法人治理結(jié)構(gòu)改革中的政事關(guān)系：從官僚層級(jí)關(guān)系到交易關(guān)系

吳海燕

（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣東 廣州 510275；深圳大學(xué)管理學(xué)院， 廣東 深圳 518060）

深圳市作為事業(yè)單位改革先行先試城市之一，其改革路徑是先通過分類改革進(jìn)行事業(yè)單位功能調(diào)整，即以是否生產(chǎn)公共物品（服務(wù)）或準(zhǔn)公共物品（服務(wù)）這一功能定位來劃分事業(yè)單位類型，然后探索分類改革后保留下來的事業(yè)單位如何建立權(quán)責(zé)明晰的組織管理體制并逐漸集中到法人治理結(jié)構(gòu)這一制度安排上。 審視深圳市事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的改革過程可知，改革不是執(zhí)行政府單邊意愿的結(jié)果，而是政府與相關(guān)事業(yè)單位達(dá)成交易關(guān)系妥協(xié)的過程， 體現(xiàn)了以服從權(quán)威為核心的政府行為向以交易協(xié)商為核心的政府行為的過渡。

一、改革前政事間呈官僚層級(jí)關(guān)系

政府與事業(yè)單位之間的官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)， 表現(xiàn)為以服從權(quán)威為核心的政府行為， 政府對(duì)事業(yè)單位行使單向的權(quán)力關(guān)系以及彼此間存在依賴型利益，事業(yè)單位的自主性很小。

（一）單向的權(quán)力關(guān)系

長期以來，事業(yè)單位由國家（政府）出資舉辦，政府對(duì)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理、經(jīng)費(fèi)供給等方面行使直接行政控制。 從管理體制看，“我國的事業(yè)單位是由國家包辦、各行政部門分管、資金由財(cái)政供給、事業(yè)的發(fā)展和運(yùn)作直接受制于政府部門，各事業(yè)單位是既沒有實(shí)質(zhì)性的責(zé)任目標(biāo)，又無‘?dāng)啻丁莸恼綄贆C(jī)構(gòu)”[1]（P31），事業(yè)單位作為政府機(jī)關(guān)的附屬而不是獨(dú)立的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)， 政事之間構(gòu)成了官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)以及由此形成單向的權(quán)力控制體系，表現(xiàn)為以下兩大特征，在深圳也不例外。

第一，層級(jí)節(jié)制的控制體系。事業(yè)單位只能由政府部門舉辦，事業(yè)單位一般都有上級(jí)行政主管部門，主管部門直接管理事業(yè)單位， 大多數(shù)事業(yè)單位對(duì)本單位的人、財(cái)、物沒有獨(dú)立支配權(quán)?！霸谡块T直接管理下，事業(yè)單位只知有主管部門，不知有社會(huì)，社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)的意識(shí)弱化。 ”[2]

第二，組織管理行政化。事業(yè)單位作為政府部門的附屬，它的事業(yè)范圍由政府部門確定，行政主管部門主要通過人事任命、資金使用、行政指令、檢查監(jiān)督、行政審批、備案等管理工具對(duì)事業(yè)單位行使單向的權(quán)力關(guān)系， 事業(yè)單位對(duì)主管部門下達(dá)的指令必須服從?！案骷?jí)政府對(duì)下屬事業(yè)單位的監(jiān)督和管理仍然采用傳統(tǒng)的行政管理模式，即政府將制定政策（為事業(yè)單位確定政策方向和具體任務(wù)）、提供資金（以預(yù)算資金分配的方式影響事業(yè)單位的行為取向） 和命令控制（利用行政指令、領(lǐng)導(dǎo)任命等官僚科層制管理影響事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制） 集中于一體的行政管理方式”[3]。 事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人事、工資等管理制度類同于行政機(jī)關(guān)， 事業(yè)單位的管理人員與政府機(jī)關(guān)一樣擁有行政級(jí)別， 編制部門對(duì)事業(yè)單位定員定編時(shí)先要確定其規(guī)格， 單位規(guī)格確定了，該單位領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別也就確定了。 并且，有些行政主管部門甚至把事業(yè)單位當(dāng)作機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)處室來運(yùn)作。

（二）依賴型利益關(guān)系

在官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)的單向權(quán)力控制中， 事業(yè)單位往往成為實(shí)現(xiàn)行政主管部門利益的載體， 政府與事業(yè)單位間形成了依賴型利益關(guān)系， 行政主管部門甚至把事業(yè)單位看成是其“小金庫”：“有些主管部門把事業(yè)單位看成是本部門權(quán)力的延伸及小錢柜， 把某些政府權(quán)力或政府行使職能中派生出來的為社會(huì)服務(wù)的工作轉(zhuǎn)移給所屬事業(yè)單位， 開展壟斷性的服務(wù)收費(fèi)， 主管部門則從收費(fèi)中抽取一定比例的款項(xiàng)補(bǔ)充行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足或改善機(jī)關(guān)職工福利。 ”[2]

依賴型利益關(guān)系還表現(xiàn)在事業(yè)單位是其行政主管部門額外補(bǔ)貼、賬外報(bào)銷或隱性消費(fèi)、安置人員的載體。政事利益關(guān)系也表現(xiàn)在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，事業(yè)單位成為安置政府機(jī)關(guān)中被精簡(jiǎn)人員的主要載體。 “過去政府行政機(jī)構(gòu)改革往往孤軍深入，削減行政編制，多出的人員就用事業(yè)編制，事業(yè)單位往往成為政府改革的避風(fēng)港。 ”[4]擁有事業(yè)單位能夠得到這么多利益，對(duì)于政府部門來說，從機(jī)會(huì)主義行為傾向出發(fā)， 創(chuàng)設(shè)更多受其管轄的事業(yè)單位就成了理性選擇：“為了本部門、本單位自身的經(jīng)濟(jì)利益，以便增加額外收入，提高公務(wù)人員的福利待遇，許多行政機(jī)關(guān)都假以‘為公眾服務(wù)’之名想方設(shè)法建立本單位所轄的事業(yè)單位。 ”[1]（P31）

與此同時(shí)， 事業(yè)單位也從這種依附關(guān)系中得到自身利益，俗語說“吃人家的嘴軟，拿人家的手軟”，既然行政主管部門要從事業(yè)單位中得到上述利益，當(dāng)然不會(huì)完全從公共利益角度衡量事業(yè)單位的績效，對(duì)事業(yè)單位的問題往往就睜一只眼閉一只眼了。這使得“行政機(jī)關(guān)在管制過程中，為被管制者所‘俘獲’，表現(xiàn)為：在決定和政策的制定上偏向這些受管制或受保護(hù)的利益， 有時(shí)甚至為了保護(hù)被管制利益而進(jìn)行管制。 ”[5]

在這種狀況下運(yùn)行的事業(yè)單位存在諸多弊端，如公益服務(wù)職能不清、管辦不分、事業(yè)單位行政化、資產(chǎn)監(jiān)管缺失等。2006 年深圳市進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革是以功能調(diào)整為特征的改革，目的是解決“公益服務(wù)職能不清”的弊端，將從事經(jīng)營開發(fā)與中介服務(wù)的事業(yè)單位從原事業(yè)單位體系中剝離，轉(zhuǎn)為企業(yè)。然而，管辦不分、事業(yè)單位行政化、資產(chǎn)監(jiān)管缺失（往往是由于事業(yè)單位與行政主管部門之間存在依附關(guān)系的有意疏忽） 等問題與政事間構(gòu)成的官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)以及政事間的依賴型利益關(guān)系有關(guān)，因此，進(jìn)一步的改革必須從層級(jí)關(guān)系、 利益關(guān)系切割政府部門與事業(yè)單位的關(guān)系。

二、官僚層級(jí)關(guān)系的松動(dòng)與消解

深圳市針對(duì)政府部門自身和事業(yè)單位自身的改革，客觀上起到了消解政事間利益關(guān)系的作用，從而在層級(jí)結(jié)構(gòu)、 權(quán)力行使方式等方面淡化了政府部門與事業(yè)單位的依附關(guān)系。

（一）消解經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系：政府實(shí)行統(tǒng)一津貼制度

政府統(tǒng)一津貼制度削弱了行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)索取需求。 2002 年，深圳市市直機(jī)關(guān)開始實(shí)行統(tǒng)一崗位津補(bǔ)貼制度， 這一制度的核心內(nèi)容是：取消各部門自行發(fā)放的津補(bǔ)貼項(xiàng)目，只保留國家和省、市統(tǒng)一規(guī)定的津補(bǔ)貼項(xiàng)目，并根據(jù)職務(wù)高低和責(zé)任輕重，執(zhí)行統(tǒng)一的崗位津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行新的崗位津貼和生活津貼后， 政府各部門不得以任何理由巧立名目發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼和實(shí)物，統(tǒng)一津貼后仍自行發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼或變相發(fā)錢、發(fā)物的，以及在下屬企事業(yè)單位領(lǐng)取補(bǔ)貼的，不論金額多少，都按違紀(jì)和私設(shè)“小金庫”論處，除全部沒收發(fā)放的錢物外，對(duì)該部門主要領(lǐng)導(dǎo)、 分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人一律先作免職處理， 再依照黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任①。從2002 年起，深圳市所有市直機(jī)關(guān)工作人員的崗位津貼和節(jié)日補(bǔ)貼隨工資由財(cái)政統(tǒng)一支付。 2007 年6月起，深圳市各區(qū)屬機(jī)關(guān)也開始執(zhí)行統(tǒng)一津貼制度。

有報(bào)道稱統(tǒng)一津貼制度 “帶來的最大改變是各部門的收入拉平了，‘富廟’‘窮廟’的‘和尚’掙得都一樣多。 ”[6]這形象地揭示了在實(shí)行統(tǒng)一津貼制度前，由于各政府部門可自行發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼，使各部門千方百計(jì)搞創(chuàng)收，私設(shè)“小金庫”，其中也包括向下屬事業(yè)單位“要錢”[7]，以各種名目為本部門機(jī)關(guān)干部職工發(fā)放福利補(bǔ)貼，導(dǎo)致同一地區(qū)、同一級(jí)別的公務(wù)員， 由于工作部門和單位不同， 收入水平千差萬別。政府部門工作人員收入主要不與職務(wù)高低、責(zé)任輕重、工作繁簡(jiǎn)難易程度掛鉤，而與其所在部門創(chuàng)收能力有關(guān)，使收入低的“窮廟”領(lǐng)導(dǎo)壓力頗大。在實(shí)行統(tǒng)一津貼制度前， 政府部門領(lǐng)導(dǎo)必須考慮所在單位公務(wù)員們的收入與福利問題， 公務(wù)員在與自己過去收入進(jìn)行縱向比較的同時(shí)往往還與其他部門公務(wù)員的收入進(jìn)行橫向比較， 因而部門收入水平的高低成了衡量部門領(lǐng)導(dǎo)能力與水平的指標(biāo)之一； 作為部門領(lǐng)導(dǎo)， 必然要利用一切可能的收入來源來增大部門“小金庫”， 所屬事業(yè)單位也自然成為行政主管部門的收入來源之一， 因而就會(huì)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的控制以便滿足其資金需求。要實(shí)現(xiàn)這種控制，采用官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)是最為便利的， 也就是把事業(yè)單位納入主管部門組織的較低層級(jí)中， 用單向的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行指揮控制，這樣，向上級(jí)行政主管部門負(fù)責(zé)就會(huì)成為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層工作的重要出發(fā)點(diǎn)， 事業(yè)單位自然會(huì)服從行政主管部門的要求上繳資金。

實(shí)行統(tǒng)一津貼后， 機(jī)關(guān)公務(wù)員的各項(xiàng)收入與本單位、本部門脫鉤，由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，部門領(lǐng)導(dǎo)不再有提高本單位公務(wù)員收入與福利的壓力， 當(dāng)然也不再需要從事業(yè)單位“要錢”，因此，統(tǒng)一津貼制度削弱了事業(yè)單位及其行政主管部門的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，也削弱了行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的控制動(dòng)力。

（二）消解人事利益關(guān)系：事業(yè)單位人事制度改革

事業(yè)單位人事制度改革實(shí)行公開招聘制度使行政主管部門不再容易安排人員進(jìn)入所屬事業(yè)單位工作，逐步消解了政事間的人事利益關(guān)系。 從2000 年開始，深圳市開始探索事業(yè)單位人事制度改革，前后兩批共選擇30 多家單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，先后出臺(tái)了《關(guān)于事業(yè)單位人事制度改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題意見》（2002.9）、《深圳市事業(yè)單位職員招聘暫行規(guī)定》（2002.11）、《關(guān)于事業(yè)單位職員招聘工作的補(bǔ)充通知》（2002.12）、《深圳市事業(yè)單位職員管理辦法 （試行）》（2004.10）、《深圳市事業(yè)單位職員社會(huì)保障暫行規(guī)定》和《深圳市事業(yè)單位人事制度配套改革實(shí)施方案》（2004.10）等政策法規(guī)性文件，當(dāng)時(shí)改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是探索職位分類、 聘用和分配制度改革等方面的操作經(jīng)驗(yàn)， 進(jìn)行職員制人事制度設(shè)計(jì)。 從2004 年3 月份開始，深圳市開始推行事業(yè)單位聘任制，并逐步建立公開招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。尤其是事業(yè)單位出現(xiàn)崗位空缺時(shí)，除少數(shù)需要高職稱、高學(xué)歷職位可以選聘外，其余的必須公開招聘，公開招聘過程與招考公務(wù)員相似，有嚴(yán)格的程序， 原則上由深圳市人事主管部門統(tǒng)一發(fā)布招考公告、組織考試，行政主管部門或事業(yè)單位根據(jù)規(guī)定組織面試、體檢、考核并根據(jù)結(jié)果確定人選。根據(jù)規(guī)定， 事業(yè)單位公開招考職員的程序主要有：（1）擬訂和申報(bào)招考計(jì)劃；（2）發(fā)布招考公告；（3）接受考生報(bào)名；（4）組織筆試、資格初審和面試；（5）組織體檢和考核；（6）確定擬聘用人選；（7）對(duì)擬聘用人選進(jìn)行公示；（8）辦理聘用備案手續(xù)；（9）簽訂職員聘用合同和職位聘任協(xié)議書。 其中，招考公告必須明確招考職位及人數(shù)、招考范圍、報(bào)考條件、報(bào)名方式、筆試時(shí)間及科目、資格審查時(shí)間及方式、面試時(shí)間、面試人數(shù)與擬聘人數(shù)的比例、筆試和面試成績?cè)诳偝煽冎械谋壤?、體檢、考核、公示等內(nèi)容。筆試由深圳市人事主管部門委托的考試機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織， 筆試科目由深圳市人事主管部門統(tǒng)一設(shè)定并在招考中明確[8]。

根據(jù)以上流程與程序， 事業(yè)單位有職位空缺時(shí)除符合選聘條件外，必須公開職位與條件，通過筆試與面試進(jìn)行公開招考， 行政主管部門很難操縱其中的筆試環(huán)節(jié)，由于受到了諸多制約，使行政主管部門很難再把事業(yè)單位作為其人員安置的載體。因此，公開招聘制度削弱了事業(yè)單位及其行政主管部門的人事利益關(guān)聯(lián)， 也削弱了行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的控制需要。

2007 年10 月深圳市出臺(tái)的全面事業(yè)單位改革方案中包括 《關(guān)于事業(yè)單位從行政級(jí)別管理轉(zhuǎn)為崗位等級(jí)管理和績效管理的實(shí)施意見》、《關(guān)于調(diào)整事業(yè)單位人事制度改革有關(guān)政策的意見》。其中深化人事制度改革， 使事業(yè)單位人員管理從行政級(jí)別管理轉(zhuǎn)為崗位等級(jí)管理， 不再參照公務(wù)員的管理模式進(jìn)行管理。這些改革目前正在推進(jìn)當(dāng)中，其實(shí)施可消解事業(yè)單位與政府在人事管理上的同構(gòu)化。

（三）抑制創(chuàng)設(shè)事業(yè)單位的需求：分類制度改革

從深圳市事業(yè)單位改革歷程可知，2006 年進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革， 使行政主管部門所管轄的事業(yè)單位只保留純公益類和準(zhǔn)公益類②兩類，直接承擔(dān)公共物品和公共服務(wù)的供給責(zé)任， 這抑制了政府創(chuàng)設(shè)事業(yè)單位的可能性。

如上文所述， 政府實(shí)行統(tǒng)一津貼制度消解了政事間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系； 推行事業(yè)單位人事制度改革消解了政事間人事利益關(guān)系， 政府再以單向權(quán)力控制事業(yè)單位得不到太多利益，責(zé)任卻很大，由此，政事間的官僚層級(jí)關(guān)系開始松動(dòng)。

二、法人治理結(jié)構(gòu)改革：政事間交易關(guān)系的建立

在政事官僚層級(jí)關(guān)系松動(dòng)背景下進(jìn)行的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革， 并非執(zhí)行政府單邊意愿的過程，其中呈現(xiàn)出政府與相關(guān)事業(yè)單位協(xié)商、妥協(xié)與達(dá)成交易，政事關(guān)系表現(xiàn)為一種交易關(guān)系。

（一）理事會(huì)章程是政事交易關(guān)系達(dá)成的協(xié)議

2007 年10 月， 在深圳市出臺(tái)的事業(yè)單位全面改革的7 項(xiàng)改革方案中提出要建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，以建立事業(yè)單位理事會(huì)為核心，由理事會(huì)進(jìn)行決策、行政執(zhí)行人負(fù)責(zé)執(zhí)行，行政執(zhí)行人對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，接受理事會(huì)監(jiān)督，理事會(huì)的運(yùn)作以理事會(huì)章程為基本規(guī)則。也就是說，事業(yè)單位實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)首先必須制定理事會(huì)章程，以建立理事會(huì)使之運(yùn)作。從理事會(huì)章程的制定中可以看到政事間的交易關(guān)系， 理事會(huì)章程實(shí)際上是這種交易關(guān)系達(dá)成的一種協(xié)議，起著合同的媒介作用：

第一，章程是政府和事業(yè)單位雙方（代表）協(xié)商（談判）的結(jié)果，是政府和事業(yè)單位雙方之間的一種合意過程， 體現(xiàn)了政事雙方進(jìn)行協(xié)商達(dá)到妥協(xié)的結(jié)果，反映了政事雙方共同的意志。理事會(huì)的章程并不由政府部門直接批準(zhǔn)生效， 而由理事會(huì)審議通過生效：“理事會(huì)章程是事業(yè)單位內(nèi)部管理的規(guī)范性文件，由事業(yè)單位理事會(huì)會(huì)議審議通過并執(zhí)行?？紤]到建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)新生事務(wù)，在現(xiàn)階段，其章程由舉辦主體報(bào)事改辦審議后執(zhí)行。 ”[9]雖然目前理事會(huì)章程還須由行政主管部門報(bào)經(jīng)深圳市事業(yè)單位改革辦公室審議， 但事改辦只對(duì)試點(diǎn)單位上報(bào)的理事會(huì)章程是否符合改革精神作總體把握，提出相關(guān)要求，并不直接批準(zhǔn)章程生效。 行政主管部門根據(jù)批復(fù)精神委任理事，組建理事會(huì)，并由理事會(huì)審議通過理事會(huì)章程。

因?yàn)槔硎聲?huì)成員由政府部門代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人等組成，并以社會(huì)人士為主，這使行政主管部門必須與事業(yè)單位共同完成理事會(huì)章程的制定或修訂。實(shí)際上，在深圳市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)中， 理事會(huì)章程的制定過程就是由行政主管部門與事業(yè)單位共同參與完成的。 雙方就理事會(huì)的組成及職責(zé)、理事的權(quán)利和義務(wù)、理事會(huì)會(huì)議及表決程序等進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成一致意見， 然后理事會(huì)成立并正式運(yùn)作。這個(gè)過程體現(xiàn)了“以合同的形式來實(shí)現(xiàn)雙方意志的相對(duì)契合”[10]，理事會(huì)章程可看作是政事雙方基于各自利益要求所達(dá)成的一種合同③，理事會(huì)的建立使政事關(guān)系呈現(xiàn)出一種合同交易關(guān)系。

第二， 理事會(huì)章程是一種調(diào)整各方關(guān)系的行為規(guī)范，它對(duì)政府、理事會(huì)、事業(yè)單位管理層均具有約束力， 意味著政府與事業(yè)單位雙方均要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。事業(yè)單位理事會(huì)在章程規(guī)則下運(yùn)作，政府承認(rèn)理事會(huì)受章程約束意味著政府也須遵守章程的規(guī)則，“事業(yè)單位的章程是本單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，理事會(huì)和管理層的運(yùn)行規(guī)則，以及有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。 ”[11]章程主要內(nèi)容包括理事會(huì)的組成、基本職能、議事規(guī)則、理事的任職條件、任期、選任及更換程序、權(quán)利和義務(wù)等，這樣政府就不能再用官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)下的行政管理模式來控制與支配事業(yè)單位了。 傳統(tǒng)的官僚層級(jí)制這種行政關(guān)系與交易（合同）關(guān)系最大的差別在于，前者是一種強(qiáng)制，即上級(jí)的意志不需要得到下級(jí)的同意，后者是雙方在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的合意。

（二）理事會(huì)的經(jīng)營決策權(quán)未完全落實(shí)是政事交易的妥協(xié)結(jié)果

深圳對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的界定是：“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指事業(yè)單位為了獨(dú)立地行使決策權(quán)力、管理職能和承擔(dān)責(zé)任， 而依法建立的一整套組織機(jī)構(gòu)和管理體制。 ”[9]在事業(yè)單位層次上，“法人治理結(jié)構(gòu)意味著事業(yè)單位所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適度分離”[9]。其中，政府行使所有權(quán)，若把經(jīng)營權(quán)劃分為經(jīng)營決策權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)，那么經(jīng)營決策權(quán)由理事會(huì)行使，經(jīng)營管理權(quán)由管理層行使，因此，事業(yè)單位在運(yùn)行中集經(jīng)營決策與經(jīng)營決策的執(zhí)行于一體， 從而擁有完整的經(jīng)營權(quán)。理事會(huì)作為事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)舉辦主體負(fù)責(zé)， 其職能是確定事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策權(quán)，具體包括：“審議決定本單位和下屬單位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作計(jì)劃、工作任務(wù)、工作目標(biāo)、績效指標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及用人計(jì)劃、激勵(lì)考核機(jī)制、財(cái)務(wù)預(yù)算方案、薪酬分配方案、資產(chǎn)處置方案和年度報(bào)告等?！盵12]深圳市于2007 年選取了首批10 家作為“適宜組建理事會(huì)的事業(yè)單位”進(jìn)行建立法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)，至2012 年8 月，其中共有4 家事業(yè)單位④正式組建了理事會(huì)，初步建立了法人治理結(jié)構(gòu)。

從試點(diǎn)的4 家事業(yè)單位理事會(huì)章程及其運(yùn)作看， 在實(shí)際操作中， 理事會(huì)經(jīng)營決策權(quán)限未完全落實(shí)，表現(xiàn)為理事會(huì)對(duì)于事業(yè)單位的基本管理制度、工作計(jì)劃與目標(biāo)、用人計(jì)劃、激勵(lì)考核制度、財(cái)務(wù)預(yù)算方案、 薪酬分配方案等僅具有審議權(quán)但不具有決定權(quán)，不具有高層管理人員的人事管理權(quán)限，建立了理事會(huì)的事業(yè)單位也未真正獨(dú)立地行使決策權(quán)力、管理職能和承擔(dān)責(zé)任。 這是因?yàn)槎嗄陙淼恼潞弦粰C(jī)制， 使雙方都不清楚政府應(yīng)該怎樣讓事業(yè)單位獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，事業(yè)單位自己又如何進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作，在政事間的官僚層級(jí)關(guān)系松動(dòng)時(shí)必然有一個(gè)雙方磨合與過渡的過程，各自的取向與立場(chǎng)進(jìn)行博弈、協(xié)商、妥協(xié)，這其實(shí)就是一種交易過程。

1.政府既想放權(quán)又不愿完全放權(quán)

由于社會(huì)事務(wù)日益龐雜， 政府管理與決策也隨之更加復(fù)雜，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期自身職能頗多、工作繁忙的情形下，因?yàn)槔硇缘挠邢扌?，政府疲于?yīng)付自身職能，亟需減負(fù)，往往難以顧及事業(yè)單位的工作情況，所以有轉(zhuǎn)變層級(jí)管理、 轉(zhuǎn)變權(quán)力行使方式的需求⑤，同時(shí)也希望不用太操心事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)。 深圳市如是表述建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的考慮：“政府職能轉(zhuǎn)變的需要， 即把政府部門從辦事業(yè)的具體事務(wù)中解脫出來， 使政府部門集中精力履行社會(huì)管理和公共服務(wù)監(jiān)管職能。 ”[9]又由于機(jī)會(huì)主義傾向，政府對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行單向的權(quán)力控制得不到太多利益；并且， 事業(yè)單位容易產(chǎn)生利用行政主管部門難以顧及且政事間信息不對(duì)稱而只追求自身利益的傾向。在縮減財(cái)政支出、政府限權(quán)需要、回應(yīng)效率要求的巨大壓力下，使得政府也想放松對(duì)事業(yè)單位的控制。但是，政府卻不能也不愿完全放權(quán)。

之所以不能完全放權(quán)， 給予事業(yè)單位完整的獨(dú)立自主權(quán)， 是因?yàn)檎e辦事業(yè)單位是要為公眾提供具體公共物品和公共服務(wù)， 事業(yè)單位的行政主管部門作為舉辦主體，有責(zé)任回應(yīng)社會(huì)公眾的需求。若受政府之托提供具體公共物品和公共服務(wù)的事業(yè)單位未履行政府交付的職責(zé)， 則會(huì)損害公眾對(duì)政府的信任，政府存在的合法性也會(huì)受到質(zhì)疑。對(duì)于政府來說， 在目前政事間的信息不對(duì)稱問題難以解決的前提下，不會(huì)輕易完全放權(quán)，因?yàn)槭聵I(yè)單位作為代理人了解自身是否嚴(yán)格執(zhí)行了行政主管部門的指令，是否存在偷懶、瀆職與貪污等行為，而行政主管部門卻不太容易了解到實(shí)情。 因此，從這個(gè)方面看，政府不會(huì)完全放棄對(duì)事業(yè)單位的控制， 仍有強(qiáng)烈的動(dòng)力要掌握事業(yè)單位運(yùn)營情況和信息， 也必然采取派代表參與事業(yè)單位經(jīng)營決策并擁有經(jīng)營決策投票權(quán)的方式進(jìn)行監(jiān)督和控制。

之所以不愿完全放手給予事業(yè)單位完整的獨(dú)立自主權(quán)，是因?yàn)閺臋C(jī)會(huì)主義的角度考慮，政府仍然可以通過重要崗位的人事管理權(quán)來獲得好處， 由于行政職務(wù)的稀缺性， 事業(yè)單位的行政執(zhí)行人往往相當(dāng)于一定級(jí)別的職務(wù)（如處級(jí)），行政主管部門握有這些職務(wù)的任命權(quán)可以平衡利益。 另外， 如果完全放手， 事業(yè)單位獨(dú)立自主經(jīng)營， 政事雙方是平等的關(guān)系， 當(dāng)政府需要事業(yè)單位提供公共物品時(shí)或購買其服務(wù)時(shí)，不可避免地要進(jìn)行復(fù)雜的討價(jià)還價(jià)過程，這對(duì)已習(xí)慣于強(qiáng)力控制事業(yè)單位的政府部門來說，是暫難接受的。

2.事業(yè)單位既想脫離政府控制又不愿擺脫依賴政府

對(duì)于事業(yè)單位來說， 長期以來其主要靠政府的資源輸入維持生存與發(fā)展，有著依賴政府的慣性。在政事關(guān)系中，事業(yè)單位的心態(tài)比較復(fù)雜，一方面希望能得到更多的自主權(quán)， 因?yàn)槊撾x官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)的附屬地位， 自主經(jīng)營生產(chǎn)是承擔(dān)公共物品和公共服務(wù)生產(chǎn)者責(zé)任的前提， 其希望逐步獲得獨(dú)立運(yùn)作的自主權(quán)，不再受到自上而下的約束，以及擺脫行政主管部門可能的“瞎指揮”；另一方面又不愿意放棄由于依附政府得到的諸多好處，如信譽(yù)資源、行政保護(hù)、財(cái)政撥款、管理人員的行政職務(wù)身份與待遇，以及投入競(jìng)爭(zhēng)時(shí)能依傍政府優(yōu)先獲得資源分配和業(yè)務(wù)支持，以減輕自主運(yùn)營壓力。

對(duì)于事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人來說， 其由行政主管部門任命，具有通用的行政級(jí)別，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人可以平級(jí)或提升到政府部門任職， 政府部門的官員也可以任命為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人， 這使事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人具有政府官員的屬性， 并與事業(yè)單位作為政府的官僚層級(jí)屬性相互支持，強(qiáng)化了事業(yè)單位依賴政府的傾向，也使得事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人在管理事業(yè)單位時(shí)更像在管理政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)處室。

對(duì)于事業(yè)單位的員工來說， 事業(yè)單位為社會(huì)提供的多是很難客觀衡量的軟服務(wù)， 由于供需之間的信息不對(duì)稱，其效益一般由行政主管部門認(rèn)定，而這種認(rèn)定往往帶有主觀色彩。 所以，“一些科研院所連續(xù)幾年沒有出一項(xiàng)成果，沒有發(fā)表一篇論文，而依然能夠存活，職工每日照常上班、下班、開會(huì)、學(xué)習(xí)、漲工資、 評(píng)職稱， 許多事業(yè)單位成了供養(yǎng)閑人的好去處。 ”[1]（P17）對(duì)于事業(yè)單位的許多員工來說，依賴政府意味著可以工作輕松、壓力不大、收入穩(wěn)定、無下崗之憂、不需進(jìn)取，所以對(duì)于脫離政府的庇蔭心存惶恐?！笆聵I(yè)單位本身是由政府出資建立并接受政府財(cái)政撥款的，因此不可能完全消除政府的烙印。 ”[13]作為一種特殊的組織形式，事業(yè)單位“既缺乏行政單位的權(quán)力優(yōu)勢(shì)， 又沒有企業(yè)單位所具有的技術(shù)性特征與資源擴(kuò)展的能力。因此，事業(yè)單位對(duì)國家的依附性質(zhì)就尤為深重。 ”[14]

3.政事交易的妥協(xié)結(jié)果

在政事交易中顯示的是雙方都能接受的折中取向：當(dāng)政府希望放權(quán)，但不希望完全放權(quán)；事業(yè)單位希望政府放權(quán)，然而也不希望政府完全放權(quán)時(shí)，雙方妥協(xié)之下的一拍即合， 建立的管理體制應(yīng)是政府與事業(yè)單位都可以接受的，即政府適當(dāng)放松控制，事業(yè)單位適度享有自主權(quán)。 這使目前的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)既不是西方國家典型意義的非營利組織治理形態(tài)， 也不是傳統(tǒng)政事間官僚層級(jí)制的組織運(yùn)行模式。

作為政事交易關(guān)系中的妥協(xié)結(jié)果， 通過建立法人治理結(jié)構(gòu)， 行政主管部門將事業(yè)單位的部分經(jīng)營決策權(quán)授予理事會(huì)， 變?cè)瓉淼男姓鞴懿块T領(lǐng)導(dǎo)決策為事業(yè)單位理事會(huì)決策， 政府與事業(yè)單位間的官僚層級(jí)關(guān)系由于理事會(huì)的建立受到了一定程度的限制，減弱了其行政干預(yù)特征，行政主管部門應(yīng)只限于影響理事會(huì)運(yùn)作來影響事業(yè)單位。與此同時(shí)，政府通過派代表擔(dān)任理事與理事長體現(xiàn)政府的意志參與理事會(huì)的決策， 理事會(huì)的權(quán)限主要是審議事業(yè)單位的重大事項(xiàng)而非真正擁有決定權(quán)， 建立了法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位只是適度享有自主權(quán)。

中國人才研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長吳江教授認(rèn)為 “建立法人治理結(jié)構(gòu)，直接決定了如何‘政事分開’。 ”[15]但是本文認(rèn)為， 目前建立的法人治理結(jié)構(gòu)作為政事交易的妥協(xié)結(jié)果[16]，表明法人治理結(jié)構(gòu)改革帶來的政事分開是有限度的[17]。

注：

①見《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行市直機(jī)關(guān)公務(wù)員統(tǒng)一臨時(shí)崗位津貼的規(guī)定》（深紀(jì)發(fā)［2002］13 號(hào)）與《關(guān)于印發(fā)〈深圳市機(jī)關(guān)違反統(tǒng)一臨時(shí)崗位津貼、補(bǔ)貼、加班費(fèi)制度的紀(jì)律處分暫行規(guī)定〉的通知》（深紀(jì)發(fā)［2004］23 號(hào)）的內(nèi)容。

②在《深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（深辦發(fā)〔2006〕11號(hào)）中，純公益類指從事關(guān)系國家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和公民基本權(quán)利等事業(yè)的單位，所提供的公共產(chǎn)品主要目的是保障公眾的基本利益和國家長遠(yuǎn)利益；這類單位一般由政府舉辦，涉及范圍主要包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域， 對(duì)于這類單位嚴(yán)禁從事營利性的經(jīng)營開發(fā)活動(dòng)，所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障。 準(zhǔn)公益類事業(yè)單位指可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的單位，這類單位向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，可依法收取一定費(fèi)用補(bǔ)償其支出，涉及范圍主要包括非義務(wù)教育、非營利醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)營性公用場(chǎng)館等領(lǐng)域。

③本文的合同并非在法律意義上的嚴(yán)格界定，也不關(guān)注其法律效力，只是取其在平等基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議之義，涉及的各方是自主自愿的， 訂立合同的目的是為滿足各自的需要，體現(xiàn)雙方之間的一種合意。因此，本文將合同、契約、協(xié)議從非法律專業(yè)性的角度等同使用。

④主要有：深圳市高技能人才公共實(shí)訓(xùn)管理服務(wù)中心、深圳市西麗水庫管理處、深圳圖書館以及深圳市標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院。

⑤有學(xué)者在論述北京與上海事業(yè)單位管辦分離改革新舉措時(shí)也曾把類似統(tǒng)一津貼制度的陽光工資列為改革的前提與基礎(chǔ)：“海淀區(qū)的改革之所以能順利推進(jìn)，一個(gè)重要原因是北京已經(jīng)實(shí)行了陽光工資制度，公務(wù)員的工資完全統(tǒng)一而且透明。上海市覆蓋面廣的基本養(yǎng)老制度也為其相關(guān)改革打下了良好的基礎(chǔ)。 ”見王桂娟.地方事業(yè)單位改革新舉措及啟示[J] .財(cái)會(huì)研究.2006（7）.

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[9] 深圳市編辦.有關(guān)《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見》若干問題解析[Z].

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[11] 《關(guān)于推進(jìn)我省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（粵機(jī)編〔2011〕16 號(hào)）[Z].

[12] 中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā) 〈事業(yè)單位體制機(jī)制改革創(chuàng)新七項(xiàng)專項(xiàng)改革方案〉的通知》（深辦發(fā)〔2007〕17 號(hào)）[Z].

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