產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)應(yīng)注意的幾個(gè)問題

田秋生

（華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、避免產(chǎn)業(yè)選擇上的誤區(qū)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè),首要的是選擇和確定好所要發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵和核心。但是，近年來全國各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)選擇上，或多或少都存在一些誤區(qū)。突出表現(xiàn)是,刻意發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，刻意發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)的高端環(huán)節(jié)，刻意發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)甚或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，等等。

實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)地區(qū)的某一發(fā)展階段，并不是想發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，就可以發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，而是有一個(gè)可以或者能夠發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)的問題。不像生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)，產(chǎn)業(yè)本身沒有好壞之分。對(duì)一個(gè)地區(qū)來講，適合發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，什么產(chǎn)業(yè)就好，就應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)；不適合發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，什么產(chǎn)業(yè)就不好，就不應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。筆者認(rèn)為，一種產(chǎn)業(yè)，有資源，有市場(chǎng)，有競(jìng)爭(zhēng)力，就適合發(fā)展，也能夠發(fā)展起來；一種產(chǎn)業(yè)，沒有資源，沒有市場(chǎng)，或者沒有競(jìng)爭(zhēng)力，就不適合發(fā)展，也發(fā)展不起來。

喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)，特別是喀什深圳產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)以及先進(jìn)裝備制造業(yè)。這樣的定位，決策部門是想要依托深圳的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)及其所帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)勢(shì)。其實(shí)，深圳的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇并沒有什么必然聯(lián)系。深圳的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)既不能決定喀什的產(chǎn)業(yè)選擇，也未必就會(huì)或者應(yīng)該轉(zhuǎn)移到喀什。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)業(yè)的選擇或轉(zhuǎn)移，是資本從邊際生產(chǎn)力較低地區(qū)向邊際生產(chǎn)力較高地區(qū)的轉(zhuǎn)移，是生產(chǎn)從高成本（包括土地成本、勞動(dòng)成本、物流成本等）或高稅收地區(qū)向低成本或低稅收地區(qū)的轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，也就是說，它取決于許多因素，如市場(chǎng)需求、運(yùn)輸成本、集聚收益、土地資源、勞動(dòng)供給、社會(huì)服務(wù)、政府政策等等；取決于一定時(shí)期內(nèi)不同地區(qū)之間這些因素的綜合對(duì)比關(guān)系，以及企業(yè)家對(duì)這些因素的主觀評(píng)價(jià)。珠三角地區(qū)特別是深圳，近些年來確實(shí)出現(xiàn)了一些導(dǎo)致投資邊際生產(chǎn)力下降和生產(chǎn)成本上升的因素，但是，珠三角地區(qū)具有西部?jī)?nèi)陸地區(qū)無法比擬的許多優(yōu)勢(shì)。如果沒有行政干預(yù)，珠三角地區(qū)的大部分產(chǎn)業(yè)還不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即使發(fā)生轉(zhuǎn)移，也未必就轉(zhuǎn)向喀什。

改革開放以前，東北和蘭州等地區(qū)曾經(jīng)是我國重要的裝備制造業(yè)基地，地理位置優(yōu)越，發(fā)展基礎(chǔ)很好，人才實(shí)力雄厚，科技水平較高，但為什么后來衰落或者一度衰落了下去？如果現(xiàn)在把這些地區(qū)設(shè)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，能否就會(huì)使它們重新繁榮起來？如果答案是否定的，那么，我們就必須進(jìn)一步思考，成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，可以或者能夠從哪些方面給喀什經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出發(fā)展現(xiàn)代裝備制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)？我們?nèi)绾螐臇|北和蘭州等老工業(yè)基地的衰落中，找到使喀什成功發(fā)展現(xiàn)代裝備制造業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和思路？

二、力戒盲目追求速度的急躁情緒

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，不能沒有速度，但也不能盲目追求速度。特別是在當(dāng)前全國各地到處熱火朝天、轟轟烈烈建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致有限商資分配過于分散的情況下，就更是如此。否則，會(huì)欲速則不達(dá)，甚至付出巨大的代價(jià)。在這方面，廣東的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

目前廣東有35個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。由于數(shù)量增長(zhǎng)太快，結(jié)果引發(fā)一系列問題。這35個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍遇到用地指標(biāo)不夠、建設(shè)資金不足、招商引資困難。實(shí)際上，這些問題不只是發(fā)生在廣東，其他地區(qū)也普遍存在。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)量和規(guī)模，代表著對(duì)商資需求的大小。如果產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張得過快，就可能造成商資供給的相對(duì)不足，加劇各產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，造成各自招商引資的困難，甚至還會(huì)導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)在招商引資上饑不擇食、盲目引進(jìn)、降低質(zhì)量。擴(kuò)張速度太快，攤子鋪得太大，還會(huì)造成有限資金的分散使用，使各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，降低土地和資金的利用效率。

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)上，深圳速度、上海浦東速度、天津?yàn)I海速度并不具有普遍意義，對(duì)西部地區(qū)來講，更不具有借鑒價(jià)值。我國內(nèi)陸地區(qū)，與沿海地區(qū)相比，在區(qū)位條件、周邊環(huán)境、原有基礎(chǔ)等方面差別很大，無法追求像東部沿海地區(qū)的高速度?？κ驳膮^(qū)位條件的確很好，五口通八國，一路連歐亞，中國向西開放的重要窗口和橋頭堡，中國與中亞、南亞、西亞乃至歐洲經(jīng)濟(jì)合作與交流的聚合點(diǎn)和大通道。資源條件同樣很好，土地資源、石油礦產(chǎn)資源、旅游資源都很豐富，是中國西部最具投資和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。但是，我們同樣需要思考：為什么改革開放這么多年，這一地區(qū)的發(fā)展始終滯后？為什么并不具有如此優(yōu)越條件的國內(nèi)外其他許多地方，卻成為了發(fā)達(dá)地區(qū)？

三、克服招商引資中的“囚徒困境”

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，必然涉及到招商引資。借助于優(yōu)惠政策（如稅費(fèi)優(yōu)惠，用地優(yōu)惠等）進(jìn)行招商引資（即政策招商），是各地普遍的做法。但是，政策招商，類似于各國之間的軍備競(jìng)賽、航空公司之間的票價(jià)打折，具有典型的“囚徒困境”性質(zhì)，即各自旨在增進(jìn)自身利益的行為選擇，最終卻損害了彼此的利益。實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)的優(yōu)惠政策，只有在優(yōu)惠程度高于其他地區(qū)，即與其他地區(qū)的優(yōu)惠政策形成落差的時(shí)候，才會(huì)對(duì)這一地區(qū)的招商引資起到積極的作用。今天，與改革開放初期相比，情況已大不相同，原來只有個(gè)別地區(qū)才可以享受的政策，現(xiàn)在各個(gè)地區(qū)幾乎都可以享受，優(yōu)惠政策已不再是個(gè)別地區(qū)的專利，就連“先行先試”也已越來越具有普惠性。在這種情況下，招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，不僅會(huì)導(dǎo)致各地政策優(yōu)惠水平或程度普遍提高，還會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)之間政策優(yōu)惠程度落差越來越小乃至消失，從而使得優(yōu)惠政策在各地招商引資中不再發(fā)揮作用。真正起作用的，一定是優(yōu)惠政策之外的因素。

避免招商引資中囚徒困境性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，可以有兩個(gè)思路或辦法。

一是借助于中央的力量，給予特區(qū)非共享的差別性政策（如差別稅收、差別補(bǔ)貼、差別信貸，以及有差別的教育和人才政策，等等），以創(chuàng)造并保持特區(qū)或需要重點(diǎn)扶持的地區(qū)與其他地區(qū)之間的政策落差，讓特區(qū)或需要重點(diǎn)扶持地區(qū)的政策優(yōu)惠程度高于其他地區(qū)。這樣才有利于特區(qū)或需要扶持地區(qū)的招商引資，才能促進(jìn)特區(qū)或需要扶持地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)來講，最大、最不可替代的政策優(yōu)勢(shì)就在于中央援疆工作會(huì)議所確定的“對(duì)口援助”的政策?？κ脖仨氁沧顟?yīng)該用好、發(fā)揮好這一政策。

二是尋找優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，特別是依托當(dāng)?shù)刭Y源的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目。與優(yōu)惠政策相比，優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目是不可替代的。以比較優(yōu)勢(shì)為依托的招商項(xiàng)目，不具有“囚徒困境”性質(zhì)，是政策招商的一種有效率替代。對(duì)喀什來講，最突出的比較優(yōu)勢(shì)是資源優(yōu)勢(shì)，如前文所提及的土地資源優(yōu)勢(shì)、油氣資源優(yōu)勢(shì)、旅游資源優(yōu)勢(shì)，以及勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)等。但開發(fā)和發(fā)揮好這一優(yōu)勢(shì)，需要與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的科技優(yōu)勢(shì)和資本優(yōu)勢(shì)很好地相結(jié)合。

四、科學(xué)設(shè)定產(chǎn)業(yè)園區(qū)考核的內(nèi)容和方法

當(dāng)前有些問題的存在，也與政府對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的考核引導(dǎo)有關(guān)。以廣東為例，現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)的考核辦法存在以下突出問題。

首先，過于強(qiáng)調(diào)數(shù)量和速度。比如，引進(jìn)的“項(xiàng)目數(shù)量”、完成的“投資金額”、實(shí)現(xiàn)的“工業(yè)增加值”等等。數(shù)量指標(biāo)不是不重要，但是不能過于強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)，否則就會(huì)為了數(shù)量而忽視質(zhì)量。GDP指標(biāo)按照統(tǒng)計(jì)原理有很大缺陷。任何投資不論合理與否，都會(huì)形成當(dāng)年的GDP。過分強(qiáng)調(diào)GDP或人均GDP，是導(dǎo)致各園區(qū)盲目追求速度的一個(gè)重要原因。過分強(qiáng)調(diào)速度不僅造成了用地指標(biāo)不足、建設(shè)資金短缺、招商引資困難，而且還降低了發(fā)展的質(zhì)量和效益。

其次，相對(duì)說來，偏重短期考核，輕視長(zhǎng)期考核。對(duì)于數(shù)量指標(biāo)的考核，一般是以年度為時(shí)間單位的。但有些項(xiàng)目的建設(shè)需要一個(gè)較長(zhǎng)的周期，實(shí)際上，考核上偏重短期、輕視長(zhǎng)期，是強(qiáng)調(diào)和追求速度的另一種表現(xiàn)。

此外，考核激勵(lì)對(duì)象或主體過多地著力于政府部門，較少地著力于企業(yè)。這樣，就強(qiáng)化了政府對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的干預(yù)，使招商引資成為各級(jí)政府部門或官員的重要任務(wù)。這不僅難以保證招商引資的質(zhì)量，還扭曲了政府的服務(wù)職能。其實(shí)，一般說來，上什么項(xiàng)目，生產(chǎn)什么產(chǎn)品，在哪里生產(chǎn)，企業(yè)家遠(yuǎn)比政府更清楚。

為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的健康發(fā)展，必須改進(jìn)現(xiàn)行考核評(píng)價(jià)辦法。一是弱化速度指標(biāo)，并延長(zhǎng)一些變量或指標(biāo)的考核時(shí)限（即“時(shí)間跨度”或“考核期”）；二是弱化數(shù)量和GDP指標(biāo)（或人均GDP指標(biāo)），增加質(zhì)量和效益指標(biāo)。

五、堅(jiān)持保護(hù)性開發(fā)，杜絕環(huán)境污染

過去30年東部地區(qū)的發(fā)展，以及近年來一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的建設(shè)，一個(gè)最大的教訓(xùn)就是對(duì)環(huán)境的過度利用和破壞。對(duì)比美國，土地、森林、礦藏、水源等大量資源的未開發(fā)狀態(tài)，以及自然環(huán)境的原始完好狀態(tài)，我們不能不產(chǎn)生無盡的感慨。后發(fā)地區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，應(yīng)汲取這一深刻的教訓(xùn)，要提高項(xiàng)目入園門檻，切忌饑不擇食，引進(jìn)一些東部地區(qū)淘汰的污染較大的項(xiàng)目。后發(fā)地區(qū)從區(qū)位上無法與發(fā)達(dá)地區(qū)相比。大多數(shù)后發(fā)地區(qū)的最大優(yōu)勢(shì)，就是資源和環(huán)境優(yōu)勢(shì)，保護(hù)好資源和環(huán)境，也就保護(hù)了后發(fā)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，保護(hù)了后發(fā)地區(qū)的潛力，未來也才會(huì)有更大的發(fā)展，更高質(zhì)量的發(fā)展，更可持續(xù)的發(fā)展。