地名文化保護(hù)立法探究

劉亞楠

（唐山市豐潤(rùn)區(qū)岔河鎮(zhèn)岔一村，河北唐山063000）

一、地名文化保護(hù)的重要性

地名是人們從事社會(huì)交往和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可缺少的媒介，是一個(gè)城市文明的縮影，也是與各國(guó)人民交往和聯(lián)系的載體。地名往往是一個(gè)地方人文或者自然地理特征的重要反應(yīng)。而地名文化是地名所展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、地理、歷史、民俗、人文等方面的特征，體現(xiàn)城市的建筑、地理風(fēng)貌、人造景觀、廣場(chǎng)、道路等有形物質(zhì)因素中精神因素和人們對(duì)其命名的喜好和文化層次。由此可見(jiàn)，地名文化是一種資源，地名文化是一種寶貴的無(wú)形資產(chǎn)和財(cái)富。

從地名的來(lái)源看，中國(guó)的村名、地名很多都與真實(shí)的歷史事件和傳說(shuō)有關(guān)，因此，這些地名對(duì)于繼承和發(fā)揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化有著極為重要的作用，如果地名保護(hù)不當(dāng)，一些歷史事件、典故很有可能隨著時(shí)間的推移逐漸被人們遺忘。有些地名、村名是由同一姓氏的人聚居而形成的，極具中國(guó)特色；有的地名是基于該地特殊的地理位置和地理特征而得名，譬如：唐山市岔河鎮(zhèn)位于豐潤(rùn)城南偏西，據(jù)村中古朱龍河上石刻文記載，清道光二十四年（公元1844年）建橋時(shí)，因村子位于朱龍河兩岸，而得村名岔河，岔河的命名就體現(xiàn)著中國(guó)傳統(tǒng)的人文文化。

從地名、村名的起源來(lái)看，是由于人類始于群居，當(dāng)人們開(kāi)始以部落為單位聚居的時(shí)候，不同部落的人們就開(kāi)始有了不同的聚集生活的穩(wěn)定地點(diǎn)，這是為了與其他部落相區(qū)分。這些聚集地點(diǎn)就是村落，而聚集地點(diǎn)的名稱成為村名。村與村聯(lián)合導(dǎo)致了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣、市、省直到國(guó)家的出現(xiàn)。而現(xiàn)今存在的地名或村名大致有21種命名方式，有的地名、村名具有雙重或者多種意義。在我國(guó)主要的命名方式有：一是依主要姓氏命名。這種地名命名方式最為普遍，以唐山市豐潤(rùn)區(qū)岔河鎮(zhèn)為例，岔河鎮(zhèn)共有26個(gè)村，其中以主要姓氏命名的村就有12個(gè)。二是以歷史傳說(shuō)或歷史事件命名。中國(guó)許多地名、村名都與傳說(shuō)有關(guān)。帶有“官營(yíng)”、“官屯”的村莊、地名大多起自唐朝征東時(shí)留下軍官鎮(zhèn)守后成新莊。如李官屯、白官屯等官屯、夏、張、楊、孟、吳等官營(yíng)。三是依該地特殊的地理位置、地理地貌特征而命名。其中有的依山脈溝壑而命名、有的依水域河流命名、依行政位置命名。仍以岔河為例，岔河鎮(zhèn)政府駐岔河二村，岔河鎮(zhèn)有一河名為朱龍河，道光二十四年建橋時(shí)即有該村，依朱龍河走向，河兩岸的村子分別得名為岔河一村、岔河二村。

除上述幾種普遍的命名方式，地名和村名也會(huì)依物產(chǎn)環(huán)境、文物景觀、俗稱簡(jiǎn)稱、村莊形象、社會(huì)地位、民族俗語(yǔ)等而命名。綜上所述，地名、村名往往可以對(duì)這個(gè)地方的人文和自然地理特征作出重要反映，是重要的文化載體和文化現(xiàn)象，是寶貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。城市建設(shè)的飛速發(fā)展帶來(lái)了新的格局，新小區(qū)的崛起與新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展使得老地名、村名逐漸消失，因此，如何更好地保護(hù)老地名、村名成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。

二、地名文化保護(hù)的立法現(xiàn)狀

由于地名文化保護(hù)有著極為重要的意義，我國(guó)自建國(guó)以來(lái)也非常重視地名文化的保護(hù)，出臺(tái)了統(tǒng)一的規(guī)范對(duì)我國(guó)的地名進(jìn)行保護(hù)，隨后各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)自身的實(shí)際情況制定了與地名文化保護(hù)相關(guān)的地方性立法。

（一）地名文化保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)范

建國(guó)初，由于全國(guó)各地的地名中存在著經(jīng)前政府以反動(dòng)分子的名字命名的；也有帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的；甚至存在著名稱相同容易發(fā)生混淆的，雖然各級(jí)人民政府為了凈化政治環(huán)境，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)并且避免地名混淆不清，對(duì)于上述地名，一部分已作了更改，但仍有絕大部分沒(méi)有更改。為了使此項(xiàng)工作能在統(tǒng)一的原則之下進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，中央人民政府政務(wù)院于1951年12月發(fā)出《關(guān)于更改地名的指示》，這是我國(guó)關(guān)于地名保護(hù)的第一部法律規(guī)范，成為我國(guó)地名文化保護(hù)的開(kāi)端。第一次全國(guó)地名普查開(kāi)始后，為了加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地名的統(tǒng)一管理，做好地名的命名、更名工作，國(guó)務(wù)院于1979年12月發(fā)布《關(guān)于地名命名、更名的暫行規(guī)定》。1986年1月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施了《地名管理?xiàng)l例》，這一條例的公布加強(qiáng)了對(duì)地名的管理，適應(yīng)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)際交往的需要。1996年6月18日民政部頒發(fā)并實(shí)施了《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，指導(dǎo)和規(guī)范著我國(guó)地名管理工作，敦促地方法規(guī)的制定，在推進(jìn)我國(guó)地名標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程方面發(fā)揮了巨大的作用。

（二）地名文化保護(hù)的地方性法規(guī)

除了上述全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范外，各地針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定地名保護(hù)的地方性法規(guī)。

湖北省人民政府率先于1991年12月30日頒布實(shí)施了《湖北省地名管理辦法》，專門針對(duì)湖北省的實(shí)際情況加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐孛墓芾?，這一辦法遵循《地名管理?xiàng)l例》的指導(dǎo)思想，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)際國(guó)內(nèi)交往的需求，促進(jìn)了湖北省地名文化保護(hù)，并且為其他地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的頒布起到了促進(jìn)和示范的作用。隨后山西省人民政府于1997年7月2日頒布《山西省地名管理辦法》，這一辦法的頒布保證了實(shí)施國(guó)務(wù)院《地名管理?xiàng)l例》，符合山西省地名管理實(shí)際，極大地促進(jìn)了該省地名文化的保護(hù)。值得一提的是云南省頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街保護(hù)條例》，這一條例堪稱地方文化保護(hù)立法中的典范，其依據(jù)為《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等有關(guān)法律、法規(guī)，并且結(jié)合了云南省的實(shí)際情況，這一條例的頒布加強(qiáng)了云南省歷史文化名村的保護(hù)和管理，在推動(dòng)繼承優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)上起到了極為重要的作用。

三、當(dāng)今地名文化保護(hù)立法中存在的缺陷

無(wú)論是地名文化保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)范還是地方性法規(guī)，在頒布實(shí)施之初都在保護(hù)我國(guó)地名方面起到了重要的作用，但是目前地名管理工作中新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，現(xiàn)存的法律規(guī)范在保護(hù)地名文化方面暴露出了不少問(wèn)題。

（一）專門立法中存在的缺陷

1986年《地名管理?xiàng)l例》僅十三條，雖然公布之初對(duì)于地名管理、加強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有著非常重要的積極影響，但是此條例中的規(guī)定原則性強(qiáng)，操作性不足，管理思路相對(duì)落后，造成地名管理一定程度上的混亂。

民政部1996年頒發(fā)《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的通知中第二章第八條第九款規(guī)定：新建和改建的城鎮(zhèn)街巷、居民區(qū)應(yīng)按照層次化、序列化、規(guī)范化的要求予以命名。這一規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，并且在一定程度上認(rèn)可了更名，而對(duì)于層次化、序列化、規(guī)范化卻未作出明確的規(guī)定。該條第九條規(guī)定：需要更改的地名，應(yīng)隨著城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，逐步進(jìn)行調(diào)整。這一規(guī)定在一定程度上放松了對(duì)村名更改的限制，這就使得城鄉(xiāng)發(fā)展與地名保護(hù)相沖突，而理論上城鄉(xiāng)發(fā)展與地名變更應(yīng)當(dāng)是相互促進(jìn)而不是相互矛盾的。因此，這一規(guī)定暴露了立法之初重發(fā)展輕保護(hù)的缺陷。該細(xì)則第十二條規(guī)定：地名的命名、更名由地名管理部門負(fù)責(zé)承辦，本條規(guī)定中的地名管理部門是指縣級(jí)以上民政管理部門（或地名委員會(huì)）主管本行政區(qū)域的地名工作。職責(zé)是：貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于地名工作的方針、政策、法律、法規(guī)；落實(shí)全國(guó)地名工作規(guī)劃；審核承辦本轄區(qū)地名的命名、更名；推行地名的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；設(shè)置地名標(biāo)志；管理地名檔案；完成國(guó)家其他地名工作任務(wù)。對(duì)縣級(jí)以上民政管理部門來(lái)講，對(duì)于一個(gè)村的歷史、文化的了解并不深入，對(duì)于村名的價(jià)值的認(rèn)識(shí)也很可能不全面，因此，很有可能為了發(fā)展而變更老地名，沒(méi)有擺脫重發(fā)展輕保護(hù)的桎梏。

(二)地方性法規(guī)存在的缺陷

1、地方性法規(guī)立法步伐過(guò)快，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高。重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重視新的法規(guī)，忽視新法與舊法之間的協(xié)調(diào)一致，忽視法的修改。此外，部分地方法規(guī)條文闡述存在缺失，甚至法規(guī)中的法條之間存在矛盾。

2、地方性法規(guī)的適用在效力層次、具體內(nèi)容甚至不同區(qū)域之間都存在著沖突，這種沖突直接影響著地方立法、執(zhí)法以及整個(gè)地方法制建設(shè)。

四、地名文化保護(hù)的立法探究

除對(duì)上述地名文化保護(hù)法律法規(guī)予以修正外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題予以規(guī)定。

1、應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地名保護(hù)的規(guī)劃研究

進(jìn)一步加強(qiáng)地名保護(hù)的規(guī)劃，避免地名更改中的隨意性、盲目性和長(zhǎng)官意志，要保證地名的整體性、系統(tǒng)性，反映當(dāng)?shù)貧v史，使地名命名工作成為弘揚(yáng)先進(jìn)文化的重要媒介和載體，更好地為精神文明建設(shè)服務(wù)。

2、強(qiáng)化老地名標(biāo)志的設(shè)置

集中對(duì)具有歷史保護(hù)價(jià)值的老地名進(jìn)行梳理，并且會(huì)同文化、規(guī)劃等部門的專家進(jìn)行鑒定，將鑒定結(jié)論報(bào)市政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布，據(jù)此結(jié)論設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)志牌，表明名稱、文化藝術(shù)價(jià)值、歷史背景等內(nèi)容，對(duì)具有歷史淵源的街巷、園室名稱，在其路口兩頭原址附近的建筑上以鑲嵌的方式修建記述當(dāng)年情況及歷史沿革和湮滅情況的碑記。

3、要加強(qiáng)對(duì)村名保護(hù)的后續(xù)監(jiān)管工作

加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定實(shí)施情況的后續(xù)監(jiān)督、管理工作，使各級(jí)法律規(guī)定落到實(shí)處，對(duì)不利地名保護(hù)的新問(wèn)題予以及時(shí)解決。因行政機(jī)關(guān)的原因造成地名文化破壞的，上級(jí)政府應(yīng)該責(zé)令相關(guān)機(jī)關(guān)、部門限期治理，并追究其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的行政責(zé)任。因其他人為原因造成地名破壞的，無(wú)論是單位還是個(gè)人都要依法追究法律責(zé)任。

總之，在地名文化保護(hù)方面，除了要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改外，還應(yīng)采取多種形式加強(qiáng)法制宣傳，努力在全社會(huì)形成共識(shí)，共同營(yíng)造保護(hù)地名文化的氛圍。