論中國住宅稅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)

顧書桂

（上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所， 上海 200020）

作為住宅市場宏觀調(diào)控的重要手段之一， 房產(chǎn)稅盡管還處于試點(diǎn)階段， 但其大面積推廣在中國已經(jīng)是大勢所趨。 然而，關(guān)于房產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，當(dāng)前社會仍存在許多誤解。 有的認(rèn)為，房產(chǎn)稅能降低房價(jià)[1]；有的認(rèn)為，房產(chǎn)稅能取代土地出讓金[2]；還有的認(rèn)為，房產(chǎn)稅能抑制炒房[3]；更有甚者，不僅將房產(chǎn)稅當(dāng)作此次房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的基本標(biāo)志[4]，還將房產(chǎn)稅當(dāng)作根治中國土地財(cái)政的靈丹妙藥[5]。 實(shí)際上， 房產(chǎn)稅單獨(dú)發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不如人們想象中的那么大，而且與房產(chǎn)稅相比，住宅稅更能發(fā)揮中國住宅市場宏觀調(diào)控的作用。 本文擬從中國高房價(jià)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析中國住宅稅出臺的必然性，這既有利于人們正確認(rèn)識當(dāng)前房產(chǎn)稅的局限性， 也有利于人們科學(xué)預(yù)測住宅稅今后的發(fā)展趨勢。

一、土地財(cái)政是中國高房價(jià)的根本原因

在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 房價(jià)的高低是由市場供求關(guān)系決定的。 市場供不應(yīng)求時(shí)，房價(jià)上漲；市場供過于求時(shí)，房價(jià)下跌，這是市場機(jī)制發(fā)揮作用的一般規(guī)律。從這種角度講，房價(jià)很高，確實(shí)是一種市場現(xiàn)象。不過，如果住房是一種民生商品，屬于中低收入消費(fèi)者的剛性需求，則政府就有義務(wù)干預(yù)，而不能聽任市場機(jī)制發(fā)揮作用。 仔細(xì)分析住宅市場內(nèi)部價(jià)格的決定機(jī)制， 我們不難發(fā)現(xiàn)， 中國高房價(jià)引發(fā)的民生問題，其實(shí)是政府主觀性失靈造成的，換句話說，土地財(cái)政才是中國高房價(jià)的根本原因。

在標(biāo)準(zhǔn)的住宅市場模型中， 住宅供給分優(yōu)質(zhì)住宅供給和普通住宅供給。 優(yōu)質(zhì)住宅供給取決于優(yōu)質(zhì)住宅建筑，更取決于優(yōu)質(zhì)住宅地基。與優(yōu)質(zhì)住宅建筑的可復(fù)制不同，優(yōu)質(zhì)住宅地基的復(fù)制難度要大得多。它不僅要面臨很高的技術(shù)門檻和資金門檻， 還要面臨更高的時(shí)間門檻。因此在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，優(yōu)質(zhì)住宅的地基供給是剛性的，不易變化的。優(yōu)質(zhì)住宅地基的供給剛性在很大程度上也決定著優(yōu)質(zhì)住宅的供給剛性。與優(yōu)質(zhì)住宅不同，普通住宅的供給具有明顯的彈性，這不僅是因?yàn)槠胀ㄗ≌ㄖ菀讖?fù)制，還因?yàn)槠胀ㄗ≌鼗膹?fù)制也很容易。 只要土地的供給沒有自然和法律的限制， 土地的開發(fā)沒有技術(shù)和資金的限制， 普通住宅的地基就可以在很短的時(shí)間內(nèi)復(fù)制出來。這意味著，優(yōu)質(zhì)住宅的供給曲線是相當(dāng)陡峭的，普通住宅的供給曲線是相當(dāng)平坦的；優(yōu)質(zhì)住宅需求的增加更多帶來優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格的上升， 而對優(yōu)質(zhì)住宅供給的增加影響不大； 普通住宅需求的增加對普通住宅價(jià)格的上升影響不大， 但能在相當(dāng)程度上拉動普通住宅供給的增加。

需求方面， 消費(fèi)者需要住宅， 從使用價(jià)值角度看，不僅是滿足消費(fèi)者的生存需求，必要時(shí)還要滿足消費(fèi)者的發(fā)展和享受需求；從價(jià)值角度看，住宅應(yīng)該物有所值，當(dāng)然能保值甚至增值更好。由于住宅的使用價(jià)值雖然與住宅建筑本身有很大的關(guān)系， 但住宅周邊的自然環(huán)境和社會環(huán)境對住宅的使用價(jià)值影響更大。從某種意義上講，住宅的市場需求總是首先指向優(yōu)質(zhì)住宅的，只是因?yàn)橹Ц赌芰Φ南拗?，消費(fèi)者才選擇次優(yōu)的住宅。 住宅市場需求的這一特點(diǎn)決定了住宅市場價(jià)格必然兩極分化，即隨著一部分消費(fèi)者支付能力的提高， 優(yōu)質(zhì)住宅市場價(jià)格也水漲船高；無能力競購的消費(fèi)者總能在價(jià)格相對穩(wěn)定的普通住宅市場上選購滿足自己生存和發(fā)展需要的普通住宅[6]。

當(dāng)然，這里有兩個(gè)特殊情況：一是支付能力過低的消費(fèi)者不可能通過市場渠道解決居住問題。 市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地傾向于收入分配的兩極分化， 那些在市場競爭中失敗導(dǎo)致支付能力低于普通住宅生產(chǎn)價(jià)格的消費(fèi)者只能依靠政府提供的住房保障解決剛性居住需求。二是普通住宅的市場價(jià)格穩(wěn)定是相對的，而非絕對。因?yàn)樵诎l(fā)展中的住宅市場上，隨著市政建設(shè)的完善和舊城改造的深入， 原有的普通住宅會因?yàn)橹苓叚h(huán)境的改善而升級為程度不等的優(yōu)質(zhì)住宅，此時(shí)住宅價(jià)格就不會相對穩(wěn)定在原有水平上， 而是會隨著市場競購能力的提升而不斷上升。 不過原有普通住宅優(yōu)質(zhì)化的這種現(xiàn)象并不影響新供應(yīng)的普通住宅市場價(jià)格仍然相對穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上。

由此可見， 市場決定的房價(jià)水平與住房問題其實(shí)是沒有關(guān)系的。 支付能力不低于普通住宅生產(chǎn)價(jià)格的消費(fèi)者， 市場能提供足夠的住宅數(shù)量滿足其居住需要；支付能力低于普通住宅生產(chǎn)價(jià)格的消費(fèi)者，滿足其居住需要是政府的責(zé)任，與市場無關(guān)。中國住房問題的根源只能在政府身上。 一部分當(dāng)然是政府沒有給支付能力低于普通住宅生產(chǎn)價(jià)格的消費(fèi)者提供住房保障， 但更大的一部分是政府人為推廣土地財(cái)政，限制普通住宅的彈性供給，使普通住宅市場價(jià)格不再相對穩(wěn)定，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生產(chǎn)價(jià)格，導(dǎo)致不能支付普通住宅市場價(jià)格的消費(fèi)者數(shù)量過多， 規(guī)模過大，從而形成嚴(yán)重的住房問題。 數(shù)據(jù)表明，1998 年中國城鎮(zhèn)住房制度改革以來， 普通住宅的市場價(jià)格不僅沒有相對穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格的水平上， 反而節(jié)節(jié)攀高，漲幅甚至超過優(yōu)質(zhì)住宅的市場價(jià)格漲幅[7]。 這不僅意味著中國住房問題的根子在政府， 還意味著在國外以優(yōu)質(zhì)住宅為基礎(chǔ)的中性土地財(cái)政在中國蛻變成了以普通住宅為基礎(chǔ)的惡性土地財(cái)政。

二、住宅稅是降低房價(jià)的必要條件

應(yīng)該說， 解決中國住房困難的關(guān)鍵是從源頭上遏制以普通住宅為基礎(chǔ)的惡性土地財(cái)政， 不解決惡性土地財(cái)政的動機(jī)， 中國降低普通住宅的市場價(jià)格直至接近生產(chǎn)價(jià)格就根本沒有可能。

中國土地財(cái)政以普通住宅為基礎(chǔ)， 與中國的特殊國情有關(guān)。 首先，中國總體上人多地少，尤其是可耕地少，這注定了中國無論是農(nóng)村還是城市，無論是工商業(yè)生產(chǎn)還是居民生活，用地都非常緊張。 其次，中國正處于工業(yè)化、 城市化的快速發(fā)展期， 這意味著，與優(yōu)質(zhì)住宅的品質(zhì)提升相比，普通住宅的規(guī)模擴(kuò)張始終是中國住宅市場發(fā)展的主旋律。再次，中國城鎮(zhèn)土地實(shí)行國有制， 無論是農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工商業(yè)用地， 還是城鎮(zhèn)工商業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆钣玫兀?地方政府都牢牢控制著土地使用權(quán)，也就是掌握著土地使用的定價(jià)權(quán)。那么普通住宅與優(yōu)質(zhì)住宅相比，需求更具剛性，價(jià)格更易預(yù)測與控制，地方政府作為壟斷供給者，可以將普通住宅的市場價(jià)格確定在社會能夠忍受的最高水平。最后，中國的民主法治還不健全， 弱勢群體的居住利益不容易得到維護(hù)。住房問題在房價(jià)開始飆升的2003 年就已經(jīng)出現(xiàn)，但直到十年后的今天仍沒得到解決，甚至情形更為惡化， 這不能不使我們將它與政治和法律聯(lián)系起來。

中國特殊的國情造就了中國特殊的土地財(cái)政。要改變這種特殊的以普通住宅為基礎(chǔ)的惡性土地財(cái)政，就必須從特殊的國情入手，采取有針對性的措施緩解甚至改變上述情況。

第一，提高土地利用效率，緩解中國人多地少的基本矛盾。 當(dāng)然，這里的土地，不僅指居民的生活用地，也包括工商業(yè)用地，甚至包括農(nóng)業(yè)用地。 整個(gè)用地效率提高了，變相地就擴(kuò)大了土地的供給，從而可以有效緩解中國各行各業(yè)的用地緊張狀況。

第二，提高住宅用地利用效率，盡可能增加普通住宅的供應(yīng)量。 在住宅用地規(guī)模已經(jīng)確定的前提下，提高住宅用地的利用效率就成為頭等大事。 因?yàn)樽≌鼗眯试礁?，住宅的供給量越大。 與優(yōu)質(zhì)住宅地基相比， 普通住宅地基的利用效率更高些，因此， 除了發(fā)揮市場機(jī)制的作用外， 政府也要積極干預(yù)，增加住宅供給總量中普通住宅的比重，特別是在某些自然和社會環(huán)境較好的優(yōu)質(zhì)住宅地基上， 可以適當(dāng)建造使用面積較小的普通住宅以滿足部分中等收入消費(fèi)者的剛性居住需求。

第三，增加普通住宅消費(fèi)的邊際成本，盡可能緩解普通住宅的供需矛盾。在這方面，雖然切實(shí)降低普通住宅的市場價(jià)格，增加普通住宅的供給很重要，但減少普通住宅的需求同樣不可缺少。 中國工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展本身就意味著大批農(nóng)村居民進(jìn)城，他們的居住條件和生活習(xí)慣必須改變，他們必須與原有城市居民一起集約利用居住空間， 以與城市環(huán)境相適應(yīng)， 而集約利用居住空間的最有效手段當(dāng)然是提高利用居住空間的邊際成本如住宅稅， 將其限制在滿足基本需要的剛性居住需求水平上。

第四，切實(shí)健全民主法治，維護(hù)公民特別是弱勢群體的基本權(quán)益。 增加供給減少需求是降低我國普通住宅市場價(jià)格、解決我國住房問題的基本途徑，然而這一切依靠政府自愿自覺地去完成顯然是不現(xiàn)實(shí)的，本著市場經(jīng)濟(jì)誰受益誰付出的原則，推動政府完成相關(guān)工作、 履行相關(guān)職能的動力只能來自于中國社會的中低收入消費(fèi)者。因此，中國要大力發(fā)揚(yáng)社會主義民主，特別是要加強(qiáng)社會主義法治，為弱勢群體劃出最基本的利益范圍， 確保這些弱勢群體的合法權(quán)益。

總之，住宅稅只是中國根治土地財(cái)政、緩解普通住宅供需矛盾、降低普通住宅市場價(jià)格、解決中國住宅問題的一個(gè)環(huán)節(jié)和手段， 脫離開其他環(huán)節(jié)和手段單獨(dú)實(shí)施，住宅稅至多只能在局部發(fā)揮作用，達(dá)到局部目的， 而其中提高居住空間的利用效率可能是住宅稅最主要和最直接的目的。

三、提高居住空間利用效率是中國住宅稅出臺的主要目的

提高居住空間的利用效率、 減少普通住宅的浪費(fèi)性需求在我國有著極為重要的意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，盡管中國計(jì)劃生育取得了舉世矚目的成就，但2010 年中國依然用占世界7.2%的國土面積負(fù)擔(dān)著占世界19.6%的人口。2009 年，中國人口密度是142.8 人/平方公里，大致相當(dāng)于世界平均水平（52.3）的3 倍，美國（33.6）的4 倍，巴西（22.9）的6.2 倍，俄羅斯（8.7）的16.4 倍[8]。 在全部國土中， 中國的可耕地很少。2008 年，中國耕地面積10 864 萬公頃，低于印度的15 815 萬公頃，美國的17 050 萬公頃，也低于俄羅斯的12 165 萬公頃[8]。如果考慮到人均指標(biāo)，中國的可耕地就更少。與其他大國相比，人多地少構(gòu)成了中國的基本國情。 為了糧食安全，為了可持續(xù)發(fā)展，中國各行各業(yè)必須集約用地， 特別是城市非生產(chǎn)性的居民生活用地。 2010 年，中國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積已經(jīng)達(dá)到31.6 平方米， 農(nóng)村人均住房面積達(dá)到34.1 平方米，城鄉(xiāng)居住面積的差距大大縮小，說明中國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積進(jìn)一步擴(kuò)大的余地已經(jīng)很小[9]。 另一方面，2010 年中國的城市人口比重為44.9%，還不到世界平均水平（50.9%），更低于美國（82.3%）、巴西（86.5%）和俄羅斯（72.8%），中國城市化的道路還很長[8]。 所以，無論從哪個(gè)方面看，節(jié)約居住用地，提高居住空間的利用效率，避免住宅的浪費(fèi)性需求，都成為我國住房政策無可回避的選擇。中國必須針對居住空間的低效使用征稅， 增加居住空間低效使用的成本， 從而達(dá)到提高居住空間利用效率的目的。

與住宅稅（housing tax）相比，房產(chǎn)稅（real estate tax） 在提高居住空間的利用效率方面作用要弱得多。 住宅稅直接針對住宅使用面積和建筑面積的超標(biāo)部分，目的明確，作用顯著。而房產(chǎn)稅則不然。房產(chǎn)稅針對的是住房的商品價(jià)值， 但住房的商品價(jià)值與住房的使用面積和建筑面積并不直接掛鉤。 住房的使用面積和建筑面積超標(biāo)時(shí)， 住房的商品價(jià)值并不一定超標(biāo)，反之亦然。住房價(jià)值與使用價(jià)值的潛在沖突使得房產(chǎn)稅在實(shí)施時(shí)極有可能產(chǎn)生不公平的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政治后果。其次，房產(chǎn)稅針對的是住宅的商品屬性， 極有可能使消費(fèi)者以住宅自用為借口逃避征收。 中國當(dāng)前的房產(chǎn)稅無論是試點(diǎn)中的還是計(jì)劃中的，都針對的是二套房，對自住的一套房基本沒有考慮過，因?yàn)樽宰∽≌茈y說具有商品屬性，結(jié)果市場住宅供給普遍傾向于中大套， 市場住宅需求也普遍傾向于中大套，提高居住空間的利用效率、減少浪費(fèi)性住宅需求的目的根本沒有達(dá)到。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 作為生活必需品的住宅是自用還是投資很難區(qū)分，完全取決于個(gè)人的一時(shí)決策，而將稅收建立在不確定的個(gè)人主觀決策上顯然是不合適的。 再次，針對住宅商品屬性征收的房產(chǎn)稅，難逃重復(fù)征稅[10]和政策失誤之嫌。 商品從生產(chǎn)到銷售，各個(gè)環(huán)節(jié)都要征稅，是可以理解的，也是符合常規(guī)的，但銷售以后作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)保存起來依然要交稅， 就顯得不合情理了。因?yàn)閭€(gè)人財(cái)富形式有很多，無需納稅的個(gè)人財(cái)富占主流。 征收房產(chǎn)稅是因?yàn)樽≌?dāng)初生產(chǎn)時(shí)沒繳足稅收，還是因?yàn)檎畠H僅出于斂財(cái)?shù)男枰?，房產(chǎn)稅的征收都顯得勉強(qiáng)。 而從提高城市居住空間利用效率這一目標(biāo)出發(fā)， 作為消費(fèi)稅的住宅稅則要比作為財(cái)產(chǎn)稅的房產(chǎn)稅正當(dāng)?shù)枚唷?/p>

此外，無論是住宅稅還是房產(chǎn)稅，均難以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)降低房價(jià)[1]、抑制炒房[3]、取代土地出讓金[2]、遏制土地財(cái)政[5]等最終目標(biāo)。 住宅稅毋庸贅言。 單就房產(chǎn)稅而言， 它本質(zhì)上不過是住宅生產(chǎn)銷售過程中稅收的延續(xù)，與房價(jià)本身沒有關(guān)系，房價(jià)是由土地財(cái)政根據(jù)市場支撐能力確定的，市場有多大的支撐能力，政府就允許有多少住宅數(shù)量上市， 低于政府預(yù)期價(jià)格的市場需求，政府是沒有積極性提供供給的，否則絕不會出現(xiàn)政府供地不足的現(xiàn)象[11]。 合理的邏輯應(yīng)該是，房產(chǎn)稅抬高房價(jià)，除非政府愿意讓房價(jià)保持不變甚至降下來。 至于抑制炒房，房產(chǎn)稅更不可能做到。炒房的目的是本金增值，只要實(shí)現(xiàn)本金增值的目的，房產(chǎn)稅有無與多少都是沒有關(guān)系的。事實(shí)上，中國當(dāng)前的高房價(jià)很大程度上是由投機(jī)資本支撐的[12]。 房產(chǎn)稅真如所宣傳的那樣會減少投機(jī)資本的收益，勢必會減少投機(jī)資本對普通住宅的需求， 則土地財(cái)政賴以生存的普通住宅壟斷高價(jià)將不復(fù)存在， 這正是地方政府竭力反對房產(chǎn)稅出臺的重要原因[13]。所以，房產(chǎn)稅即使大面積鋪開， 也不可能起到抑制炒房的作用， 因?yàn)槌捶康幕A(chǔ)是以普通住宅為對象的土地財(cái)政。 土地財(cái)政得不到根治，炒房不可能絕跡。 關(guān)于房產(chǎn)稅取代土地出讓金，從目前來看也不可能。房產(chǎn)稅一旦實(shí)施， 面對的將主要是中國中高收入消費(fèi)者特別是投機(jī)者， 這不僅意味著中國財(cái)政思想的重大轉(zhuǎn)變，也意味著房產(chǎn)稅的收入彈性很大。 從住房、醫(yī)療、教育這些民生開支被廣大消費(fèi)者稱為“新三座大山”的現(xiàn)實(shí)看，中國財(cái)政的轉(zhuǎn)型會需要很長時(shí)間，較多的且穩(wěn)定的土地出讓金被較少的且不穩(wěn)定的房產(chǎn)稅取代也不是那么容易實(shí)現(xiàn)的。 最后是遏制土地財(cái)政，房產(chǎn)稅同樣難以達(dá)到這一目標(biāo)。房產(chǎn)稅本質(zhì)上與住宅生產(chǎn)銷售過程中的稅收無異，2003 年以來，伴隨著普通住宅價(jià)格的一路上漲， 地方政府土地出讓金迅速增加，中國城市住房問題也日益嚴(yán)重，但這絲毫沒有反過來影響到政府推廣土地財(cái)政的積極性。同樣道理，房產(chǎn)稅即使增加了地方政府的財(cái)政收入，也不能因此得出結(jié)論說， 地方政府推進(jìn)土地財(cái)政的積極性會受挫。

總之，對房產(chǎn)稅的作用，我們不能估計(jì)過高。 房產(chǎn)稅有一定的作用，如提高政府財(cái)政收入，但某些作用發(fā)揮不了。就提高居住空間利用效率來說，住宅稅的作用比房產(chǎn)稅來得更直接。

四、中國征收住宅稅的主要難點(diǎn)

從長遠(yuǎn)來看， 中國人多地少的基本國情決定了中國城市必須集約用地， 消費(fèi)者必須提高居住空間的利用效率， 可以預(yù)期住宅稅的出臺在中國是早晚的事。 然而由于土地財(cái)政盛行，在過去十年，中國普通住宅市場價(jià)格在宏觀調(diào)控中不但沒有任何下降，反而越調(diào)越高，形成巨大的泡沫，這不僅造成嚴(yán)重的民生問題，影響社會和諧，更對國民經(jīng)濟(jì)的整體穩(wěn)定造成嚴(yán)重的威脅。 在這種情況下，中國征收住宅稅，主要面臨四個(gè)方面的難題。

第一，住宅稅對普通住宅需求影響最大，住宅稅比房產(chǎn)稅可能遭遇更大的阻力。 無論是住宅稅還是房產(chǎn)稅，都是對住宅持有者施加的一種額外成本。如果說房產(chǎn)稅只針對二套房甚至只針對三套房以上的住房， 從而給住宅投機(jī)者和住宅投資者留下太多稅收漏洞的話，住宅稅留下的稅收漏洞就小得多了。房產(chǎn)稅可以借助子女獨(dú)立、夫妻離婚逃避，住宅稅則是按人頭分?jǐn)偅灰司瑯?biāo)，超出部分就必須繳納住宅稅，這顯然更符合稅收的明確原則和便利原則，也符合稅收的公平原則。 無法轉(zhuǎn)嫁或化解的居住成本上升了，消費(fèi)者的居住需求自然會受到影響。因此與房產(chǎn)稅相比，住宅稅對普通住宅需求的影響更大。然而，住宅稅的問題恰恰也與住宅稅的覆蓋面廣有關(guān)。住宅稅涉及的人更多，消費(fèi)者規(guī)模更大，因此其推廣遇到的阻力當(dāng)然也更明顯。 在房產(chǎn)稅多年只聽樓梯響、不見人下來之際，考慮到普通住宅消費(fèi)者相當(dāng)部分已經(jīng)被土地財(cái)政剝奪得除了房子以外差不多一無所有，住宅稅的推出難度也就可想而知了。為避免土地財(cái)政既得利益者的綁架， 住宅稅的推出很可能是房產(chǎn)稅已經(jīng)推廣、 以普通住宅為基礎(chǔ)的土地財(cái)政得到明顯抑制之后。

第二， 住宅稅可能缺乏住宅使用價(jià)值的必要支撐。住宅稅推出的直接目的是促進(jìn)城市集約用地，提高居住空間的利用效率， 這就需要住宅特別是普通住宅的空間結(jié)構(gòu)和建筑材料與之相適應(yīng)。 住宅的建筑材料要耐用、好用，住宅的結(jié)構(gòu)要緊湊、合理，住宅的設(shè)計(jì)要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。然而，受土地財(cái)政的不良影響，中國普通住宅市場歷來供不應(yīng)求， 并且普遍質(zhì)次價(jià)高，不僅建筑材料差，建筑設(shè)計(jì)包括室內(nèi)設(shè)計(jì)也差，普通住宅存量的粗制濫造現(xiàn)象極為嚴(yán)重。 在這種情況下，提高居住空間的利用效率，意味著缺乏住宅使用價(jià)值的支撐。如果考慮到這一點(diǎn)，住宅稅征收的豁免標(biāo)準(zhǔn)勢必要放寬。而住宅稅豁免標(biāo)準(zhǔn)定得越高，提高居住空間利用效率的目的就越不容易達(dá)到， 并且以后住宅稅的豁免標(biāo)準(zhǔn)降低可能也變得更加復(fù)雜。因此，中國住宅稅的出臺，應(yīng)該伴隨著中國普通住宅的大規(guī)模更新改造。

第三， 住宅稅與房產(chǎn)稅短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)兼容統(tǒng)一。受土地財(cái)政的擠壓，地方政府在很大程度上希望房產(chǎn)稅能發(fā)揮土地出讓金的替代作用。 然而從相關(guān)因素看， 房產(chǎn)稅對維持地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定作用有限， 因?yàn)橥恋爻鲎尳鸾⒃谛枨髣傂缘钠胀ㄗ≌A(chǔ)上，能夠穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)收入的極大化。而房產(chǎn)稅則由于建立在需求彈性的優(yōu)質(zhì)住宅基礎(chǔ)上， 實(shí)現(xiàn)的收入規(guī)模不僅會小得多，穩(wěn)定性也差得多。再考慮到受土地財(cái)政的長期影響， 中國優(yōu)質(zhì)住宅市場并沒有得到良好的發(fā)育與成長， 中國優(yōu)質(zhì)住宅很多是由周邊的自然和社會環(huán)境塑造出來的， 住宅建筑本身并不具有或者很少具有優(yōu)質(zhì)住宅的基本特征。 這一方面意味著這樣的優(yōu)質(zhì)住宅沒有太大的投資價(jià)值， 相應(yīng)地建立在投資價(jià)值基礎(chǔ)之上的房產(chǎn)稅當(dāng)然也就潛力有限； 另一方面這也意味著這樣的優(yōu)質(zhì)住宅是在住宅市場擴(kuò)張過程中由普通住宅演變而來的， 這樣的優(yōu)質(zhì)住宅持有者本身并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支付并不算高的房產(chǎn)稅。此外，房產(chǎn)稅的稅基只能是住宅的市場價(jià)值，然而由于特殊的國情，中國優(yōu)質(zhì)住宅的市場價(jià)格也是不穩(wěn)定的。 這種不穩(wěn)定決不是市場供求正常波動產(chǎn)生的住宅市場價(jià)格不穩(wěn)定， 而是中國無論普通商品住宅還是優(yōu)質(zhì)商品住宅， 它們的商品屬性都具有很大的不徹底性。 消費(fèi)者可以完全擁有住宅建筑本身，但法律上只擁有住宅地基一定時(shí)期（通常標(biāo)準(zhǔn)是70 年）的使用權(quán)，過了這個(gè)期限，住宅的市場價(jià)格至少面臨著法律上的不確定性。 因此我們大體能夠斷定， 中國房產(chǎn)稅的出臺不可能達(dá)到替代土地出讓金的政府初衷。一旦房產(chǎn)稅征收失敗，推出住宅稅的社會環(huán)境在中國可能更為惡劣。

第四， 住宅稅引發(fā)的住宅價(jià)格下跌與消費(fèi)者財(cái)富縮水問題難以處理。與房產(chǎn)稅不同，住宅稅更容易占據(jù)道德制高點(diǎn)， 然而這絲毫也不意味著住宅稅的推出沒有任何先決條件。 中國的土地財(cái)政以普通住宅為基礎(chǔ)， 普通住宅的市場價(jià)格實(shí)際上是一種政府壟斷價(jià)格。 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生產(chǎn)價(jià)格的普通住宅市場價(jià)格不僅內(nèi)含著中國高收入消費(fèi)者的財(cái)富積累， 也內(nèi)含著中國中低收入消費(fèi)者勞動力再生產(chǎn)的必要生活資料價(jià)值，如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、撫養(yǎng)子女等儲蓄。 作為導(dǎo)火索， 住宅稅的推出一旦改變住宅市場的整個(gè)供求態(tài)勢，導(dǎo)致普通住宅市場價(jià)格大幅度下跌，財(cái)富泡沫破滅，儲蓄憑空蒸發(fā)，這必然意味著相當(dāng)一部分消費(fèi)者的勞動力再生產(chǎn)會出現(xiàn)巨大的困難， 這已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題， 很有可能變成一個(gè)嚴(yán)重的政治和社會問題。 因此，如何在住宅稅推出的同時(shí)，將中低收入消費(fèi)者的儲蓄損失與高收入者的財(cái)富破滅兩者有效隔離并對中低收入消費(fèi)者進(jìn)行必要的補(bǔ)償， 勢必構(gòu)成對中國政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策智慧和勇氣的考驗(yàn)。

五、中國住宅稅的發(fā)展趨勢

中國推出住宅稅面臨的難題決定了中國推出住宅稅至少要與這些難題的解決同步進(jìn)行， 這些難題的解決程度在相當(dāng)程度上影響到中國住宅稅實(shí)施的綜合效果。結(jié)合中國住宅市場的現(xiàn)狀，我們不難預(yù)測未來幾年中國住宅稅的發(fā)展趨勢。

首先， 中國住宅稅很可能先以房產(chǎn)稅一部分的面目出現(xiàn)。 盡管土地財(cái)政與住宅投機(jī)是中國住宅市場的一體兩面， 消除住宅投機(jī)必須與清理土地財(cái)政同步進(jìn)行，但受輿論誤導(dǎo)和表象的迷惑，房產(chǎn)稅很可能作為抑制高房價(jià)的重要手段盡快出臺。 因?yàn)樵谠黾庸┙o難以太多著力的情況下， 減少住宅需求特別是住宅投機(jī)需求，不失為降低高房價(jià)的次優(yōu)選擇。加上住宅商品化政策已經(jīng)實(shí)施十多年， 住宅的財(cái)產(chǎn)屬性已經(jīng)是社會公眾的基本認(rèn)知， 增加住宅的持有成本以減少住宅需求， 最好的辦法當(dāng)然是基于住宅的市場價(jià)值征稅。從這種角度看，房產(chǎn)稅與住宅稅在效果與目標(biāo)上有一致的地方， 住宅稅的某些觀點(diǎn)和要求也會在房產(chǎn)稅中得到體現(xiàn)。

其次， 住宅稅將隨著中國住宅市場體系的逐步完善最終獨(dú)立出來。房產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，固然可以給政府帶來一定的收入， 但正如前面所指出的那樣，它存在先天不足，也不可能在規(guī)模上取代聲名狼藉的土地出讓金。一旦房產(chǎn)稅的預(yù)期目標(biāo)落空，降低房價(jià)、 提高居住空間利用效率的住宅稅手段將再次呈現(xiàn)在人們面前。可以預(yù)期，在中國住宅市場逐步分化為優(yōu)質(zhì)住宅市場和普通住宅市場兩個(gè)有機(jī)組成部分之際， 房產(chǎn)稅只能正常發(fā)揮收入再分配的公共財(cái)政職能， 從根本上提高城市居住空間的利用效率還得依靠住宅稅，住宅稅與房產(chǎn)稅將實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，房產(chǎn)稅與住宅稅的區(qū)別也更容易為人們所識別。

再次，中國住宅稅的首要功能是集約用地，特別是城市居住用地。中國人多地少，集約用地特別是提高城市非生產(chǎn)性的生活居住用地的利用效率將是中國社會經(jīng)濟(jì)生活的主旋律。 住宅稅直接針對住宅的使用價(jià)值， 將超出一定標(biāo)準(zhǔn)的居住空間作為課稅對象，這既有利于普通住宅本身利用效率的提高，也有利于普通住宅建設(shè)質(zhì)量的提高。 中國以普通住宅為基礎(chǔ)的土地財(cái)政之所以盛極一時(shí)， 離不開人多地少的中國基本國情。降低過高的房價(jià)，固然需要增加供給，需要利用房產(chǎn)稅限制優(yōu)質(zhì)住宅的需求，但更要用住宅稅限制普通住宅的不合理需求，否則，從根本上改變中國住宅市場的供求平衡， 降低中國過高的房價(jià)并保持在相對低的水平上，也幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。

最后，中國住宅稅與房產(chǎn)稅的作用相互補(bǔ)充。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代， 生產(chǎn)要素和商品的跨國流動是大勢所趨。但在國別利益差別還沒有消失的情況下，各國必須將自己的經(jīng)濟(jì)安全建立在本國擁有的經(jīng)濟(jì)資源基礎(chǔ)上，中國也不例外。 中國是世界地理大國，更是世界人口大國，中國必須注意土地的節(jié)約利用，特別是重視城市土地的集約利用。 隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國城市化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，中國城市用地會進(jìn)一步呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。一方面，中國應(yīng)該發(fā)揮住宅稅的作用， 將居民的剛性居住需求限制在國土資源所能承受的標(biāo)準(zhǔn)水平上；另一方面，中國應(yīng)該發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用， 將優(yōu)質(zhì)住宅市場建成資金蓄水池， 源源不斷地吸收中高收入居民的超額支付能力， 從而在國民經(jīng)濟(jì)的增長與波動中始終維持住宅市場的整體平衡， 實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)住宅市場與普通住宅市場的良性互動， 以使優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格的飆升不影響一般消費(fèi)者對普通住宅剛性需求的滿足。

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