教示制度對《檔案法》的意義

魏 瑤

（河北經(jīng)貿大學 綜合檔案室，河北 石家莊 050061）

行政程序法是現(xiàn)代行政法的有機組成部分，通過為行政權的運行設定方法、步驟和時限等使其具有合法性和合理性，從而控制公權力，保障公民的權利。教示制度是行政程序法的一項基本制度，其內容貫穿于行政程序法的諸多環(huán)節(jié)。具體言之，教示制度是指行政主體在進行某項行政行為時，從事前、事中以及救濟途徑的啟動，對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務，如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，若行政主體未履行該項義務而導致相對人因喪失權利或未履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度。[1](P201)

不難看出，這項制度旨在加重行政主體的告知義務——不僅要告訴行政相對人相關的權利和義務，還要使其理解這些權利和義務產生的法律后果，達到“教導和示明”的程度，否則，將承擔法律責任。該制度既能控制公權力又與現(xiàn)代行政法倡導的服務行政相吻合，因此，在行政程序法中居于基本制度的地位。《檔案法》直接關系到公民知情權的實現(xiàn)，教示制度有助于構建現(xiàn)代行政法意義上的檔案法律關系，對完善立法有著積極的意義。

一、《檔案法》的立法理念

《檔案法》是調整檔案關系的基本法，屬于行政法律部門。與之配套的還有《中華人民共和國檔案法實施辦法》《檔案館工作通則》《科學技術檔案工作條例》和《機關檔案工作條例》等，皆屬于《檔案法》的下位法，其立法宗旨與原則不能與《檔案法》相沖突。依據(jù)《檔案法》及其下位法形成的法律關系就是檔案法律關系。像其他法律關系一樣，檔案法律關系由法律關系主體、客體和內容三要素構成。檔案法律關系的主體包括：國家檔案行政管理部門、國家檔案管理部門、其他國家機關、企事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織、公民和在我國境內的外國組織和外國人[2](P14)；檔案法律關系的客體包括：檔案、與檔案的管理、公布利用和由此產生的法律責任有關的設施、設備和財物及檔案法律行為；檔案法律關系的內容是由《檔案法》等確定的權利義務關系。

按照法律關系主體的地位，可將法律關系分為平權型法律關系和隸屬型法律關系，前者指法律關系主體的地位平等，最典型的是民事法律關系；后者指法律關系主體的地位不平等，存在上下級或者管理與被管理的關系，傳統(tǒng)意義上的行政法律關系就屬于此類。其實并不是所有的行政法律關系都是隸屬型法律關系，例如指導行政法律關系、給付行政法律關系就不是隸屬型法律關系。而且進一步講，行政關系、國家機關與管理相對人間的關系是否屬于隸屬關系，在現(xiàn)代行政法上是很值得懷疑的。[3](P118)

這種懷疑在法律實踐中被證實。2007年國務院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）并于2008年5月1日開始施行?！稐l例》第十六條第一款規(guī)定：各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政法信息提供便利。第二款規(guī)定：行政機關可以根據(jù)需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。第三款規(guī)定：行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。這一規(guī)定將檔案館由檔案的收集管理者上升為政府信息公開的直接責任者，檔案館法律身份的轉變促使《檔案法》被修改。

現(xiàn)行《檔案法》制定于1987年。當時，“以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的黨的基本路線剛被正式提出，依法行政、服務行政的研究和立法還沒開展，因此，《檔案法》的立法理念是管理法，即檔案館的法律責任以管理為主，服務性極弱。該法共六章，第一章“總則”；第二章“檔案機構及其職責”；第三章“檔案的管理”；第四章“檔案的利用和公布”；第五章“法律責任”；第六章“附則”。其中第二章、第三章、第四章和第五章是法律的主體部分，第二章根據(jù)行政職級確定檔案管理的職責；第三章具體規(guī)定檔案的立卷歸檔、移交、保密、代為保管、寄存、出賣、捐贈、收購和征購等管理行為；第四章規(guī)定檔案開放的期限、對未開放檔案的利用程序和優(yōu)先利用權等問題；第五章規(guī)定違反檔案法的行為、處罰的機關和處罰方式。整部法律圍繞檔案管理機關的管理活動展開，所構建的檔案法律關系是一種標準的傳統(tǒng)意義上的隸屬型法律關系。

《條例》施行以后，《檔案法》在檔案公布的期限、范圍和程序方面都與之銜接不上。比如，《檔案法》第十九條規(guī)定：國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行；而《條例》第十八條規(guī)定：屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。此外，《條例》中還有公開的方式和程序及監(jiān)督和保障方面的規(guī)定，這些都是《檔案法》缺乏的內容。

檔案公布期限由30年到20個工作日的變化不是簡單的數(shù)字問題，而是立法理念的差異。《條例》公布于2007年，比《檔案法》的制定晚20年，這20年間，由于經(jīng)濟的發(fā)展，作為上層建筑的法律，特別是在公法領域，正朝著服務于市場經(jīng)濟的法治化、控權型和服務型的方向迅速前進。1996年頒布的《行政處罰法》是我國第一部用程序控制行政權力的法律，2003年《行政許可法》公布，2004年人權入憲，同年，國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。在這樣的立法背景下，《檔案法》中確定的隸屬型檔案法律關系自然不能滿足社會的需要。為此，國家檔案局于2005年著手開展檔案法的修改工作，召開了多次座談會征求各方意見，現(xiàn)在已成立了專家組和工作組，積極推進立法工作。[4]

立法理念是立法工作需要首先面對的問題，因為立法理念直接決定立法的宗旨和目的，影響著構成法律的規(guī)則和原則?！稐l例》之所以賦予檔案館公布政府信息的職責，是因為政府信息公開制度是現(xiàn)代行政程序法的基本制度，公開原則是其上位的法律原則，它們共同保障著公民知情權的實現(xiàn)，而知情權是公民行使政治權利、經(jīng)濟權利和文化權利的前提，是人民主權的基礎。此外，WTO中的透明度原則也要求公開政府信息。所以，現(xiàn)代行政程序法中的控權性和服務性應融入《檔案法》的立法理念。

二、教示制度對《檔案法》的意義

從上文對教示制度的定義，我們可以發(fā)現(xiàn)它的三個層次，其一：行政相對人有接受行政主體“告知”的權利；其二：告知要達到“教導和示明”的程度；其三：行政相對人的權利是行政主體的義務，行政主體不履行義務、履行義務不充分或者錯誤履行致使行政相對人遭受損失的，均將承擔不利的法律后果。也就是說，教示制度是一項行政相對人享有權利，行政主體履行義務的制度。行政法的學科旨趣，在于檢討行政應如何受到法的拘束，以確保人民的基本權利。[5](P10)《檔案法》同樣遵循這一旨趣，教示制度的引入有助于新型檔案法律關系的形成，將對該法產生下述三方面的意義。

（一）強化檔案館的行政責任

《條例》賦予檔案館公布政府信息的職責，但是對檔案館不履行職責或者不完全履行職責的法律責任沒有規(guī)定?！稒n案法》第五章“法律責任”是針對行政相對人的，不針對行政主體。這就是說，對于檔案館公布政府信息這項制度，立法不健全，為行政主體規(guī)避法定職責創(chuàng)造了條件。在實踐中，公布的政府信息往往是公眾不需要的，而公眾想了解的政府信息又得不到公布。不公布的理由很多，比如涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等。但是，按照現(xiàn)代行政法要求政府信息公開是原則，不公開是例外，這樣才能保障公民的知情權及在此之上的參政權和監(jiān)督政府權。

即便在《條例》和《檔案法》中加上不公開政府信息應承擔的法律責任，公民的相關權利也未必得到充分的保障，因為對于公布的事項往往采用概括列舉的表達方式，語言本身就會產生歧義，如果行政主體想規(guī)避責任，仍然可以做到。

教示制度可以強化檔案館的行政責任，促使其充分履行信息公布職責。因為它給予了檔案館教導者的法律地位。在這種檔案法律關系中，行政主體既是信息資源的占有者，又是講解者，使行政相對方全面了解信息是其工作的基本標準。這就改變了在隸屬型檔案法律關系中，行政主體公布什么，行政相對方就獲知什么的局面。

（二）提升檔案館的法律地位

教示制度在強化檔案館的行政責任的同時，提升了檔案館的法律地位。一方面，教示職責促進檔案的歸檔工作；另一方面，教示職責敦促檔案館的工作人員對檔案的研究學習。

眾所周知，檔案館館藏的主體是來自政府的各類決定、通知等文件資料，并不是由檔案館形成的。對于檔案的移交，雖然有歸檔范圍的要求，但檔案館的主動權不大。如果確立教示制度，檔案館擁有了教示職責，便可據(jù)此主動要求政府和其他組織移交檔案，即接收檔案是教示職責的前置工作，而不像以前那樣被動接收檔案。另外，這樣做還可以及時有效地保存和保全國家的檔案，避免檔案的遺失和毀損。

教示職責的承擔可使檔案館成為精通各個時期各類政府信息的行政主體，在為行政相對人服務的同時，也可為政府提供咨詢意見，從而提升自己的法律地位。

（三）保障公民的知情權，促進依法行政和社會主義法治國家的建設

由于文化和歷史的原因，我國公民的權利意識和參政議政的意識不強，不懂得利用政府信息，即便《條例》公布以后，仍有很多人不接受正式公開的信息而選擇私下打聽等方式了解情況。這些意識和做法都不利于依法行政的推進和法治國家的建設。保障公民的知情權，一方面是為其提供充分的政府信息；另一方面，則是糾正公民在知情權上的誤區(qū)。教示制度相當于為檔案館塑造了“以吏為師”的社會角色，通過具體的教示行為，使公民相信檔案館，相信政府信息，用自身的素質推進社會主義法治國家的建設。

三、教示制度在《檔案法》中的制度建構

教示制度是一項制度，在立法中需要通過法律規(guī)則來實現(xiàn)。從法理學的角度，根據(jù)法律規(guī)則的內容可分為授權性規(guī)則、義務性規(guī)則和職權性規(guī)則。授權性規(guī)則是指示人們可以作為、不作為或要求別人作為、不作為的規(guī)則；義務性規(guī)則是直接要求人們作為或不作為的規(guī)則；職權性規(guī)則是關于公權力機關的組織和活動的規(guī)則。[3](P169-170)

針對教示制度強化檔案館的行政責任，檔案館與行政相對人之間構成服務型檔案法律關系，因此，應用授權性規(guī)則賦予行政相對人權利；用義務性規(guī)則對檔案館科以義務。

針對教示制度提升檔案館的法律地位，檔案館與其他國家機關之間構成檔案管理法律關系，因此，應用職權性規(guī)則授予檔案館權力。

針對教示制度保障公民的知情權，促進依法行政和社會主義法治國家的建設，檔案館應該對內部的工作人員嚴格要求，使其具備教示制度要求的專業(yè)素質。對此，《檔案法》可做原則性的要求，具體內容由檔案館工作條例規(guī)范即可。

針對教示制度本身，《檔案法》應明確違反該職責的法律責任。據(jù)此，按照現(xiàn)行《檔案法》的立法結構，提出如下立法建議：

第一，在“總則”中，明確規(guī)定“中華人民共和國公民有利用國家檔案的權利”；

第二，在“檔案的管理”中，補充規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家檔案行政管理部門確定的范圍，在規(guī)定的期限內向檔案館移交檔案，并接受檔案館的審查”；

第三，在“檔案的利用和公布”中，規(guī)定“公民在獲取政府信息時，有權得到檔案館指導幫助，但危害國家安全、社會公共利益及有損社會主義國家道德風尚的內容除外。各級各類檔案館應當配備專業(yè)人員，加強對政府信息的研究整理，以便及時準確地幫助公民理解政府信息?！保?/p>

第四，在“法律責任”中，規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織不按國家檔案行政管理部門確定的范圍和時限移交檔案的，由其上級主管部門責令改正；逾期仍不移交的，對其主要負責人進行行政處分?！薄皺n案館應當為公民提供政府信息，但沒有提供、提供不充分或者錯誤提供，由此造成公民損失的，由檔案館承擔賠償責任。檔案館承擔責任后，須對直接責任人進行行政處分?！?/p>

[1]黃學賢.中國行政程序法的理論與實踐[M].北京：中國政法大學出版社，2007.

[2]潘玉民.檔案法學基礎[M].沈陽：遼寧大學出版社，2002.

[3]周永坤.法理學——全球視野[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陳麗平.國家檔案局正積極推進檔案法修改[N].法制日報，2013－02－28.

[5]翁岳生.行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，2002.