“營改增”助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級——江蘇試點的創(chuàng)新實踐與建議

“營改增”助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級——江蘇試點的創(chuàng)新實踐與建議

江蘇省政府研究室、省財政廳聯(lián)合調(diào)研組

實施營業(yè)稅改征增值稅試點，是財稅體制改革的重大舉措，對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，具有舉足輕重的作用。江蘇作為全國第一批“營改增”試點省份，認真貫徹國務(wù)院決策部署，著力創(chuàng)新體制、機制，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，“營改增”試點各項工作取得顯著成效，在科學(xué)發(fā)展道路上邁出了新的堅實步伐。

一、江蘇省“營改增”試點紅利日趨顯現(xiàn)

江蘇“營改增”試點于2012年10月1日起正式實施，試點行業(yè)包括交通運輸、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動產(chǎn)租賃及鑒證咨詢服務(wù)等行業(yè)。短短一年時間，取得豐碩成果，呈現(xiàn)出“四個明顯變化”。

結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)明顯放大?！盃I改增”是重大稅制創(chuàng)新，而結(jié)構(gòu)性減稅是重頭戲。從全省整體看，規(guī)范了稅制，在試點行業(yè)內(nèi)基本消除了重復(fù)征稅，實現(xiàn)稅負公平和區(qū)域整體稅負下降。我省試點以來，共計減稅95.54億元，減稅面達96.61%。其中，試點納稅人減稅38.86億元，非試點納稅人減稅52.73億元，應(yīng)稅服務(wù)出口企業(yè)免抵退稅額3.49億元，應(yīng)稅服務(wù)出口免稅減免稅額0.46億元。從企業(yè)個體看，全產(chǎn)業(yè)鏈抵扣減輕了大部分企業(yè)稅負，增加了企業(yè)利潤，增強了發(fā)展活力。隨著減稅面逐步擴大，將對擴內(nèi)需、促增長產(chǎn)生巨大帶動作用。據(jù)測算，試點行業(yè)“營改增”在全國推行后，我省試點行業(yè)納稅人年稅負將凈減少150億元左右，將一定程度帶動GDP增長，這在當(dāng)前經(jīng)濟增速趨緩形勢下尤顯可貴。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級明顯加快。一是促進了產(chǎn)業(yè)分工細化?！盃I改增”增強企業(yè)主輔分離的積極性，有力促進了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專業(yè)化發(fā)展。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型?！盃I改增”既促進傳統(tǒng)制造技術(shù)升級改造，又提振企業(yè)更新設(shè)備的信心。一年來，雖然我省試點行業(yè)一般納稅人占全省一般納稅人的比重僅為6.58%，但其設(shè)備采購額占比卻高達22.58%，投資增速明顯加快。研發(fā)和技術(shù)、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃等設(shè)備抵扣規(guī)模較大行業(yè)，固定資產(chǎn)抵扣稅額占全部試點納稅人的73%。三是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速成長。以設(shè)計服務(wù)、商標(biāo)著作權(quán)轉(zhuǎn)讓、會展等為主的文化創(chuàng)意服務(wù)企業(yè)稅負下降明顯，帶動文化創(chuàng)意業(yè)快速增長。到2013年6月底，試點行業(yè)一般納稅人共計減稅30.15億元，比原營業(yè)稅稅負下降1.11個百分點，文化創(chuàng)意納稅人比試點初期增長一倍多。今年6月，我省文化創(chuàng)意服務(wù)收入61.9億元，比2012年10月增加26.73億元，增長76.01%。據(jù)測算，隨著試點行業(yè)“營改增”在全國推開，我省第三產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值占比將分別提高0.3%和0.2%。

企業(yè)發(fā)展活力明顯增強。一是新辦企業(yè)意愿顯著增強。中小企業(yè)特別是小微企業(yè)蓬勃發(fā)展。到今年6月，全省試點行業(yè)新辦納稅人8.47萬戶，比試點初期增長43.43%，高于全省非試點行業(yè)納稅人增幅32.94個百分點。新設(shè)企業(yè)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)納稅人明顯增多，研發(fā)和技術(shù)、文化創(chuàng)意、有形動產(chǎn)租賃、鑒證咨詢、物流輔助服務(wù)業(yè)增幅分別達到113.3%、61.8%、51.55%、44.40%、29.97%。二是企業(yè)盈利能力顯著增強?！盃I改增”產(chǎn)生的“連環(huán)減稅效應(yīng)”和“創(chuàng)新激勵效應(yīng)”激勵企業(yè)發(fā)展高科技。三是企業(yè)管理能力顯著增強?！盃I改增”從稅制上解決企業(yè)長期存在的“大而全”問題，促進企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式。許多企業(yè)主動分設(shè)或外包生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，擴大業(yè)務(wù)輻射范圍，降低整體運營成本。

國際營商環(huán)境明顯優(yōu)化?！盃I改增”使增值稅覆蓋絕大多數(shù)貨物和勞務(wù)，符合國際慣例。一是擴大了服務(wù)出口?！盃I改增”徹底扭轉(zhuǎn)了我國服務(wù)含稅出口在國際貿(mào)易中的困境，為擴大服務(wù)貿(mào)易出口、吸引跨國服務(wù)外包企業(yè)落戶江蘇提供便利?！盃I改增”以來，我省新辦外資企業(yè)780戶，比試點初增長16.71%，其中，大部分是研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。二是增強了國際服務(wù)業(yè)市場的競爭能力?！盃I改增”不僅優(yōu)化地區(qū)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)，也促進企業(yè)與國際接軌。以太倉港集裝箱海運有限公司為例，企業(yè)共申報銷售收入5632萬元，全部為免稅收入，已通過審核免抵退稅額620萬元，企業(yè)經(jīng)營成本大幅降低，海外運輸業(yè)競爭力顯著提升。

二、以機制創(chuàng)新保障“營改增”試點健康運行

“營改增”試點涉及范圍廣、工作要求高，具有很強的政策性和開拓性。2012年以來，江蘇省委、省政府始終把“營改增”試點擺在“兩個率先”的突出位置，著力創(chuàng)新體制、機制，努力以體制、機制創(chuàng)新保障“營改增”試點健康運行。

著力創(chuàng)新組織協(xié)調(diào)機制。這是“營改增”試點健康運行的根本保證。一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立“營改增”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)從總體上組織部署試點工作，研究分解目標(biāo)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決重要問題。在省財政廳設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具體工作。各地、各有關(guān)部門分別建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作協(xié)調(diào)機制，抓好責(zé)任分解和任務(wù)落實。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位之間加強配合協(xié)作，主動交流信息，形成整體合力。二是深化協(xié)調(diào)配合。建立省財政廳牽頭，省國稅局、省地稅局等部門密切配合的橫向聯(lián)系機制，以及省、市、縣三級財稅部門間的內(nèi)部聯(lián)動機制。通過搭建協(xié)調(diào)平臺、召開聯(lián)席會議、建立爭議解決機制等方式，妥善解決試點過程中出現(xiàn)的問題。堅持有利于平穩(wěn)過渡和不影響納稅人正常經(jīng)營的原則，統(tǒng)籌把握工作進度。加強監(jiān)測和評估，深入分析“營改增”對試點產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對小規(guī)模納稅人和一般納稅人市場競爭力和經(jīng)營模式產(chǎn)生的影響，結(jié)合第三方數(shù)據(jù)，剖析問題根源，把握運行趨勢，不斷完善試點政策。三是優(yōu)化管理流程。按照“協(xié)調(diào)推進、綜合宣傳、業(yè)務(wù)保障、技術(shù)支撐、服務(wù)培訓(xùn)”等類別合理分工，全面梳理“營改增”試點涉及的具體事項，確定108項重點工作。先后制定出臺了代開貨物運輸業(yè)增值稅專用發(fā)票操作、“營改增”試點納稅人綜合辦理、“營改增”后續(xù)接收納稅人處置、辦稅服務(wù)廳若干應(yīng)急事項處置等一系列具體工作流程，確?！盃I改增”各環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)順暢。同時，采取“倒計時”工作流程，周密安排、有序推進，確保責(zé)任到位，各項部署和措施落到實處。

著力創(chuàng)新稅收征管機制。這是“營改增”試點健康運行的有力支撐。充分估計改革對財政收入和財力的影響，制定詳盡工作方案，加強風(fēng)險防范。一方面，高度關(guān)注因新老稅制轉(zhuǎn)換而增加稅負的企業(yè)，審慎出臺財政扶持措施，妥善處理增負問題，避免地區(qū)間政策差別過大。另一方面，嚴格做到依法征收、應(yīng)收盡收。對容易發(fā)生征管風(fēng)險的交通運輸、貨代等行業(yè)，逐個環(huán)節(jié)排查分析，盡力規(guī)避或減少虛開增值稅發(fā)票等涉稅案件的發(fā)生，防止國家稅款流失。同時，密切關(guān)注社會輿論，妥善做好輿情應(yīng)對工作，確保試點期間征納關(guān)系和諧、社會穩(wěn)定。在實踐中，突出抓好四項工作。一是周密組織征管數(shù)據(jù)劃轉(zhuǎn)。省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（省財政廳）牽頭協(xié)調(diào)，省國稅局與地稅局高效配合，精準完成全部試點納稅人數(shù)據(jù)的傳遞交接和梳理工作，切實做好征管信息及外部信息的審核、修訂、補錄工作。二是認真做好發(fā)票銜接。制定全省統(tǒng)一的發(fā)票銜接方案，保障發(fā)票銜接工作順利進行，滿足納稅人正常經(jīng)營用票需求，及時協(xié)調(diào)解決試點過程中出現(xiàn)的涉及發(fā)票供應(yīng)方面的問題。三是高質(zhì)量完成征管系統(tǒng)改造升級。集中抽調(diào)人手開展系統(tǒng)開發(fā)測試等技術(shù)攻關(guān)，及時發(fā)放與軟件配套的各類發(fā)票及稅控設(shè)備、器具，確?！凹{稅人10月份順利開票、11月正常申報”目標(biāo)如期實現(xiàn)，確保征納雙方應(yīng)知應(yīng)會要求落實到位。四是建立“營改增”后部分地方稅費委托代征機制。加強“營改增”后地方稅費征收管理，防止財政收入流失。省財政廳牽頭聯(lián)合省國稅局、省地稅局建立相關(guān)地方稅費委托代征機制，“營改增”后納稅人到國稅部門代開發(fā)票的，其應(yīng)繳納的城建稅和教育費附加由各地國稅部門委托代征。這種全省統(tǒng)一委托代征機制的建立為全國首創(chuàng)，不僅節(jié)約了納稅人時間，而且有效提高了稅收征管效率。

著力創(chuàng)新納稅服務(wù)機制。這是“營改增”試點健康運行的重要依托。首先，確保政策透明。針對不同階段的工作重點和工作對象，充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、電臺等媒體，深入細致開展政策宣傳，多維度、多形式幫助各方面認識“營改增”試點的重要意義、熱點難點問題和稅收服務(wù)措施，幫助企業(yè)和納稅人掌握政策，積極應(yīng)對政策影響，正確理解試點、大力支持試點、踴躍參與試點、平穩(wěn)對接試點。其次，堅持規(guī)范運行。學(xué)習(xí)借鑒上海經(jīng)驗，結(jié)合江蘇試點實際，先后制定出臺了營業(yè)稅改征增值稅試點工作方案、營業(yè)稅改征增值稅試點工作稅收征管業(yè)務(wù)銜接方案、交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點過渡優(yōu)惠政策具體操作事項等30多個政策性文件，有效規(guī)范試點工作，確保了試點運行平穩(wěn)、征納關(guān)系和諧，得到了財政部、國家稅務(wù)總局的充分肯定。最后，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。竭盡全力幫助納稅人解決實際問題。一方面，突出開展試點納稅人業(yè)務(wù)培訓(xùn)。面向企業(yè)，采取培訓(xùn)解讀、12366咨詢、匯編資料發(fā)放、網(wǎng)上講座和模擬報稅等多種方式，確保廣大“營改增”納稅人能開票、會申報。另一方面，切實做好申報服務(wù)。充分發(fā)揮辦稅服務(wù)廳貼近納稅人的優(yōu)勢，設(shè)立“營改增”綠色通道，開設(shè)“營改增”咨詢窗口。協(xié)調(diào)服務(wù)單位建立支持保障團隊，為納稅人解決稅控、網(wǎng)絡(luò)開票困難。及時調(diào)整資源配備和代開點設(shè)置，保證縣鄉(xiāng)基層納稅人經(jīng)營不受影響。

三、試點中存在的三大問題亟待解決

部分交通運輸業(yè)一般納稅人稅負增加問題有待解決。我省試點以來，共有2200戶交通運輸業(yè)一般納稅人稅負上升，占全部試點一般納稅人的5.29%，累計增加稅收負擔(dān)4.77億元。據(jù)宿遷市測算，交通物流業(yè)行業(yè)“營改增”后一般納稅人稅負上升幅度接近四成。對南通市20家水運企業(yè)的調(diào)查表明，試點后原貨運自開票納稅人稅負大幅增加，由原來的3.51%增加到6.32%。這類企業(yè)稅負上升的主要原因有三個：一是稅率偏高。交通運輸業(yè)從原來征收3%的營業(yè)稅率提高到11%的增值稅率。二是增值稅實際稅負高低受固定資產(chǎn)更新周期因素影響較大。雖然規(guī)定購進固定資產(chǎn)、生產(chǎn)材料等允許進項稅額抵扣，但不少企業(yè)試點期間無固定資產(chǎn)更新計劃，導(dǎo)致進項抵扣偏少。三是過路過橋費等主要支出不允許抵扣?，F(xiàn)行規(guī)定只有燃料費可以作為“進項”進行沖抵，而占物流企業(yè)成本30%以上的過路過橋費、房屋租金、保險費等尚不屬于增值稅可抵扣的進項范圍。此外，運輸企業(yè)零星加油或在省外加油時,往往由于各種原因難以獲得增值稅專用發(fā)票。

稅收征管質(zhì)量有待提高。一方面，從企業(yè)財務(wù)管理視角看，因不能得到有效票據(jù)支持，導(dǎo)致本來政策允許抵扣的項目無法抵扣。試點中發(fā)現(xiàn)，一些物流企業(yè)為達到“少繳稅、多抵扣”的目的，在外包業(yè)務(wù)（掛靠、租車經(jīng)營）上，采取用油費（油卡）抵運費。另一方面，從稅收安全視角看，部分規(guī)模較小的原營業(yè)稅納稅人會計核算不健全，無法認定為增值稅一般納稅人。增值稅征管體系與原營業(yè)稅納稅人實際情況存在較大差距，對小額納稅人稅源管理難度大，難以保證稅款全部收繳入庫。

地方財政減收壓力有待緩解?！盃I改增”試點期間，將營業(yè)稅改征增值稅后的收入全部歸屬地方政府。這只是權(quán)宜之計，難以持續(xù)。一是“營改增”減稅效應(yīng)對地方財政穩(wěn)步增長帶來壓力。從試點總體情況看，企業(yè)減負、地方減收明顯是各地財政收入增速放緩的一個重要因素。我省試點以來，累計減稅65.74億元，占2012全年營業(yè)稅收入的3.96%左右，占地方公共財政收入的1.12%左右。二是對稅負加重企業(yè)實施財政扶持政策一定程度上增加了地方政府負擔(dān)。部分地區(qū)扶持政策出臺后，地方政府須拿出一定財力對稅負加重企業(yè)給予補貼；部分地區(qū)由于財力吃緊，對這些企業(yè)的財政扶持政策遲遲不能出臺或落實。三是營業(yè)稅全部改為增值稅后，收入歸屬地方政策不可持久，地方與中央政府的分成比例亟待重新劃分。

四、積極謀求“營改增”有序擴圍最佳效應(yīng)

“營改增”在全國有序擴圍已勢在必然。借鑒江蘇實踐經(jīng)驗，謀求“營改增”有序擴圍的最佳效應(yīng)，建議應(yīng)切實做好以下幾方面工作：

切實加強稅制改革頂層設(shè)計?！盃I改增”雖然只涉及增值稅和營業(yè)稅兩個稅種，卻牽動著整個財稅體制改革。在當(dāng)前深化稅制改革的關(guān)鍵階段，加強頂層設(shè)計至關(guān)重要。一是加快推進“營改增”全面擴圍。建議在2013年8月1日擴圍到廣播影視服務(wù)的基礎(chǔ)上，將鐵路運輸、郵電通信、建筑安裝、銷售不動產(chǎn)等行業(yè)盡快納入“營改增”試點范圍，并推動全國“營改增”一步到位，切實避免對企業(yè)雙重征稅和出現(xiàn)政策洼地。二是適當(dāng)下放部分稅權(quán)。目前，營業(yè)稅是地方主體稅種，“營改增”后，隨著中央和地方收入分享機制的調(diào)整，如不補充新的稅種，分稅制將面臨嚴峻考驗。建議賦予地方一定的稅權(quán)，將部分流轉(zhuǎn)稅（如消費稅）、財產(chǎn)稅（如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅）、行為稅（如耕地占用稅、契稅、環(huán)境保護稅）的稅權(quán)下放給地方政府，真正構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財稅體制。三是推動稅制改革與財政扶持政策無縫對接。認真分析“營改增”后相關(guān)行業(yè)的稅負變化情況，對稅負確實有所增加但屬于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級重要內(nèi)容的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強稅收政策杠桿和財政資金杠桿的協(xié)調(diào)配合。整合支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)財政資金，充分考慮相關(guān)企業(yè)稅負水平變化及稅收貢獻度，通過適當(dāng)?shù)呢斦Y金扶持,減少稅制調(diào)整改革成本,進一步優(yōu)化稅改效益,推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會科學(xué)發(fā)展。

切實優(yōu)化“營改增”稅率結(jié)構(gòu)。優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)是稅制改革的重要環(huán)節(jié)。從各國稅制改革實踐看，增值稅適宜采用單一稅率模式，與我們的做法不太一致，必須改進和優(yōu)化增值稅稅率。一是簡并增值稅率?！盃I改增”前增值稅有17%、13%、6%、4%、3%等多檔稅率或征收率，“營改增”后，又新增11%和6%兩檔低稅率。這使稅制趨于復(fù)雜，稅收中性受到損害，也增加了納稅申報工作量，減弱改革效果，必須加快合理簡并增值稅率。二是整合交通運輸業(yè)和物流輔助業(yè)稅率。這次稅改確定交通運輸業(yè)稅率為11%，與之相關(guān)的倉儲、裝卸、搬運稅率是6%。對于物流企業(yè)來說，原本完整的物流業(yè)鏈條被分割成交通運輸業(yè)和物流輔助業(yè)，適用兩種稅率，這給稅務(wù)自由裁量和尋租提供了可能，也留下了避稅空間。建議盡快將其捆綁，整合稅目，合并稅率。

切實統(tǒng)一區(qū)域性財稅政策。統(tǒng)一的財稅政策是稅制公平的基本保證。一是統(tǒng)一海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)增值稅優(yōu)惠政策。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，上海洋山保稅港區(qū)對國內(nèi)運輸服務(wù)、倉儲服務(wù)和裝卸搬運服務(wù)實行增值稅即征即退政策。由于江蘇毗鄰上海，該政策對江蘇海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)產(chǎn)生較大影響，不少企業(yè)被吸引到洋山保稅港區(qū)進行注冊。為營造公平的市場競爭環(huán)境，建議國家統(tǒng)一海關(guān)特別區(qū)增值稅優(yōu)惠政策。二是統(tǒng)一過渡性財政扶持政策。2013年8月1日后，“營改增”試點在全國范圍鋪開，建議從國家層面明確對稅負增加行業(yè)的財政扶持政策，統(tǒng)一扶持標(biāo)準和基本政策框架,避免各地因扶持政策不同引發(fā)新的區(qū)域性不平衡。

切實加快增值稅立法進程。增值稅立法是“營改增”成功運行的根本保證。必須把“營改增”試點擴圍與立法緊密結(jié)合起來。首先，加強借鑒。增值稅是國際上應(yīng)用最廣泛的稅種之一，要深入調(diào)查分析現(xiàn)行各國增值稅立法情況，認真學(xué)習(xí)借鑒切實可行的成功經(jīng)驗。其次，完善制度。認真總結(jié)試點實踐中的成功做法和經(jīng)驗，努力形成科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一高效的管理制度體系。最后，加快立法。把發(fā)展要求與改革導(dǎo)向有機統(tǒng)一起來，廣泛集中各方智慧，加快增值稅立法進程，推動“營改增”切實走上規(guī)范化、法治化、科學(xué)化軌道，為實現(xiàn)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變提供堅強支撐。

（課題組組長：鄭焱；副組長：沈和、喬翠聰；成員：劉俊、葉松、鄭一鳴、汪志勇、吳國玖；執(zhí)筆：沈和、劉俊、吳國玖；統(tǒng)稿：沈和）

責(zé)任編輯：戴群英