現代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史——關于城鎮(zhèn)化的一些觀點辨析

劉立仁

現代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史——關于城鎮(zhèn)化的一些觀點辨析

劉立仁

100多年前馬克思曾論斷的“現代化的歷史就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的歷史”，正在被中國城鄉(xiāng)己經發(fā)生和即將發(fā)生的歷史演變印證著。中國的城鎮(zhèn)化，要讓深受鄉(xiāng)村恩澤的城市切實反哺農村，讓世代躬耕壟畝的億萬農民真正過上像城里人一樣的生活。當前的“新型城鎮(zhèn)化”，其本質是為了從根本上解決“三農”問題。筆者長期從事農業(yè)、農村工作，鑒于此，對城鎮(zhèn)化的一些問題進行了一些初步研究。

一、為什么要推進“新型城鎮(zhèn)化”

李克強總理在答記者問時，對為什么要推進“新型城鎮(zhèn)化”作了精辟回答：“城鎮(zhèn)化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。我在農村調研的時候，經常和農民們聊天，他們在談到對未來生活的愿望時，不少人用一句簡潔的話來表達，說是‘希望過上和城里人一樣好的日子’?！边@方面有三個觀點值得關注：第一個是中國城鎮(zhèn)化是世界經濟社會發(fā)展的一件大事。諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨曾預言，21世紀對世界影響最大的有兩件事：一是美國的高科技，二是中國的城鎮(zhèn)化。第二個觀點是城鎮(zhèn)化成為破解中國經濟發(fā)展難題的重要出路。李克強強調，城鎮(zhèn)化是我們最大的內需潛力所在。我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，按戶籍人口計算僅為35%左右，不僅明顯低于發(fā)達國家近80%的水平，也低于許多同等發(fā)展階段國家的水平。差距也是潛力，在未來二三十年里，如果城鎮(zhèn)化率的提高保持目前水平，每年將有1000多萬人口轉移到城市，這必然會帶來勞動生產率和城市集聚效益的提高，帶來城鎮(zhèn)公共服務和基礎設施投資的擴大，帶來居民收入和消費的增加，為農業(yè)現代化創(chuàng)造條件，從而持續(xù)釋放出巨大的內需潛能，這正是中國經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的動力源泉所在。經濟學家厲以寧提出：如果說每年城鎮(zhèn)化提高1個百分點，2000萬農民連家屬都要進城，進城到哪兒去，主要在縣城和鎮(zhèn)，比較大一點的鎮(zhèn)，要蓋房子、修馬路、辦學校、辦醫(yī)院，公共服務設施、水電等等都要建，這是多大的工程，全世界沒有這么大的市場，城鎮(zhèn)化的推行將加快中國的經濟發(fā)展。第三個是三個農民的消費相當于一個市民的消費。目前城鄉(xiāng)居民消費比例為3∶1。有機構測算，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，就有1300多萬人口從農村轉入城鎮(zhèn)，由此帶動的投資、消費需求至少可維持4%～5%的經濟增速。

二、“新型城鎮(zhèn)化”需要科學的發(fā)展規(guī)劃

我國城鎮(zhèn)化率各方形成的期望值為70%左右。根據國際經驗，城鎮(zhèn)化率達到70%才能穩(wěn)定下來。關于城鎮(zhèn)化率，新興發(fā)展中國家為60%，發(fā)達國家為80%，我國各方形成的期望值為70%左右。若中國的城鎮(zhèn)化率今后每年提高1個百分點，持續(xù)20年才能達到70%。2011年底，中國城鎮(zhèn)化率為51.27%。2012年底，中國城鎮(zhèn)人口達7.12億，人口城鎮(zhèn)化率提高到52.57%。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，過快過慢都不行，重要的是質量。要進一步提高規(guī)劃水平，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。只有這樣，才能避免患上“城市病”，才能遏制“土地財鎮(zhèn)”蔓延和“攤大餅”式擴張。要堅持“規(guī)劃即法”，增強規(guī)劃的前瞻性、強制性、法律性和權威性。采取切實措施遏制“一任領導，一個規(guī)劃”現象再度泛濫。拓展專家參與規(guī)劃的深度，有必要將專家“一次參與”轉變?yōu)椤伴L期參與”，明確專家的長期責任。建立“大規(guī)劃”專家隊伍，著力培養(yǎng)一批既熟悉城市發(fā)展規(guī)律，又懂經濟社會發(fā)展規(guī)律，并能把握中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃大師。正確處理規(guī)劃制定和執(zhí)行中政府、專家和公眾之間的關系，這三者應有機結合，相互促進。要注重建設傳世精品工程，接受群眾審美品評，全面提升城鎮(zhèn)建設品位。好的規(guī)劃能管上百年，歐洲的很多歷史建筑和街道面貌，經歷上百年依然保護完好，具有魅力和價值。城鎮(zhèn)化一定要因地制宜，從當地的自然稟賦、產業(yè)基礎、歷史文化、民俗鄉(xiāng)情等實際情況出發(fā)，走有特色、符合生態(tài)文明建設要求的道路。新型城鎮(zhèn)化要有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“見物不見人”，將城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市的規(guī)劃、建設和管理，丟掉了農村人口城市化的本義；“興城不興業(yè)”，城市規(guī)模平面擴張，而功能卻未能得到有效提升；“重形不重神”，忽視了人們的思想觀念、生活方式、價值取向、行為準則等人文精神層面的轉變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在進一步提升中心城市輻射帶動功能的同時，突出抓好縣城和重點中心鎮(zhèn)建設。2012年，中央提出了依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化作為中國經濟新的增長點的發(fā)展策略在高層中屢被提及?！俺擎?zhèn)化”而不是“城市化”，雖然是一字之差，但卻是國家發(fā)展觀念的飛躍。從行政區(qū)劃來看，“鎮(zhèn)”囊括了更加廣袤的地區(qū)，關注了更加廣大的人民群眾；從人口組成來看，“鎮(zhèn)”更加關注農村人口向非農業(yè)方式變遷的過程，更加側重解決農民的問題；從城市發(fā)展歷程來看，“鎮(zhèn)”更加注重片區(qū)經濟的和諧均衡，規(guī)避資源過度集中的大城市病。

三、“新型城鎮(zhèn)化”必須避免“夾生飯”

“新型城鎮(zhèn)化”的本質是以人為本的城鎮(zhèn)化，農民變市民才是真正的城鎮(zhèn)化，要逐步解決“半城鎮(zhèn)化”和避免城鎮(zhèn)化中的“夾生飯”，解決農村“三留守”等問題。其一，農民變市民才是真正的城鎮(zhèn)化。李克強總理在答記者問時特別指出：“我們強調的‘新型城鎮(zhèn)化’，是以人為核心的城鎮(zhèn)化?，F在大約有2.6億農民工，使他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復雜的過程，要有就業(yè)支撐，有服務保障?！薄笆濉币?guī)劃提出，要把符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。這就有別于以往工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，“新型城鎮(zhèn)化”的最大特點是強調人的城鎮(zhèn)化。過去很長一段時間，我們走的是土地城鎮(zhèn)化和景觀城鎮(zhèn)化的道路。土地城鎮(zhèn)化，偏重的是把農民的土地占為城鎮(zhèn)建設，土地上的農民卻并沒有完全納入城市社會服務范圍；景觀城鎮(zhèn)化，偏重的是按照傳統(tǒng)的城市面貌改造村鎮(zhèn)，讓農民上樓，而農民卻沒有全面享受到上樓以外的城市其他社會待遇。因此，在認識城鎮(zhèn)化時，必須注意自十七大以來一直強調的“城鄉(xiāng)一體化”這個關鍵詞，這是理解十八大提出的“新型城鎮(zhèn)化”的一把“鑰匙”。在城鄉(xiāng)一體化大背景下的“新型城鎮(zhèn)化”，不是片面的土地城鎮(zhèn)化和景觀城鎮(zhèn)化，而是注重有實效地解決農民問題的城鎮(zhèn)化，是有序地實現農業(yè)轉移人口市民化的城鎮(zhèn)化，是以破除二元體制機制來提高發(fā)展質量的城鎮(zhèn)化，是趨利避害、提升人民群眾幸福感的城鎮(zhèn)化。它的最終目標和結果，就是逐步縮小或消除城鄉(xiāng)多方面的差距，從而根本解決“三農”問題。其二，逐步解決“半城鎮(zhèn)化”和避免城鎮(zhèn)化中的”夾生飯”。李克強總理在答記者問時講：“還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)，這既是解決城市內部的二元結構，也是降低城鎮(zhèn)化的門檻?！边@是提醒我們，要注意解決“半城鎮(zhèn)化”和“夾生飯”問題。目前，我國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計以常住人口計算，按照這樣的算法已經突破50%，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概只有36%，遠低于世界52%的平均水平。而在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)。其三，關注農村新社區(qū)建設。厲以寧認為，新型城鎮(zhèn)化的新突破核心是要走適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，“中國有自己的國情，與西方工業(yè)革命后的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景不同，因此不能走西方城鎮(zhèn)化道路，我們要走老城區(qū)+工業(yè)新區(qū)+農村新社區(qū)的道路，三區(qū)合一就是中國的新型城鎮(zhèn)化”。對于三區(qū)合一，厲以寧的解釋是，老城區(qū)一般都有很多商業(yè)、服務中心，也建了很多工廠，但隨著發(fā)展的深入，工廠遲早要遷出老城區(qū)，這樣就催生了工業(yè)新區(qū)的建設；同時，隨著農業(yè)的發(fā)展，農村新社區(qū)也會應運而生，它是經過改造的新農村，不再以村為建制而是成為社區(qū)建制。在三區(qū)合一的模式下，環(huán)境是優(yōu)美且可持續(xù)發(fā)展的，公共服務是到位的，社會保障是一體化的。可以說，新型農村社區(qū)建設是建國以來繼土改、家庭承包之后又一次觸動農村生產方式和生活方式的深層次變革。也可以說，新型農村社區(qū)建設是目前新農村建設的真正著力點。關于北京郊區(qū)城鎮(zhèn)化，他們提出“三個一批”：加快城市化進程吸納一批，農村城鎮(zhèn)化聚集一批，新型農村社區(qū)建設提升一批。其四，解決農村“三留守”問題。農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題，是很多國家在城鎮(zhèn)化過程中都出現過的普遍現象，但在我國顯得更為突出。近年來，涉及“三留守”的傷亡事故、權益侵害等時有發(fā)生，令人痛心疾首。必須看到，徹底解決“三留守”問題，特別是留守兒童、留守婦女問題，根本出路在于農業(yè)的現代化和在城鎮(zhèn)化中逐步解決進城農民戶籍問題。

四、“新型城鎮(zhèn)化”需要產業(yè)支撐和體制保障

城鎮(zhèn)化建設生命力何在？關鍵在于產業(yè)基礎。夯實城鎮(zhèn)化經濟基礎，實現農村富余勞動力向非農產業(yè)轉移，持續(xù)擴大就業(yè)，保障民生，都離不開產業(yè)發(fā)展。筑牢城鎮(zhèn)化產業(yè)支撐，關鍵在于以特色立鎮(zhèn)。要把城鎮(zhèn)化中的產業(yè)集中區(qū)作為承接產業(yè)轉移和推動農民創(chuàng)業(yè)的重要載體，加大規(guī)劃和建設力度，促進產業(yè)集聚、規(guī)模發(fā)展。規(guī)劃和建設過程中，要根據當地資源稟賦，合理確定并努力做大做強特色主導產業(yè)。加強中心城市和縣域產業(yè)布局和協(xié)作配套，逐步形成具有明顯競爭優(yōu)勢的塊狀經濟和特色經濟產業(yè)帶，形成支柱產業(yè)、龍頭企業(yè)及名牌產品。應研究縣與縣經濟聯動、縣與中心城市經濟的聯動和互動，統(tǒng)籌規(guī)劃產業(yè)布局，避免小而全、大而全，避免重復建設。

城鎮(zhèn)化必須有城鄉(xiāng)一體化的體制予以保障。城鎮(zhèn)化意味著農民生產方式、生活方式和相應社會管理體制的根本性轉變。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，進城農民的生產、生活方式已經發(fā)生變化，相應的戶籍、住房、教育及社會保障制度等配套改革也需要跟進。今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展，重要的取向是城市支持農村，工業(yè)反哺農業(yè)。在城鎮(zhèn)化的三個階段中，前兩個階段約30年時間，主要通過農村富余勞動力轉移，為工業(yè)化提供廉價勞動力。正在進行中的第三階段，約20年時間，則是要通過城鎮(zhèn)化解決農村人口的市民化問題?？梢哉f，前兩個階段是農村支持城市，農業(yè)支持工業(yè)。第三個階段，則轉向城市支持農村，工業(yè)反哺農業(yè)。

（作者系江蘇省人民政府參事）

責任編輯：彭安玉