義之別。

鄭杭生認(rèn)為廣義的社會(huì)管理，指的是對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理，也即對(duì)包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會(huì)生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的管理②鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。;李程偉指出，廣義的社會(huì)管理是與公共管理是同等范疇的概念③李程偉:《社會(huì)管理體制創(chuàng)新:公共管理學(xué)視角的解讀》，《中國(guó)行政管理》2005年第5期。。鄭杭生認(rèn)為狹義的社會(huì)管理，則著重指與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會(huì)子系統(tǒng)的管理，也即對(duì)社會(huì)生活的管理④鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。李程偉指出，狹義的社會(huì)管理指的是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中除了政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)之外的那部分事務(wù)的管理與治理，涉及的范圍一般指社會(huì)政策所作用的領(lǐng)域⑤李程偉:《社會(huì)管理體制創(chuàng)新:公共管理學(xué)視角的解讀》，《中國(guó)行政管理》2005年第5期。。主要包括對(duì)計(jì)劃生育、人口流動(dòng)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)組織、社會(huì)穩(wěn)定等方面的管理①郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第8、6頁(yè)。。這樣的管理是對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)等的管理過(guò)程，是對(duì)政府領(lǐng)域的行政管理和市場(chǎng)領(lǐng)域的工商管理“不管”和“管不到”的一種補(bǔ)充②周紅云:《理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制:一個(gè)角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。。

社會(huì)管理的廣義和狹義認(rèn)識(shí)一方面是基于對(duì)社會(huì)的廣義和狹義理解，另一方面是基于對(duì)社會(huì)管理主客體的廣義和狹義理解。前者的主要觀點(diǎn)是:廣義的社會(huì)與“自然”相對(duì)，與民族國(guó)家范圍相一致，指的是國(guó)家、政黨、企業(yè)、軍隊(duì)等政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)領(lǐng)域的一切活動(dòng)，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會(huì)生活子系統(tǒng)。狹義的社會(huì)與“個(gè)人或家庭”相對(duì)③郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第8、6頁(yè)。，區(qū)別于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)，是與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各子系統(tǒng)相并列的社會(huì)生活子系統(tǒng)。狹義的社會(huì)，社會(huì)學(xué)常常用“社會(huì)生活”或“社會(huì)生活子系統(tǒng)”來(lái)表示④鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。根據(jù)對(duì)“社會(huì)”一詞的廣義與狹義認(rèn)識(shí)，鄭杭生進(jìn)一步指出，社會(huì)管理的廣義和狹義理解是建立在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域或第一部門(國(guó)家或政府或政府組織)、第二部門(市場(chǎng)或營(yíng)利組織)、第三部門(社會(huì)組織)的劃分基礎(chǔ)上的。社會(huì)三大部門是現(xiàn)代社會(huì)的三個(gè)實(shí)體性組織，是社會(huì)構(gòu)成的硬件，文化則是社會(huì)構(gòu)成的軟件，社會(huì)三大部門的構(gòu)成狀況、運(yùn)作邏輯及其相互關(guān)系既為廣義社會(huì)管理也為狹義社會(huì)管理提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)性的總體框架⑤鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。后者的主要觀點(diǎn)是:社會(huì)管理從主體上看，其廣義是指所有社會(huì)組織，包括政黨、國(guó)家、群眾團(tuán)體、各種經(jīng)濟(jì)文化組織的管理活動(dòng);其狹義是指非政黨、非國(guó)家的管理活動(dòng)，即群眾團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織等社會(huì)機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。社會(huì)管理從客體上看，其廣義是指對(duì)整個(gè)社會(huì)生活和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的管理;其狹義是指除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活以外的社會(huì)生活的管理，諸如對(duì)家庭、婦女、青少年等活動(dòng)領(lǐng)域的管理⑥施九青:《社會(huì)管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第29頁(yè)。。

盡管社會(huì)管理在理解上有狹義和廣義之分，但是這種區(qū)分只具有相對(duì)的意義，并不是絕對(duì)的，事實(shí)上，兩者是不能截然分開(kāi)的。廣義的社會(huì)管理需要依靠政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)和管理來(lái)支撐，其中必然包括狹義上的社會(huì)管理內(nèi)容。同樣地，狹義的社會(huì)管理如果離開(kāi)了整個(gè)社會(huì)的建設(shè)和管理作為自己的大環(huán)境，沒(méi)有其他各子系統(tǒng)的配合，也很難孤立地建設(shè)成為和諧的子系統(tǒng)，很難進(jìn)行有效的管理。所以，我們既可以廣義地使用社會(huì)管理，也可以狹義地加以使用⑦鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。

(二)社會(huì)管理的類型

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將社會(huì)管理劃分為不同的類型，主要有以下兩類:

第一類，依據(jù)管理主體的不同，劃分為政府社會(huì)管理與社會(huì)自主管理。李培林指出，現(xiàn)代社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過(guò)程，也是社會(huì)自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程相輔相成、缺一不可，不能相互替代⑧李培林:《創(chuàng)新社會(huì)管理是我國(guó)改革的新任務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年2月18 日。。風(fēng)笑天等則將這一過(guò)程稱為社會(huì)行政管理與社會(huì)自治管理。前者指國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律和政策，運(yùn)用各種手段，對(duì)社會(huì)組織、個(gè)人、社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)與調(diào)控;后者指社會(huì)組織、群眾團(tuán)體根據(jù)社區(qū)公約、組織章程、活動(dòng)計(jì)劃，對(duì)一定范圍或方面的社會(huì)生活、社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)。兩方面的管理，以前者為主，二者相互配合⑨風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會(huì)管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第9、8頁(yè)。。

第二類，依據(jù)管理客體的不同，劃分為廣義社會(huì)管理與狹義社會(huì)管理(前文已經(jīng)詳述)。

(三)社會(huì)管理的特征

關(guān)于社會(huì)管理的特征，可以歸納為以下幾點(diǎn):

一是人為性。承認(rèn)人是社會(huì)系統(tǒng)的主要組成部分和第一對(duì)象，社會(huì)管理歸根結(jié)底是對(duì)人的管理⑩風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會(huì)管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第9、8頁(yè)。。周振國(guó)、田翠琴認(rèn)為，從中央多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理到明確“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，再到突出“社會(huì)管理是對(duì)人的管理和服務(wù)”，凸顯出“以人為本”在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理中的核心理念地位?周振國(guó)、田翠琴:《以人為本:中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理的核心理念》，《毛澤東思想研究》2011年第5期。。

二是目的性。任何管理都離不開(kāi)目標(biāo)，目標(biāo)決定于系統(tǒng)的性質(zhì)，體現(xiàn)著系統(tǒng)發(fā)展的方向。因此，社會(huì)管理目標(biāo)在整個(gè)社會(huì)管理活動(dòng)中具有十分重要的作用，它決定著社會(huì)管理的內(nèi)容，從而決定著社會(huì)管理所采取的手段與方法①施九青:《社會(huì)管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁(yè)。。社會(huì)管理是一項(xiàng)目的性極強(qiáng)的活動(dòng)，是對(duì)人們的集體施加的有目的、有意識(shí)的影響②風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會(huì)管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁(yè)。。

三是復(fù)雜性。社會(huì)管理涉及到社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域，也涉及到社會(huì)各類子系統(tǒng)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系③風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會(huì)管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁(yè)。。

四是整體性。社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)遵循系統(tǒng)原則，把社會(huì)看作由各個(gè)部分相互聯(lián)系、相互作用而組成的有機(jī)整體，看作一個(gè)多層次、多結(jié)構(gòu)、多序列的完整的網(wǎng)絡(luò)體系④風(fēng)笑天、張小山、周清平:《社會(huì)管理學(xué)概論》，華中理工大學(xué)出版社1999年版，第8頁(yè)。。因此，社會(huì)主義社會(huì)應(yīng)該建立由中央、地方、基層單位、個(gè)人構(gòu)成的縱向上的四位一體以及由政黨、國(guó)家、群眾團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織構(gòu)成的橫向上的四位一體的權(quán)力主體合理分工、密切協(xié)作的立體網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)的社會(huì)管理體制⑤施九青:《社會(huì)管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁(yè)。。

五是階級(jí)性。在任何社會(huì)形態(tài)下，社會(huì)總是通過(guò)一定的程序和方法，挑選出符合統(tǒng)治階級(jí)利益需要的最優(yōu)秀的人才來(lái)管理社會(huì)。社會(huì)主義社會(huì)也不例外，集中了社會(huì)人才精華的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨無(wú)疑負(fù)有對(duì)社會(huì)管理的重要的領(lǐng)導(dǎo)職能⑥施九青:《社會(huì)管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第11、82、83頁(yè)。。也因此，社會(huì)管理一定會(huì)反映管理主體所處社會(huì)的階級(jí)內(nèi)容，反映管理社會(huì)主義社會(huì)的特點(diǎn)，反映社會(huì)生活各領(lǐng)域相互聯(lián)系的特性⑦［蘇］A·M·奧馬羅夫:《社會(huì)管理——某些理論與實(shí)踐問(wèn)題》，浙江人民出版社1987年版，第20頁(yè)。。

(四)社會(huì)管理的主體

國(guó)家或執(zhí)政黨或政府、市場(chǎng)或營(yíng)利組織、社會(huì)組織是構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大實(shí)體，也是實(shí)施社會(huì)管理的三大主體。圍繞三者之間的關(guān)系，根據(jù)政府和社會(huì)力量在社會(huì)管理中的地位與作用的不同，呈現(xiàn)出五種不同的運(yùn)作形態(tài)。

第一種是政府一元論。政府是社會(huì)管理的唯一主體，自上而下地對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，計(jì)劃一切事務(wù)，管理一切事務(wù)，既是掌舵人，又是劃槳者?？梢哉f(shuō)，這種模式的社會(huì)管理在我國(guó)是至今的傳統(tǒng)，已成為一種思維定勢(shì)、一種行為習(xí)慣⑧喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。

第二種是政府本位論，即政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)助的模式。在這種模式中，對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)關(guān)系的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)，以及對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，政府都處于主導(dǎo)地位，包括社會(huì)組織和社會(huì)成員在內(nèi)的社會(huì)力量只處于協(xié)同配合的地位。執(zhí)政黨和政府成為對(duì)社會(huì)發(fā)展具有普遍的和決定性影響的管理者，其管理能力同時(shí)也表現(xiàn)為其執(zhí)政能力⑨郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第114頁(yè)。。

第三種是社會(huì)本位論，即社會(huì)主導(dǎo)、政府協(xié)助模式。這里所說(shuō)的“社會(huì)”指的是實(shí)體社會(huì)，主要是社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾。在這種模式中，社會(huì)為本，社會(huì)至上，管理是圍繞著社會(huì)進(jìn)行⑩喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。政府的社會(huì)管理與強(qiáng)制秩序讓位于社會(huì)的自我管理與自我秩序，政府在社會(huì)管理中的重要性讓位于社會(huì)，社會(huì)力量進(jìn)而成為社會(huì)管理的主角。社會(huì)管理的首要原則是社會(huì)自治自律原則，外部干預(yù)只能是輔助性手段?何增科:《社會(huì)管理與社會(huì)體制》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第5頁(yè)。。

第四種是各方合作論，即政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理。在這種模式中，社會(huì)的三大實(shí)體部門作為社會(huì)管理的基本主體彼此獨(dú)立且都得到了充分發(fā)展，相互間構(gòu)成平等的伙伴關(guān)系，在管理過(guò)程中資源共享、責(zé)任共擔(dān)，彼此間既有分工又有協(xié)作，形成三足鼎立格局。鄭杭生認(rèn)為，社會(huì)治理與善治應(yīng)該成為社會(huì)管理改革創(chuàng)新的主要方向。這里的治理與善治，其核心之處在于由政府、公民與社會(huì)組織共同來(lái)治理一個(gè)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理?鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。

第五種是社會(huì)一元論。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，社會(huì)是社會(huì)的社會(huì)，而非國(guó)家、政黨、政府的社會(huì)，社會(huì)早于國(guó)家、政黨、政府，國(guó)家、政黨、政府源于社會(huì)，應(yīng)該服務(wù)于社會(huì)?喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。社會(huì)管理主體的社會(huì)一元論所呈現(xiàn)的是一種社會(huì)管理社會(huì)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，是一種未來(lái)情景。社會(huì)管理社會(huì)化是否可能及其程度如何，不僅取決于社會(huì)自身的自覺(jué)、自主、自管、自理、自治程度，同時(shí)還要取決于國(guó)家、執(zhí)政黨、政府的自覺(jué)性及其程度?喬耀章、芮國(guó)強(qiáng):《政府創(chuàng)新與政府自覺(jué)》，《學(xué)術(shù)界》2002年第4期。。

以上五種形態(tài)的社會(huì)管理模式，彼此對(duì)應(yīng)的是何種社會(huì)時(shí)態(tài)以及相互之間存在何種關(guān)系，喬耀章對(duì)此做了簡(jiǎn)要回答。他說(shuō)，相對(duì)說(shuō)來(lái)，“獨(dú)家管理”漸趨成為過(guò)去時(shí)，“共同管理”逐步成為現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)，“相互管理”以及“社會(huì)自理”必將成為將來(lái)時(shí)①喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。周紅云則進(jìn)一步指出，“政府本位”讓位于“社會(huì)本位”并不意味著政府無(wú)所作為或者政府完全退出社會(huì)管理。相反，要真正做到向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變與過(guò)渡，還需要強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。但這樣的強(qiáng)化并不是要求政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制和管制，而是要轉(zhuǎn)變角色，從原來(lái)的監(jiān)督者、控制者轉(zhuǎn)變成具有公共服務(wù)精神的服務(wù)型政府②周紅云:《理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制:一個(gè)角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。。

(五)社會(huì)管理的內(nèi)容

社會(huì)管理到底管什么，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，政府決策部門和理論界也都做出了一些回答。歸納起來(lái)，主要采用兩種方法來(lái)闡述這一問(wèn)題。

第一種方法是列舉法。通過(guò)這種方法，將社會(huì)管理涉及的主要內(nèi)容一一列舉出來(lái)。比如，胡錦濤在2011年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上的講話指出，社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。萬(wàn)軍認(rèn)為，政府社會(huì)管理的主要內(nèi)容包括保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、實(shí)施社會(huì)政策、管理社會(huì)組織、維護(hù)社會(huì)秩序以及解決社會(huì)危機(jī)等③萬(wàn)軍:《社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2011年版，第21頁(yè)。。郝立忠認(rèn)為，我國(guó)政府的社會(huì)管理必須將勞資關(guān)系的管理作為社會(huì)管理的重點(diǎn)，通過(guò)司法、政府、企業(yè)、工會(huì)的共同努力，建立規(guī)范、公平、合作的勞資關(guān)系，以勞資關(guān)系的管理帶動(dòng)對(duì)其他社會(huì)關(guān)系的管理④郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。。

第二種方法是歸納概括法。因?yàn)樯鐣?huì)管理涉及的內(nèi)容很多，無(wú)法一一列舉出來(lái)，于是就采用歸納的方法對(duì)管理對(duì)象加以抽象性的概括。比如，鄭杭生認(rèn)為，社會(huì)管理的內(nèi)容大體上是兩個(gè)方面，即結(jié)構(gòu)性調(diào)整與功能性調(diào)整。前者要實(shí)現(xiàn)的是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、社區(qū)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置結(jié)構(gòu)等方面的協(xié)調(diào)，亦即社會(huì)要素的聯(lián)系具有較高的有序性、較合理的比例關(guān)系與排列方式、較嚴(yán)密的組織構(gòu)成;后者指的是使社會(huì)功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，即使得社會(huì)各系統(tǒng)的活動(dòng)和作用由相互配合不上甚至相互抵消走向相互配合、相互促進(jìn)⑤鄭杭生:《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。。

(六)社會(huì)管理的目標(biāo)

基于對(duì)已有文獻(xiàn)的把握，筆者將社會(huì)管理的目標(biāo)分為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與當(dāng)前目標(biāo)。關(guān)于社會(huì)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的研究基本上能達(dá)成一定的共識(shí)，但關(guān)于社會(huì)管理當(dāng)前目標(biāo)的研究卻存在著兩種不同的價(jià)值取向，一種是著力于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，一種是立足于維護(hù)人民群眾的權(quán)利。兩種價(jià)值取向的差異反映在社會(huì)實(shí)踐中就是政府維穩(wěn)與社會(huì)公眾維權(quán)的矛盾沖突，往往使得社會(huì)公眾維權(quán)成為社會(huì)不穩(wěn)定的最大根源，維穩(wěn)與維權(quán)的沖突和博弈成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新最大問(wèn)題⑥張艷娥:《是“社會(huì)本位”還是“黨政本位”——對(duì)當(dāng)前創(chuàng)新社會(huì)管理諸多理論分歧的思考》，《理論與改革》2012 第2期。。

在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上，比較早的研究定位于“每個(gè)社會(huì)成員全面而自由的發(fā)展”。比如，施九青認(rèn)為，在社會(huì)主義社會(huì)管理體制中，社會(huì)管理的總目標(biāo)是一切為了每個(gè)社會(huì)成員全面而自由的發(fā)展。為此，一切社會(huì)管理活動(dòng)都應(yīng)在條件許可的情況下，積極主動(dòng)地為每個(gè)社會(huì)成員的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，不要有意無(wú)意地限制人的發(fā)展，不要有意無(wú)意地傷害人的個(gè)性、挫傷人的積極性、剝奪人的權(quán)利、損害人的利益⑦施九青:《社會(huì)管理體制中的黨政關(guān)系》，山東大學(xué)出版社1987年版，第81頁(yè)。。黨的十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)主義和諧社會(huì)。建設(shè)和諧社會(huì)成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。這可以看成是我國(guó)對(duì)社會(huì)主義社會(huì)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的一次修訂與完善。與促進(jìn)“每個(gè)社會(huì)成員全面而自由的發(fā)展”目標(biāo)相比，構(gòu)建“社會(huì)主義和諧社會(huì)”這個(gè)目標(biāo)更具體也更全面。

在當(dāng)前目標(biāo)上，由于價(jià)值取向的不同，似乎存在著一定的分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)管理的目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在他們看來(lái)，穩(wěn)定是壓倒一切的大局，我國(guó)社會(huì)管理必須首先保證國(guó)家與社會(huì)基本秩序框架的穩(wěn)定。比如，周紅云認(rèn)為，社會(huì)管理就是為了維護(hù)社會(huì)秩序，對(duì)公民社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)等的管理過(guò)程⑧周紅云:《理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制:一個(gè)角度和框架》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。。馬凱指出，維系社會(huì)秩序是社會(huì)管理的核心內(nèi)涵;規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是由“維系社會(huì)秩序”這一核心內(nèi)涵派生和展開(kāi)的①馬凱:《在“2011 中歐社會(huì)管理論壇”上的致詞》，《行政管理改革》2012年第1期。。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)管理的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的權(quán)利。他們主張?jiān)诰S護(hù)社會(huì)權(quán)利的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制，好的社會(huì)管理必須首先保證社會(huì)各主體在資源和機(jī)會(huì)上的均等，通過(guò)還權(quán)于民與社會(huì)賦權(quán)，以提升社會(huì)制衡政府的能力，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)復(fù)合共治。比如，何增科認(rèn)為，社會(huì)管理的目的是為社會(huì)成員和社會(huì)團(tuán)體追求各自的私人利益、特殊利益提供平等的機(jī)會(huì)，同時(shí)調(diào)節(jié)利益沖突，增強(qiáng)公民權(quán)利和社會(huì)公益②何增科:《社會(huì)管理與社會(huì)體制》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第5頁(yè)。。楊雪冬提出，社會(huì)管理就是通過(guò)發(fā)揮多元治理主體的作用，提供、調(diào)整和增進(jìn)社會(huì)福利，推動(dòng)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)有序和諧的過(guò)程③楊雪冬:《走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。。

(七)社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系

關(guān)于社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)二者之間的關(guān)系，可以歸納為以下三種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)，社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，二者是一種從屬關(guān)系，即社會(huì)管理從屬于社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)建設(shè)的一個(gè)方面。萬(wàn)軍認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)主要包括社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理兩大領(lǐng)域。社會(huì)事業(yè)的重點(diǎn)是滿足廣大群眾最基本的公共服務(wù)需求;社會(huì)管理的重點(diǎn)在于提高社會(huì)運(yùn)行效率，促進(jìn)社會(huì)公平正義。喬耀章認(rèn)為，社會(huì)和諧是目的，社會(huì)建設(shè)是途徑，社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的派生任務(wù)④喬耀章、芮國(guó)強(qiáng):《政府創(chuàng)新與政府自覺(jué)》，《學(xué)術(shù)界》2002年第4期。。

第二種觀點(diǎn)，社會(huì)管理是進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要手段、一項(xiàng)重要抓手。主要觀點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)建設(shè)要從根本上強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能與公共服務(wù)職能，提高政府管理社會(huì)的能力。

第三種觀點(diǎn)，社會(huì)管理既是實(shí)行社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是一個(gè)重要手段。郝立忠認(rèn)為，社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的靈魂和助推器，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)代化就必須以社會(huì)管理現(xiàn)代化為先導(dǎo)⑤郝立忠:《科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理研究》，安徽大學(xué)出版社2009年版，導(dǎo)言。。黨的十八大強(qiáng)調(diào)在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。

二、文獻(xiàn)評(píng)析

(一)成就與共識(shí)

從20 世紀(jì)八十年代初到最近十年，特別是近幾年，我國(guó)理論界對(duì)“社會(huì)管理”這一問(wèn)題作了較為全面而深入的探討，提出了許多新的見(jiàn)解，取得了比較豐碩的成果。在中國(guó)知網(wǎng)，以題名“社會(huì)管理”檢索，結(jié)果達(dá)四萬(wàn)多條;在當(dāng)當(dāng)購(gòu)書網(wǎng)，以題名“社會(huì)管理”搜索，也能查到364 本相關(guān)論著。不同研究領(lǐng)域的專家學(xué)者與社會(huì)工作者的廣泛參與，跨學(xué)科、多學(xué)科研究方法的采用，對(duì)“社會(huì)管理”作出了比較全面和深刻的分析。參與研究的不僅有社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者，還有公共管理學(xué)領(lǐng)域、政治學(xué)領(lǐng)域、法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者。不僅如此，決策部門中的一些政府官員和相關(guān)部門的實(shí)際工作者也參與了討論。學(xué)術(shù)界借助不同學(xué)科的研究方法，從多種層面、多個(gè)角度研究了社會(huì)管理的內(nèi)涵、特點(diǎn)、主體、目標(biāo)等相關(guān)問(wèn)題。雖然由于各自所處的學(xué)科領(lǐng)域不同，采用的研究方法以及研究視野都有所差異，在研究結(jié)果上可能存在一些分歧，但也達(dá)成了一些基本共識(shí)。比如，在概念界定上，都認(rèn)為應(yīng)該做廣義和狹義兩方面的理解;在管理主體上，主要包括政府行政組織、市場(chǎng)營(yíng)利組織與社會(huì)志愿或自治組織;在管理類型上，主要是政府行政管理與社會(huì)自我治理;在管理內(nèi)容上，主要是結(jié)構(gòu)性調(diào)整與功能性調(diào)整。

(二)問(wèn)題與分歧

其一，在概念界定上的問(wèn)題。喬耀章認(rèn)為，目前對(duì)社會(huì)管理的界定主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題值得商榷:其一，幾乎所有的界定中恒定的管理主體少不了政府，似乎政府是沒(méi)有或不受任何管理和制約的;其二，現(xiàn)有的界定大都從社會(huì)學(xué)角度認(rèn)定的，存在一些學(xué)科的缺位現(xiàn)象⑥喬耀章:《對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)——再論政府社會(huì)管理中的政府、社會(huì)、公民三者關(guān)系》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。筆者并不認(rèn)同這一說(shuō)法。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，政府是不是一個(gè)恒定主體，目前的回答應(yīng)該是肯定的，雖然無(wú)法斷定未來(lái)有沒(méi)有像羅西瑙所說(shuō)的無(wú)政府的社會(huì)治理，但至少現(xiàn)在和未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都不會(huì)出現(xiàn)。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，目前對(duì)社會(huì)管理內(nèi)涵的界定主要集中在社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)與法學(xué)四個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，參與的不算多但也不少。就現(xiàn)在這樣的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)管理內(nèi)涵與外延的模糊不清以及研究邊界的不確定，如果再加上一些其它學(xué)科的界定，那樣只會(huì)導(dǎo)致對(duì)社會(huì)管理的理解更加模糊不清。概念認(rèn)識(shí)的模糊，導(dǎo)致研究范圍的無(wú)邊界，什么都可以研究，其結(jié)果往往是什么都研究不了。

其二，在管理主體與管理目標(biāo)上的分歧。社會(huì)管理的主體以往是單一的政府，未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是包括政府、市場(chǎng)營(yíng)利組織、社會(huì)志愿組織等在內(nèi)的多元治理主體。對(duì)于這樣的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。但關(guān)于社會(huì)管理主體的分歧也是很明顯的，集中表現(xiàn)在是堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的社會(huì)管理還是堅(jiān)持社會(huì)主導(dǎo)下的社會(huì)管理，也就是以誰(shuí)為本位的問(wèn)題。就是說(shuō)，我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐的主要推進(jìn)者是誰(shuí)，是以公民社會(huì)為主體的社會(huì)組織呢，還是我國(guó)黨和政府的各級(jí)組織，前者需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的制度框架進(jìn)行較大幅度的突破和創(chuàng)新，后者只需在挖掘和發(fā)揮已有制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上做好黨的群眾工作，無(wú)需大的調(diào)整和變化。

由于研究的價(jià)值取向的差異，對(duì)于社會(huì)管理目標(biāo)的認(rèn)識(shí)也存在兩個(gè)本位的分歧。一方強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的目標(biāo)應(yīng)該以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為主，另一方則強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的目標(biāo)應(yīng)該以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)利為主。從理論上講，這兩個(gè)目標(biāo)是一體的，猶如一枚硬幣的兩面。但由于近些年堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上，忽視了社會(huì)建設(shè)和社會(huì)公正的維護(hù)，由此產(chǎn)生了政府維穩(wěn)與社會(huì)公眾維權(quán)的矛盾沖突，往往使得社會(huì)公眾維權(quán)成為了社會(huì)不穩(wěn)定的最大根源，維穩(wěn)與維權(quán)的沖突和博弈成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新最大問(wèn)題①?gòu)埰G娥:《是“社會(huì)本位”還是“黨政本位”——對(duì)當(dāng)前創(chuàng)新社會(huì)管理諸多理論分歧的思考》，《理論與改革》2012 第2期。。

(三)進(jìn)一步研究的方向

雖然我們對(duì)社會(huì)及社會(huì)管理無(wú)法給出一個(gè)各方都能接受的準(zhǔn)確定義，但我們可以集中研究一些方面，集中解決一些重要的問(wèn)題。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，筆者以為，當(dāng)下對(duì)社會(huì)管理的研究需要集中研究以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，重點(diǎn)研究狹義的社會(huì)管理。社會(huì)管理有廣義和狹義兩方面的理解，從廣義上看，社會(huì)管理只是其中的一個(gè)部分，除此之外還包括政治管理、經(jīng)濟(jì)管理和思想文化管理。這樣的理解除了導(dǎo)致社會(huì)管理研究的無(wú)邊界，還可能導(dǎo)致以其他三個(gè)領(lǐng)域的研究代替社會(huì)管理研究的情況，出現(xiàn)以其他三個(gè)領(lǐng)域的成就掩蓋或稀釋社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題。因此，下一步關(guān)于社會(huì)管理的研究應(yīng)該將重點(diǎn)放在對(duì)狹義社會(huì)管理的研究。當(dāng)然，這樣的研究不是不考慮其他三個(gè)領(lǐng)域，而是要分清主次，要在包括政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化在內(nèi)的社會(huì)大系統(tǒng)背景下來(lái)研究。

第二，研究我國(guó)社會(huì)管理中的黨政關(guān)系以及企業(yè)在我國(guó)社會(huì)管理體系中的地位與作用。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制。這個(gè)管理格局或管理體系至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。一是需要進(jìn)一步明確黨委和政府在社會(huì)管理中的角色與職能，以避免出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象。二是需要明確指出企業(yè)在我國(guó)社會(huì)管理中的地位與作用。在我國(guó)的一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外來(lái)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于當(dāng)?shù)厝丝冢@些外來(lái)人口大多集中在工廠上班，如果僅僅依靠當(dāng)?shù)卣畞?lái)管理，顯然是不可能的，必須由吸納這些外來(lái)人口的企業(yè)來(lái)管理。但企業(yè)在我國(guó)社會(huì)管理體系中的地位與作用，沒(méi)有被很好地研究，也沒(méi)有引起決策部門的重視。

第三，研究中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系“特”在哪里。中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義理論同當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，它不同于馬克思、恩格斯所設(shè)想的在發(fā)達(dá)資本主義基礎(chǔ)上建立的社會(huì)主義社會(huì)管理，不同于蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義社會(huì)管理，更不同于資本主義的社會(huì)管理。中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的特殊性主要體現(xiàn)在特殊的歷史起點(diǎn)、特殊的管理模式、特殊的管理體制、特殊的意識(shí)形態(tài)等方面。從歷史起點(diǎn)上看，中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理是脫胎于半殖民地半封建社會(huì)的后發(fā)展國(guó)家類型的社會(huì)管理;從管理模式上看，中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理重點(diǎn)是把政府與市場(chǎng)兩種手段結(jié)合起來(lái)的社會(huì)管理;從管理體制上看，中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理是把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)的社會(huì)管理;從意識(shí)形態(tài)上看，中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理是把馬克思主義指導(dǎo)思想一元化與社會(huì)思想意識(shí)多樣化統(tǒng)一起來(lái)的社會(huì)管理。這些都需要我們?nèi)プ鲞M(jìn)一步的研究。