試探社會(huì)工作在政府房屋管理中的實(shí)踐和應(yīng)用

曹 彥

（上海頌藝文化工作室，上海200001）

和諧社會(huì)建設(shè)離不開(kāi)社會(huì)工作，發(fā)展社會(huì)工作促進(jìn)社會(huì)管理。隨著改革開(kāi)放和公民社會(huì)的發(fā)育，社會(huì)工作已滲入民政、司法、教育、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，但在房管領(lǐng)域還未呈現(xiàn)“交集”。政府房屋管理涉及房屋征收、物業(yè)管理、住房保障等方面，直接面向群眾，關(guān)系百姓民生。近年來(lái)，?。ㄙ?gòu)）房困難群體劇增，對(duì)保障房需求力度加大，各種物業(yè)管理、動(dòng)拆遷過(guò)程中的矛盾不斷，信訪事件頻頻，給社會(huì)穩(wěn)定造成一定負(fù)面影響。伴隨當(dāng)前“小政府、大社會(huì)”格局的發(fā)展，把社會(huì)工作納入政府房管領(lǐng)域，開(kāi)展房管社會(huì)工作，為居民優(yōu)化物業(yè)管理、化解動(dòng)拆遷矛盾、提供好住房保障服務(wù)，改善百姓的居住生活，將有助于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、社會(huì)工作在政府房屋管理中的實(shí)踐依據(jù)

（一）對(duì)房屋的管理歸根結(jié)底還是要落實(shí)到人

房屋雖是不動(dòng)產(chǎn)，但房屋的購(gòu)買、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、修繕、征收安置等行為，都是以人的現(xiàn)實(shí)需求和根本利益為轉(zhuǎn)移的。基于房和人無(wú)法分割這一現(xiàn)實(shí)，在提倡“以人為本”的今天，對(duì)房屋的管理，說(shuō)到底要落實(shí)到人即房屋的權(quán)利人或?qū)嶋H居住人。在具體管理過(guò)程中，除了執(zhí)行政策法律外，還要考慮到房屋內(nèi)“人”的感受。政策只針對(duì)房屋實(shí)體本身，其中涉及到人的因素，需要通過(guò)社會(huì)工作加以破解，社會(huì)工作是協(xié)調(diào)人與人、人與社會(huì)環(huán)境的專業(yè)方法。例如申請(qǐng)廉租房，政策只規(guī)定了申請(qǐng)對(duì)象的條件、流程、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，碰到申請(qǐng)人不理解規(guī)定、情緒激動(dòng)跟政府發(fā)生對(duì)抗時(shí)，運(yùn)用社會(huì)工作的專業(yè)技巧和方法來(lái)疏導(dǎo)對(duì)方情緒、使其配合工作，是完善房屋管理不可或缺的重要組成部分。

（二）房屋落根地社區(qū)是社會(huì)工作的重要舞臺(tái)

在文明社會(huì)，人類的居住以房屋作為空間依托。房屋是構(gòu)成社區(qū)實(shí)體形態(tài)的基本元素之一。同時(shí)，為滿足人居住的各種需求，建造房屋還衍生出各種配套設(shè)施，如防盜門、綠地、電站、煤氣和下水管道等。滿足居民的住房需求、改善居民的居住條件，不僅是社區(qū)物質(zhì)文明建設(shè)的需要，也是社區(qū)精神文明建設(shè)的需要，既是物業(yè)管理的任務(wù)，也是社會(huì)工作的追求。社區(qū)工作是社會(huì)工作的方法之一，社會(huì)工作和物業(yè)管理都有推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的共同目標(biāo)。就分工而言，物業(yè)管理側(cè)重于對(duì)房屋及配套設(shè)施、環(huán)境中硬件的維護(hù)，社會(huì)工作側(cè)重于業(yè)主（居民）與房屋、社區(qū)互動(dòng)中軟件的優(yōu)化。在社區(qū)社會(huì)工作尚不發(fā)達(dá)、房管社工還未起步的情況下，注重開(kāi)展社區(qū)文化服務(wù)是我國(guó)城市社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的一個(gè)重點(diǎn)特征[1]，但這也容易導(dǎo)致物業(yè)公司“以企代政”、“社企不分”現(xiàn)象。社區(qū)是社會(huì)工作的大舞臺(tái)，物業(yè)的許多特殊服務(wù)是未來(lái)房管社會(huì)工作的著力點(diǎn)。

（三）社會(huì)工作是解決房管領(lǐng)域矛盾的潤(rùn)滑劑

房屋是人們居住生活或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，關(guān)系到人的切身利益，政府對(duì)房屋實(shí)施管理，其政策和行為勢(shì)必牽涉到房屋內(nèi)人的利益。由于政府及受委托企業(yè)（如物業(yè)公司、動(dòng)遷公司）的目標(biāo)和業(yè)主（居民）的需求有時(shí)存在差異，就會(huì)導(dǎo)致雙方關(guān)系的緊張甚至破裂，造成社會(huì)穩(wěn)定秩序的失控。最典型的例子就是房屋征收中的強(qiáng)遷、坑害動(dòng)遷戶利益和拆除違法建筑中的“拉鋸戰(zhàn)”。導(dǎo)致這種矛盾的根源一是政府和相關(guān)企業(yè)忽視了居民的利益，違法違規(guī)操作；二是居民為了蠅頭小利無(wú)視法律和政策。社會(huì)工作是社會(huì)關(guān)系的潤(rùn)滑劑，房管社工圍繞房管領(lǐng)域發(fā)生的各種糾紛、問(wèn)題開(kāi)展工作，努力協(xié)調(diào)居民與房管部門、物業(yè)公司、動(dòng)遷公司的關(guān)系，旨在將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

（四）弱勢(shì)群體住房保障亦是社會(huì)工作的目標(biāo)

社會(huì)工作追求增加人類福祉，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體提供物質(zhì)和精神上的幫助，使其適應(yīng)環(huán)境、融入社會(huì)。精神上主要是挖掘人的潛力、助人自助，物質(zhì)上主要是開(kāi)展社會(huì)救助，為貧困者協(xié)助申請(qǐng)低保、廉租房等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利分房取消、房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍，擁有自主產(chǎn)權(quán)的商品房、售后公房成為人們生活用房的主要形態(tài)。但社會(huì)階層分化、貧富懸殊加大，許多低收入人群住房擁擠、無(wú)力買房。為促進(jìn)社會(huì)公平，縮小貧富差距，我國(guó)目前建立了“廉租房、經(jīng)適房、公租房和動(dòng)遷安置房”四位一體的住房保障體系。居民申請(qǐng)保障房，需了解相關(guān)政策，如符合條件需辦理手續(xù)，如確實(shí)有困難但又不符合條件，也要做好情況說(shuō)明或變通執(zhí)行工作。對(duì)弱勢(shì)群體開(kāi)展住房保障服務(wù)，是社會(huì)工作追求的目標(biāo)，也是房管社工的重要任務(wù)。

（五）社會(huì)工作承接政府事務(wù)是社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)

目前政府房管部門直接面向社區(qū)居民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有房屋征收中心、住房保障中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）房管辦事處等，屬于事業(yè)單位，其職能主要是執(zhí)行政策、提供公益服務(wù)。但其中許多操作性事務(wù)、人性化服務(wù)和矛盾糾紛化解，需要社會(huì)工作者的優(yōu)勢(shì)作為。目前醫(yī)務(wù)社工承接了醫(yī)院的醫(yī)患矛盾協(xié)調(diào)、病人臨終關(guān)懷等事務(wù)；司法社工承接了服刑人員社區(qū)矯正任務(wù)。對(duì)保障房申請(qǐng)、動(dòng)拆遷矛盾化解、物業(yè)管理問(wèn)題解決，也可參考上述幾類社工，通過(guò)“政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、社會(huì)工作承接政府事務(wù)”的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在“有限政府、公民社會(huì)”的社會(huì)發(fā)展形態(tài)下，政府應(yīng)將更多自己管不了也管不好的事務(wù)還權(quán)社會(huì)，這在房管領(lǐng)域也不應(yīng)例外。

二、社會(huì)工作在房管各領(lǐng)域?qū)嵺`的具體舉措

（一）面向社區(qū)的房地產(chǎn)知識(shí)宣傳咨詢

住房問(wèn)題與老百姓利益息息相關(guān)，通過(guò)各種途徑，讓居民了解與房屋管理有關(guān)的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)、專業(yè)理論和辦事流程等知識(shí)，有助于居民在處理與房屋有關(guān)的事項(xiàng)中能有效維護(hù)自身的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)住房利益最大化。社會(huì)工作要發(fā)揮其政策咨詢和宣傳作用，由房管社工結(jié)合社區(qū)居民在購(gòu)房、住房等方面的“熱點(diǎn)”問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)需要，采用社區(qū)工作的方法，向居民普及房管知識(shí)。房管社工可通過(guò)活動(dòng)形式，如設(shè)攤咨詢、專題講座、展板宣傳等，幫助居民充實(shí)房地產(chǎn)常識(shí)。

（二）對(duì)住房弱勢(shì)群體的住房保障服務(wù)

目前廉租房、經(jīng)適房、公租房和動(dòng)遷安置房這四類保障性住房分別覆蓋了住房收入困難戶、中低收入職工家庭、新就業(yè)職工和外來(lái)務(wù)工人員、被拆遷家庭等住房弱勢(shì)群體。但保障房申請(qǐng)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件、審查機(jī)制、辦事手續(xù)和操作流程，須符合相關(guān)政策規(guī)定。房管社工要積極做好弱勢(shì)群體的住房保障工作，針對(duì)不同類型群體的住房困難和需求，有針對(duì)性地開(kāi)展保障房申請(qǐng)指導(dǎo)服務(wù)：一是政策解答和咨詢。比如申請(qǐng)廉租房對(duì)家庭人均收入和住房面積的規(guī)定；二是對(duì)居民申請(qǐng)保障房給予具體操作上的引導(dǎo)。比如前往哪里辦理、需提供哪些材料；三是對(duì)居民在申請(qǐng)過(guò)程中與相關(guān)部門發(fā)生的矛盾糾紛予以協(xié)調(diào)。比如不符合申請(qǐng)條件的居民發(fā)泄怨氣、尋釁滋事，社工采取危機(jī)干預(yù)措施，疏導(dǎo)對(duì)方心理和情緒；四是后續(xù)跟蹤服務(wù)。及時(shí)掌握已獲保障房居民的財(cái)產(chǎn)收入變化情況和是否正當(dāng)居住情況，對(duì)收入超出規(guī)定底線仍不肯退出廉租房或?qū)⒔?jīng)適房用于轉(zhuǎn)租等違規(guī)現(xiàn)象及時(shí)處理，協(xié)助房管部門做好當(dāng)事人工作。

（三）各類物業(yè)管理問(wèn)題的協(xié)理與調(diào)處

物業(yè)管理是人、房屋和社區(qū)三方互動(dòng)協(xié)調(diào)的過(guò)程。當(dāng)前，由于小區(qū)硬件設(shè)施不到位、物業(yè)管理不完善、物業(yè)與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作缺乏銜接、居民（業(yè)主）的非理性需求和社會(huì)越軌行為等因素，小區(qū)物業(yè)管理普遍存在各種問(wèn)題，比如公共綠地種菜養(yǎng)家禽、車棚內(nèi)車輛失竊、搭建違法建筑等，導(dǎo)致居民之間、居民和物業(yè)及社區(qū)組織之間的矛盾，影響和諧社區(qū)的建設(shè)。對(duì)于這些問(wèn)題，除了物業(yè)完善管理外，還要發(fā)揮社會(huì)工作溝通協(xié)調(diào)、貢獻(xiàn)智慧的作用。居民種菜養(yǎng)鴿、私搭違建，客觀上妨礙了其他居民和社區(qū)環(huán)境，但肯定也有他們的主觀原因，房管社工應(yīng)與居民溝通交心，查找問(wèn)題，分析原因，制訂妥善計(jì)劃，實(shí)施專業(yè)化介入，使居民認(rèn)識(shí)到自己行為的不合理性，從而自覺(jué)地加以修正。對(duì)于車棚失竊、車輛刮花等安全隱患，社工可安排居民（業(yè)主）召開(kāi)會(huì)議、商討對(duì)策，然后交由業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)通過(guò)并由物業(yè)保障實(shí)施。

（四）房屋拆遷征收中的矛盾危機(jī)化解

目前國(guó)家或地方政府為實(shí)現(xiàn)公共利益、完善城市建設(shè)，大力推進(jìn)舊區(qū)改造、市政道路改擴(kuò)建、城市功能區(qū)域建設(shè)，需要對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)土地上的房屋進(jìn)行征收。房屋征收是國(guó)家因公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，對(duì)國(guó)有土地上的房屋實(shí)行的一種特殊處理措施[2]，從1991年頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到2011年出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，經(jīng)歷了從“房屋拆遷”到“房屋征收”的科學(xué)化、人性化轉(zhuǎn)變。在房屋征收過(guò)程中，政府房管部門推行市場(chǎng)化運(yùn)作，將具體事務(wù)交由動(dòng)遷公司。由于征收涉及居民利益，居民對(duì)補(bǔ)償方案不滿意而導(dǎo)致的動(dòng)拆遷矛盾時(shí)有發(fā)生，造成了政府、動(dòng)遷公司強(qiáng)行拆遷和居民做“釘子戶”、到政府機(jī)關(guān)上訪等對(duì)抗現(xiàn)象。房管社工要熟悉房屋征收的法律政策，努力協(xié)調(diào)房管部門拆遷科、動(dòng)遷公司和居民三方關(guān)系，一方面通過(guò)對(duì)居民的專業(yè)工作介入，使居民服從大局需要，積極配合政府的征收行為，另一方面要努力向房管部門、動(dòng)遷公司反映居民的心聲和實(shí)際困難，協(xié)助制訂最合理的征收補(bǔ)償方案，有效化解動(dòng)拆遷矛盾。

（五）物業(yè)管理與社區(qū)建設(shè)互動(dòng)雙贏

社會(huì)工作的重要目標(biāo)之一就是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，而做好物業(yè)管理是提升社區(qū)建設(shè)水平的一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)房管社會(huì)工作而言，實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理和社區(qū)建設(shè)的互動(dòng)雙贏是最佳切入點(diǎn)。優(yōu)化物業(yè)管理是完善社區(qū)建設(shè)的前提和途徑，而社區(qū)建設(shè)水平的提升對(duì)促進(jìn)物業(yè)管理則是資源和保障。比如物業(yè)保安人員承擔(dān)著小區(qū)治安巡邏、門棟崗?fù)?zhí)勤等任務(wù)，這些工作是創(chuàng)建平安社區(qū)的先決條件。房管社工為確保良好的小區(qū)治安，可從發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性、大力開(kāi)發(fā)人力資源入手，對(duì)物業(yè)保安人員進(jìn)行培訓(xùn)，如消防安全、物防技防知識(shí)等，同時(shí)調(diào)動(dòng)居民（業(yè)主）積極性，以志愿者身份參與平安社區(qū)建設(shè)，充當(dāng)社區(qū)建設(shè)“引路人”的角色。

三、社會(huì)工作在政府房屋管理中的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

（一）柔性管理和人性化服務(wù)

目前政府房管工作主要是對(duì)房屋征收、住房保障、物業(yè)管理等領(lǐng)域?qū)嵭行姓芾?，即根?jù)國(guó)家有關(guān)法律政策，做出計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等一系列行為。但房屋供人居住或生產(chǎn)，對(duì)房屋的管理直接關(guān)系到人的需求和利益。社會(huì)工作是一種尊重人性、滿足人的價(jià)值和需求的專業(yè)化服務(wù)，介入房管領(lǐng)域，開(kāi)展房管社會(huì)工作，必將提升房管服務(wù)的柔性化水平，體現(xiàn)“以人為本”的人性化理念，拉近政府和百姓之間的距離。社會(huì)工作是社會(huì)管理的有效手段，對(duì)房屋管理同樣適用。

（二）社會(huì)資源整合與關(guān)系協(xié)調(diào)

房屋管理看似是政府房管部門的事，但實(shí)際上牽涉到公安、司法、民政、工商、稅務(wù)、規(guī)劃土地、市容環(huán)衛(wèi)等一系列部門。對(duì)于老百姓反映的各種房屋管理問(wèn)題，往往需要房管部門與政府其他委辦局、社區(qū)街道的溝通與協(xié)調(diào)，相互達(dá)成共識(shí)，創(chuàng)建銜接機(jī)制，形成工作合力。對(duì)于解決房管問(wèn)題的社會(huì)資源，往往分散在房管部門和其他部門以及社區(qū)街道、企業(yè)中。解決涉及居民利益的房管事務(wù)，需要社會(huì)資源的整合和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會(huì)工作注重人與環(huán)境的互動(dòng)，社工在幫助人們解決問(wèn)題時(shí)，扮演了中介者和經(jīng)紀(jì)人的角色，善于溝通各方、協(xié)調(diào)關(guān)系、整合資源，使原本存在管理漏洞和彼此推諉的問(wèn)題得到迎刃而解。

（三）科學(xué)性、藝術(shù)性的專業(yè)方法

社會(huì)工作是社會(huì)關(guān)系的潤(rùn)滑劑，各種復(fù)雜的社會(huì)矛盾，通過(guò)社會(huì)工作的介入，能獲得圓滿解決，成功之處就在于其科學(xué)性和藝術(shù)性。在房屋管理中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)居民（業(yè)主）的一些違法違規(guī)行為，比如違法搭建、群租、改變經(jīng)適房用途、破壞房屋承重結(jié)構(gòu)等，這些行為固然錯(cuò)誤，但從“以人為本”的角度審視，居民（業(yè)主）主觀上有他們自己的道理。社會(huì)工作者運(yùn)用個(gè)案、小組工作方法，通過(guò)溝通、引導(dǎo)、換位思考等方式，使他們認(rèn)識(shí)到這些行為是利大于弊還是弊大于利，對(duì)自己、對(duì)他人會(huì)產(chǎn)生何種危害，從而自覺(jué)修正自身行為，這比法律和行政的強(qiáng)制手段會(huì)產(chǎn)生更積極、正面的效果。

（四）公平正義和價(jià)值中立地位

房管部門有官方地位和行政色彩，動(dòng)遷、物業(yè)公司作為企業(yè)則追求市場(chǎng)效益，在房屋管理中有時(shí)很容易忽視百姓的利益，從而引發(fā)矛盾沖突。社會(huì)工作者是脫離于政府、市場(chǎng)之外的“第三部門”，秉承價(jià)值中立的原則，追求社會(huì)公平正義。社工這一“第三部門”的興起，也意味著社會(huì)自治意識(shí)的覺(jué)醒和公民社會(huì)的孕育壯大，為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)問(wèn)題社會(huì)自己管”起到了助推作用。

四、對(duì)房管領(lǐng)域社會(huì)工作建設(shè)的探索性思考

（一）房管部門吸收社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)方法

房管部門在今后開(kāi)展工作中，要勇于吸收、大膽借鑒社會(huì)工作的專業(yè)理念、技巧和方法，把社會(huì)工作和房屋征收、物業(yè)管理、住房保障等房管工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，探索符合中國(guó)國(guó)情、具有本土特色的房管社會(huì)工作，在工作中注重“以人為本”的人性化服務(wù)理念，采取各種專業(yè)化介入方法，努力解決房管服務(wù)中的矛盾、問(wèn)題，努力提高居民的住房服務(wù)質(zhì)量。

（二）試點(diǎn)性地推進(jìn)房管社工隊(duì)伍建設(shè)

要根據(jù)十六屆六中全會(huì)“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的精神，參照、借鑒目前各地司法社工、醫(yī)務(wù)社工、社區(qū)社工等模式、經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)推進(jìn)房管社工隊(duì)伍建設(shè)。一是可在房管部門編制允許的情況下，由房屋征收中心、住房保障中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）房管辦事處等事業(yè)單位招聘編制內(nèi)專職社工，協(xié)助相關(guān)部門開(kāi)展房管社會(huì)工作；二是可通過(guò)“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)”的途徑，由社會(huì)扶植從事房管社會(huì)工作的民辦非企業(yè)，自行招募專業(yè)社工，政府房管部門與民辦非企業(yè)簽訂合同，由民辦非企業(yè)定點(diǎn)或派駐社工的方式，承接房管部門的社會(huì)工作事務(wù)。

（三）加快對(duì)房管社會(huì)工作理論的研究

各地高校、社科院所的社會(huì)工作和房地產(chǎn)、住房保障等相關(guān)專業(yè)科研力量，要加強(qiáng)跨學(xué)科交流合作，組織專家、學(xué)者，共同對(duì)房管社會(huì)工作這一新命題開(kāi)展學(xué)術(shù)探討，形成房管社工的基本理論框架和知識(shí)結(jié)構(gòu)體系，并結(jié)合相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行深度研究、論述，以論文、課題和著述成果形式，進(jìn)一步充實(shí)、發(fā)展房管社會(huì)工作理論內(nèi)容，為實(shí)踐的深入發(fā)展提供有力指導(dǎo)。

[1]唐忠新.邁向和諧社會(huì)的社區(qū)服務(wù)[M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社,2005.10,210.

[2]李延榮.房地產(chǎn)管理法 [M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011.6,48.