地方政府土地財(cái)政亂象治理探析
——從“善政”到“善治”①

林 森，趙 藝

(1.清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、中國(guó)“善政”目標(biāo)形成過(guò)程中的土地財(cái)政亂象

土地財(cái)政嶄露頭角時(shí)，地方政府通常只看到它的優(yōu)勢(shì)，但如今它接近極致時(shí)，便會(huì)帶來(lái)廣泛的負(fù)面影響。

(一)“善政”目標(biāo)達(dá)成中土地財(cái)政亂象形成機(jī)制

“善政”目標(biāo)一直是中國(guó)地方政府尋求的理想模式，鑒于“善政”目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)，從“善政”的角度，我們認(rèn)為中國(guó)土地財(cái)政亂象的成因可以總結(jié)為三種，第一種成因主要是在政府自身行為不完善的情況下導(dǎo)致的，后兩種成因則表現(xiàn)出善治理論發(fā)展的先天不足。

1.土地財(cái)政形成的體制背景

本文中的土地財(cái)政形成的體制背景將從財(cái)政體制和土地征用制度兩個(gè)方面來(lái)敘述。財(cái)政體制中的1994年分稅制實(shí)施以后，形成了財(cái)權(quán)由中央掌控，事權(quán)下放地方，結(jié)果地方財(cái)政上繳的資金占總財(cái)政收入的比重大幅減少。隨著地方政府復(fù)雜的事物賦予多責(zé)任的資金不斷投入，相對(duì)應(yīng)的是驟減的資金收入和日益增多的地方事物支出逐漸形成矛盾。在此背景下，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。而土地征用制度則也是該體制的重要組成部分，中國(guó)實(shí)行的是國(guó)家和集體共有的二元土地所有制，根據(jù)憲法，地方政府可以憑公共利益名義隨時(shí)可以將農(nóng)村集體土地征為國(guó)有并給予補(bǔ)償。但是鑒于法律對(duì)公共利益的模糊界定致使地方政府有機(jī)可圖，客觀上為土地財(cái)政形勢(shì)惡化提供了便利。同時(shí)，現(xiàn)有的土地征用制度，這種政府事事參與的體制也致使地方政府有空子可鉆來(lái)虧空土地財(cái)政:首先，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度從形式以及在法律層面規(guī)定農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國(guó)家所有權(quán)處于不平等的地位，農(nóng)村集體土地向城市國(guó)家土地轉(zhuǎn)移的過(guò)程中始終處于被支配的從屬地位。其次，對(duì)于“公共利益”缺乏明確的法律強(qiáng)制，地方政府的制定者身份常借公共利益之名濫用公共權(quán)力，盲目征用邊緣化土地，徹底邊緣化弱勢(shì)群體，完全是政府自身行為過(guò)度化所導(dǎo)致的，沒(méi)有能力來(lái)完善自身統(tǒng)治的政府說(shuō)明了“善政”目標(biāo)未達(dá)成。

2.土地財(cái)政形成的政府行為

土地財(cái)政影響下形成的政府行為可概括為兩方面:一是地方政府的雙重角色特征，二是以“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”為基準(zhǔn)的政府行為指標(biāo)?！吧普蹦繕?biāo)下的公共管理主體只強(qiáng)調(diào)政府在公共行為的唯一角色，研究的是針對(duì)如何完善政府本身的工作，并達(dá)成任務(wù)目標(biāo)。在中國(guó)“善政”發(fā)展不健全的情況下，政府本身并未能履行職責(zé)已經(jīng)存在天生的劣根性，這一主體效應(yīng)在土地財(cái)政方面更為顯著。因?yàn)椋恋厥袌?chǎng)上可以看做只有一個(gè)收購(gòu)者(政府)也是供應(yīng)者，征用的數(shù)量和價(jià)格，供應(yīng)的數(shù)量和價(jià)格完全由地方政府操控。地方政府雖然是代表國(guó)家行使代理角色，但事實(shí)上擁有絕對(duì)的土地控制操縱權(quán)，而中國(guó)特色的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度和法律也為地方政府創(chuàng)收提供“制度保障”，加劇了地方政府繼續(xù)在建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的專屬地位。這樣一來(lái)，土地財(cái)政在地方政府絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下具有雙重角色，作為運(yùn)動(dòng)員參與者時(shí)，地方政府樂(lè)衷于過(guò)分追求無(wú)邊利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)人，考慮的只有如何從土地中獲取更大收益;而當(dāng)?shù)胤秸氖杖脒^(guò)分依靠土地來(lái)支撐和扶持時(shí)，征地賣地就衍生為地方政府獲取利益的捷徑，作為市場(chǎng)管理者的職能則被影響利益之說(shuō)容易被忽略。

“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”最初指以其他企業(yè)行為作為參照物，通過(guò)參照其他企業(yè)相應(yīng)做出行為選擇。然而，落實(shí)在政治領(lǐng)域就是應(yīng)用標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)理論來(lái)表現(xiàn)地方政府之間為經(jīng)濟(jì)過(guò)分競(jìng)賽評(píng)比的情況，通常是接受上級(jí)政府政績(jī)考核與評(píng)價(jià)的最終結(jié)果?，F(xiàn)有的政策法規(guī)下，中國(guó)各地方政府間掘利的“績(jī)效標(biāo)尺”很明確，即地方GDP增加，財(cái)政收入方式的擴(kuò)充和城市過(guò)分?jǐn)U張，這些都間接突出了要面子不要人民的丑惡指標(biāo)。由于政府提供的公共物品的特性，地方政府的許多硬性目標(biāo)難以進(jìn)行定量評(píng)估，只有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)容易用數(shù)字衡量，且容易從物質(zhì)和精神層面滿足官員的虛榮心。因此，以經(jīng)濟(jì)量化的績(jī)效考核廣泛被國(guó)內(nèi)采納。

3.土地財(cái)政主體的失衡性

主體的失衡從兩個(gè)方面擴(kuò)展，一方面是利益分配存在傾斜，另一方面是信息的不對(duì)稱性，甚至將虛假信息告知被動(dòng)主體。

(1)土地收益失衡

土地收益之間的失衡表現(xiàn)在各主體之間。一方面，中央政府和地方政府:1998年通過(guò)修改的《土地管理法》規(guī)定新增建設(shè)用地的有償費(fèi)百分之三十歸中央政府，其余歸地方政府。但在實(shí)際征收中，中央政府部門作為委托人由于信息資源劣勢(shì)和其他繁雜事情往往疏于對(duì)代理人的制約，這樣錢財(cái)被地方截流和侵吞，欠繳和少繳甚至轉(zhuǎn)移到下一期領(lǐng)導(dǎo)班子繳費(fèi)的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，地方政府也因此獲得了絕大部分土地收益，對(duì)增加建設(shè)投資用地或轉(zhuǎn)讓私人機(jī)構(gòu)有一定的激勵(lì)作用。另一方面，地方政府和農(nóng)民之間收益存在不公現(xiàn)象。農(nóng)用地被征用為建設(shè)用地，在整個(gè)征地流轉(zhuǎn)過(guò)程中增加了附加值，可是，地方政府卻通常打著強(qiáng)制性的口號(hào)，侵占土地這一農(nóng)民唯一的生存資料，致使農(nóng)民無(wú)計(jì)可施，變得更加窮困潦倒。地方政府卻因?yàn)檗D(zhuǎn)讓獲得高價(jià)而變得更加貪婪，不甘滿足。

(2)征地信息失衡

征地信息不平衡也同樣體現(xiàn)在農(nóng)民和地方政府之間，《土地管理法》第四十六條規(guī)定“國(guó)家向主體征收土地以后，依照法定程序?qū)訉訉徟?，由縣級(jí)以上各地方政府予以告知且組織實(shí)施?！睆恼鞯刂贫仍O(shè)計(jì)問(wèn)題可以看出，政府只關(guān)心自己的利益，實(shí)際上農(nóng)民只有被動(dòng)獲取信息的資格。因此，地方政府常常是擅自批示，或開發(fā)和批示同時(shí)進(jìn)行，心情好的時(shí)候或發(fā)公告或裝作不了解，導(dǎo)致公開的政策為內(nèi)部決策，其中包括暗箱操作和形式不透明，無(wú)暇顧及農(nóng)民感受;反觀農(nóng)民時(shí)刻處在信息不對(duì)稱的情況下，只有服從命令，沒(méi)有解釋權(quán)利的可能［1］。

(二)“善政”目標(biāo)達(dá)成中土地財(cái)政亂象的表現(xiàn)形式

目前，地方政府土地財(cái)政的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，針對(duì)這一問(wèn)題，很多專家表示擔(dān)憂，從整體上看，雖然2011年開始國(guó)家加強(qiáng)了政策約束機(jī)制，但過(guò)去的土地金融模式并未發(fā)生改變，而一些新的方式變相為多樣化的表現(xiàn)形式。

1.土地出讓金為主導(dǎo)的運(yùn)作方式

土地出讓金，一直是政府賣地生財(cái)?shù)闹饕Ｊ?，可稱為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”，2001—2009年間，土地出讓金價(jià)款總額從1 295億元上升至15 910億元。其占地方財(cái)政收入的比重也在2001—2003年上升的最為明顯，大體呈2倍上漲;2003年以后該比重呈折線波動(dòng)，但始終保持在40%左右［2］?？梢?jiàn)，土地出讓金是2009年地方財(cái)政的最重要的收入來(lái)源。而在2012年年初，隨著國(guó)家大力加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度，全國(guó)土地出讓金排行榜發(fā)生了罕見(jiàn)的“低潮”。而據(jù)CREIS中指數(shù)據(jù)2012顯示，2012年1月全國(guó)300座城市土地出讓金高達(dá)895.9億元，同比縮水68%，上榜城市中僅武漢高于百億，其他城市均在20—40億元之間，與2011年同期相比均大幅減少?？梢钥闯?，目前對(duì)土地出讓金的依存比例仍十分高，但其用途卻存在差異:表現(xiàn)在用于征地和拆遷補(bǔ)償支出存在偏差，被征地者利益得不到有效保障;土地出讓金預(yù)算編制和管理精細(xì)化不高，這都是目前土地出讓金面臨的問(wèn)題。

2.土地抵押貸款強(qiáng)勢(shì)發(fā)展

土地抵押貸款一直是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，尤其是近年來(lái)，銀行在土地財(cái)政主體占據(jù)著重要地位。國(guó)土部公報(bào)顯示，截至2010年年底，調(diào)查全國(guó)85座重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地近13萬(wàn)宗，抵押面積多達(dá)26萬(wàn)公頃，抵押貸款近3.6萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)19.0%和36.3%。全年抵押土地面積凈增3.74萬(wàn)公頃，同比減少26.9%;抵押貸款凈增9 206億元，增長(zhǎng)18.8%［3］。2011年全國(guó)土地抵押面積達(dá)3 000平方公里，土地抵押貸款金額為4.8萬(wàn)億元人民幣，比2011年初分別增加了16.2%和35.6%。2011年土地抵押貸款率總體保持在50%左右，但受穩(wěn)健貨幣政策和日趨嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，加上政策執(zhí)行的滯后效應(yīng)，2011年新增土地抵押貸款率在第四季度有較大幅度回落。另外，在儲(chǔ)備土地方面各地方政府呈現(xiàn)出依賴之勢(shì)，特別是配合著中央規(guī)制投融資政策、嚴(yán)格土地抵押管理措施出臺(tái)以后。通過(guò)數(shù)據(jù)分析得出，政府的宏觀調(diào)控下，當(dāng)前土地抵押貸款的增速已經(jīng)趨于平緩，平均土地貸款抵押率相對(duì)降低到合理的范圍內(nèi)，通過(guò)土地抵押而累積的金融風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)得到有效控制。但是，由于法律法規(guī)的欠缺、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和自身利益體制的非持續(xù)性以及土地市場(chǎng)是在政府培育下發(fā)展起來(lái)的特征，中國(guó)土地抵押貸款仍是地方融資選擇的重要渠道。

3.土地財(cái)政新方式層出不窮

前兩種方式是土地財(cái)政集資慣用的招式，但近年來(lái)由于國(guó)家政策的約束，地方政府開始更多把戰(zhàn)線轉(zhuǎn)移到新的方式，變相仍繼續(xù)通過(guò)土地財(cái)政創(chuàng)收。例如:湖北武漢的“治湖”和西安地區(qū)的大舉挖湖。目前，各地在受到事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)的矛盾時(shí)為了籌集資金，為了給同級(jí)政府施加壓力，各政府“大挖大填，各顯神通”。填湖圍湖背后最大的幕后是沿湖一些地方政府，地方政府通常假借公共設(shè)施旗號(hào)，實(shí)際大搞商業(yè)開發(fā)，和開發(fā)商沆瀣一氣，根本上都是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，這類似于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的“挖坑理論”:經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)下跌，找人挖個(gè)坑，再請(qǐng)人作為替代者填補(bǔ)，才能從根本上刺激經(jīng)濟(jì)。因?yàn)榇蠹叶济靼讓?duì)等的商品房和對(duì)等的湖產(chǎn)生的價(jià)值將會(huì)天壤之別。于是官員鋌而走險(xiǎn)，在當(dāng)前對(duì)耕地保護(hù)極其嚴(yán)格的狀態(tài)下，不管填湖對(duì)生態(tài)帶來(lái)的影響，也不在意土地紅線，在土地使用指標(biāo)越來(lái)越緊張的狀況下，填湖造地模式不失為一個(gè)新的“創(chuàng)舉”。

二、 “善治”理論視角下的中國(guó)土地財(cái)政亂象

(一)土地財(cái)政下中國(guó)的“善政”與西方的“善治”

“善政”最早由中國(guó)啟用，自封建君主時(shí)就產(chǎn)生，歷經(jīng)數(shù)千年，只要政府的統(tǒng)治不消失，“善政”的理想一般都為民眾所推崇，也是政府努力追求的方向。政府的生活宗旨一般定位在為人們提供接近完美的服務(wù)，人們平等享受政府的服務(wù)并作出回應(yīng)。西方的“善治”理論從起源上說(shuō)，離不開治理理念的推動(dòng)，“善治”本質(zhì)上要求有善于作為的政府，同時(shí)還要求社會(huì)和公民積極參與，適時(shí)作出互動(dòng)的回饋。從主體層面一開始就代表了主體多元化的特征，政府最終價(jià)值回歸于公民社會(huì)的理念。因此，就理論本身而言和各國(guó)歷史傳統(tǒng)以及各自底蘊(yùn)是分不開的，兩者之間存在著本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)然，“善政”和“善治”之間也是緊密聯(lián)系的，“善治”一直是各國(guó)追求的最高境界，但是“善治”的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，并不是一蹴而就的。要想實(shí)現(xiàn)“善治”的理想化目標(biāo)，“善政”的好壞和完善與否便是關(guān)鍵要素，對(duì)于中國(guó)更是政府轉(zhuǎn)型不可取代的路徑改革，想要忽略“善政”，不搞好本職工作，直接照抄西方的“善治”是不可能的。因此，政府只有通過(guò)不斷地進(jìn)行體制改革并建立良好的公民關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)“善治”，才能形成國(guó)家權(quán)力重組于社會(huì)且還政于民的狀態(tài)。因此，基于兩者密不可分的關(guān)系，可以說(shuō)完善的“善政”體系是走向“善治”的關(guān)鍵。

放在土地財(cái)政框架下中國(guó)的“善政”和西方的“善治”的區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的。最重要的觀點(diǎn)首先是，主體由一個(gè)絕對(duì)受益的主體變成多個(gè)利益共享的主體，即地方政府通常握有單獨(dú)決策和享受斂財(cái)?shù)奈ㄒ徽?，中央政府和農(nóng)民，房地產(chǎn)商共同參與，共享成果的平等協(xié)商的機(jī)制。因?yàn)榈胤秸闹贫ㄕ哂謭?zhí)行政策的“雙重角色”會(huì)使得自身在體制內(nèi)進(jìn)行屬于自己一個(gè)人的游戲根本無(wú)需關(guān)注其他三方的感受，無(wú)論是多么完善的政府一個(gè)人的力量難以滿足民眾，更別說(shuō)現(xiàn)在的政府還未達(dá)成“善政”目標(biāo)了。此外，信息的多方共享性也是西方民主的內(nèi)在要求，“善治”下的信息是把土地政策先告知大眾的，而中國(guó)公民卻往往停留在“被知道，被執(zhí)行”的尷尬處境，所以出現(xiàn)滋事現(xiàn)象就不足為奇了?？傊?，“善治”和“善政”要找到完美的契合點(diǎn)，沒(méi)有它們作支撐，根本不能實(shí)現(xiàn)全民參與性治理土地財(cái)政的效果。

(二)“善治”理論要素與土地財(cái)政收益的悖論分析

1.經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與幸福指數(shù)的悖論分析

首先，兩者都是相關(guān)理論的內(nèi)在價(jià)值或是根本動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通常是土地財(cái)政硬性的目的性標(biāo)準(zhǔn)，也是各地方政府相互爭(zhēng)奪的目標(biāo)所在。幸福指數(shù)代表的是社會(huì)衡量指標(biāo)，是近年來(lái)旨在通過(guò)一系列指數(shù)如部分福利指標(biāo)去衡量經(jīng)濟(jì)富裕所無(wú)可比擬的幸福感?！吧浦巍崩碚撟罱K的目的是實(shí)現(xiàn)民眾的滿足感和認(rèn)可度，是實(shí)現(xiàn)公民隨時(shí)隨地回應(yīng)的方式，包括合法而透明，回應(yīng)而有效，責(zé)任而法治在內(nèi)的核心要素。在“善治”的框架下，幸福指數(shù)必然會(huì)成為其核心價(jià)值和本質(zhì)目標(biāo)，因?yàn)橹挥谢貧w社會(huì)的良好治理，才能體現(xiàn)社會(huì)的和諧，這也是對(duì)今后社會(huì)的發(fā)展提出了更高的要求。

兩者之間的悖論關(guān)系，從深層次上來(lái)說(shuō)就在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民滿意度能否成為正相關(guān)關(guān)系而不再是矛盾體。事實(shí)證明，政府一貫堅(jiān)持的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展并不一定換來(lái)大眾滿意度或幸福指數(shù)的提高，關(guān)鍵在于民眾如何看待這種增長(zhǎng)。因此，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與幸福指數(shù)悖論歸根到底是讓全體人民共享城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮帶來(lái)的物質(zhì)和精神雙豐收。

2.城市化假集中與公平性真缺失的悖論分析

城市化和公平性究竟呈現(xiàn)出何種關(guān)系?自相矛盾與否?誠(chéng)然土地財(cái)政促進(jìn)了城市化進(jìn)程，但是隨著近些年它的愈演愈烈，驅(qū)動(dòng)中國(guó)的過(guò)分城市化走上最粗放的空間擴(kuò)展之路。這種空闊的“城市化”過(guò)分集中似乎只是城市建筑物的拼湊，而根本不存在一個(gè)相應(yīng)的城市精神秩序的塑造過(guò)程。甚至說(shuō)，城市擴(kuò)張瓦解了原有城市的精神秩序，又讓新秩序無(wú)從發(fā)展，致使城市完全處于精神秩序的真空狀態(tài)。因此，可以理解為非真實(shí)性的城市化集中。

公平性是“善治”理論的題中之義，公平意味著對(duì)所有治理主體的平等且一致回應(yīng)?！吧浦巍敝械墓讲粌H代表主體的公平，也要把信息的公開和公正劃入范圍。因此，城市化假集中而導(dǎo)致的公平性缺失體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在土地財(cái)政行為特點(diǎn)下，虛假城市化促使地價(jià)拔起進(jìn)而產(chǎn)生激增的高價(jià)房，高價(jià)房完全是具有差異選擇性質(zhì)的只會(huì)選擇富有的人，確切地說(shuō)是和國(guó)有土地資源歸全民所有的基本屬性相背道而馳的。二是鼓吹城市化的背景下，會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富人集中，最大的不利在于城鎮(zhèn)和城市的房?jī)r(jià)差距今非昔比，這樣，大多數(shù)百姓 (包括農(nóng)民)獲得住房的能力基本沒(méi)有，盡管城市化模糊了地域界線，但終究改變不了各地域人民貧富差距的加大，損害社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)。三是城市擴(kuò)展過(guò)程中的連鎖效應(yīng)，伴隨著階層的分化而出現(xiàn)大面積區(qū)域化，這樣弱勢(shì)群體不僅在住房上有差距，在享受教育、就醫(yī)等福利上難以與之抗衡。因此，階層的分化越大相對(duì)應(yīng)的是城市空間越集中化，最終導(dǎo)致農(nóng)民、政府和地產(chǎn)商多等級(jí)化。因此，賣地來(lái)獲取城市化的資金方式與為了公民利益取向和滿足社會(huì)公平的目的被扭曲了，出現(xiàn)不能調(diào)和的矛盾。

(三)“善治”理論下土地財(cái)政主體間的博弈

“善治”理論中最重要的主體論，其內(nèi)涵在于多元化要求在“善治”理論指導(dǎo)下，政府組織并不獨(dú)自承擔(dān)一切事項(xiàng)，在進(jìn)行運(yùn)作時(shí)需要主體進(jìn)一步擴(kuò)大為多中心的模式。這樣，政府以外的第三部門和私人機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人都可以廣泛參與進(jìn)來(lái)。

（1）由四川省發(fā)改委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制天然氣分布式能源規(guī)劃。各地市政府在全省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策指導(dǎo)下依據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃、供熱規(guī)劃、熱力電力需求、資源稟賦、環(huán)境約束等條件，因地制宜、統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)編制各地天然氣分布式能源建設(shè)規(guī)劃并報(bào)省發(fā)改委審批。

1.中央政府與地方政府的博弈

中央政府和地方政府在土地財(cái)政方面的博弈一直都存在著。近年來(lái)，中央政府和地方政府在土地收益分配上的關(guān)系存在著很大的分歧，一方面，實(shí)際形成的委托代理關(guān)系會(huì)加劇顯現(xiàn)地方和中央的利益差異，委托人無(wú)暇事事處理，代理人出于地方保護(hù)主義的心態(tài)，會(huì)借機(jī)利用信息不對(duì)稱來(lái)實(shí)現(xiàn)博弈上的勝利。另一方面則表現(xiàn)為中央調(diào)控能力不強(qiáng)。由于地方政府高比例地?fù)屖找?，中央?cái)政占全國(guó)財(cái)政收入比例極低的現(xiàn)實(shí)已不再具有約束地方政府的能力［4］。因此，中央與地方博弈的最終結(jié)果在于中央的分成得不到落實(shí)而最終取消，而地方政府具有較大的財(cái)政壟斷權(quán)，完全處于核心位置，因而能輕松主導(dǎo)以地生財(cái)，并謀求多種形式變相來(lái)增加財(cái)政收入。這樣一來(lái)，很顯然地方政府在與中央政府博弈的過(guò)程中已經(jīng)占據(jù)了上風(fēng)，甚至是獨(dú)享土地收益成果，從而越來(lái)越依賴土地財(cái)政。

2.地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民間的博弈

在土地收益分配環(huán)節(jié)中，圍繞土地財(cái)政起最重要作用的主體是地方政府與地產(chǎn)商包括農(nóng)民在內(nèi)的兩兩影響關(guān)系。站在地方政府高度，政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征促使他們“貪得無(wú)厭”，用經(jīng)濟(jì)資金來(lái)尋求滿足;對(duì)于房地產(chǎn)商角度而言，毫無(wú)疑問(wèn)扮演著非理性的“最追逐利潤(rùn)人”，為了確保這一目標(biāo)的達(dá)成，一些房地產(chǎn)商會(huì)鋌而走險(xiǎn)盡力向政府或個(gè)人尋租腐敗，并試圖將危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給政府，或和政府同流合污用權(quán)力來(lái)打壓農(nóng)民，因而其力量進(jìn)一步轉(zhuǎn)到侵害失地農(nóng)民的利益;作為孤掌難鳴的農(nóng)民，他們比起前兩個(gè)主體完全弱勢(shì)，特別在征地環(huán)節(jié)，這是由于農(nóng)民本身就是只依賴農(nóng)地收獲，沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源;此外，農(nóng)民處于信息不對(duì)稱的信息鏈最末端，從形式還是內(nèi)容上都無(wú)法在征地中表達(dá)自己的利益訴求。除此之外，在主觀上，由于法律意識(shí)欠缺，組織行為能力不足，雖有表達(dá)利益的相關(guān)想法，但在利益受侵害以后，多是用不合理的方式而不是法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，通常選擇的是保持沉默或采取暴力等極端方式發(fā)泄不滿，一旦發(fā)生大規(guī)模矛盾沖突必然會(huì)引起媒體關(guān)注，不僅損毀了自身印象，而且加劇了在博弈過(guò)程中的弱勢(shì)結(jié)果。因此，失地農(nóng)民變得損失巨大，毫無(wú)自主性，同時(shí)農(nóng)民不理智行為也對(duì)社會(huì)環(huán)境造成不良影響。

基于以上分析，看到處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方的地方政府，其權(quán)力運(yùn)行過(guò)程完全忽略了“善治”理論中有關(guān)主體公平參與的要求，極大傷害了農(nóng)民參與政治的積極性，進(jìn)而違背了公共管理的初衷。三者之間的博弈從一開始就已經(jīng)貼出了勝負(fù)的標(biāo)簽，政府在某些方面利益的趨同性使得雙方有合作的可能，但是棄農(nóng)民不顧的做法難以達(dá)到主體博弈的平衡點(diǎn)。發(fā)生該現(xiàn)象的深層次原因，是地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共管理主體意識(shí)的異化，從各環(huán)節(jié)都彰顯了“利益人”身份，違背了“善治”要素的要求。

三、“善治”缺失下的土地財(cái)政民主性主體缺位

民主代表的是人民權(quán)益的民主，民主性存在嚴(yán)重不足加劇了地方政府在土地財(cái)政的進(jìn)一步主導(dǎo)地位，政府只關(guān)注于自身利益而忽略其他主體。在這種情況下，一元化效應(yīng)代表的多方主體矛盾加劇，監(jiān)管缺失和非理性選擇展現(xiàn)出來(lái)。

(一)土地財(cái)政受益主體和被動(dòng)接受主體矛盾加劇

地方政府和主要被動(dòng)主體農(nóng)民之間的矛盾近些年由于土地財(cái)政而愈演愈烈。原因總結(jié)為三點(diǎn):首先，土地征收理念只立足于國(guó)家利益而忽略個(gè)人。在中國(guó)，傳統(tǒng)上很容易混淆國(guó)家利益和公共利益，將國(guó)家建設(shè)需用的土地等同于公共利益，而鑒于建設(shè)用地的模糊化和范圍的廣泛性。實(shí)質(zhì)上，國(guó)家利益就形同虛設(shè)，因?yàn)檎谡鞯貢r(shí)，根本不在意公共利益的界限，原因是人民無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。隨著公共利益在廣泛領(lǐng)域的使用，導(dǎo)致地方政府和農(nóng)民的矛盾日益尖銳。其次，土地征收行為具有強(qiáng)制性，征收人享有權(quán)力而謀取私利，被征收人則處于被剝削的地位，以行政為主導(dǎo)的過(guò)分強(qiáng)制性征收將征收制度發(fā)揮到了極致。最后，開發(fā)商和地方政府在征地上的共同利益取向。兩者同坐一條船，地方政府通過(guò)低價(jià)進(jìn)高價(jià)出來(lái)攫取利益;開發(fā)商則在政府的束縛條件下，尋找制度的漏洞來(lái)鉆空子，與地方政府官員合伙共謀利益。結(jié)果，地方政府和開發(fā)商達(dá)成一致如愿搭上公共利益便車，投其所好，民主利益等包括農(nóng)民的利益和權(quán)益被漠視，導(dǎo)致農(nóng)民徘徊在痛苦掙扎的邊緣。

“善治”理論的民主性原則從根本上說(shuō)包括了主體的參與性和回應(yīng)性，由于利益爭(zhēng)奪導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)化顯著而民主性不足會(huì)使得各主體的貧富差距拉大，以致激化階層分化而影響社會(huì)的穩(wěn)定?？傊?，“善治”的民主是公共利益歸人民大眾的民主，政府在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)也必須滿足其他主體的利益，否則就是虛假的民主。

(二)土地財(cái)政主體單一化導(dǎo)致監(jiān)管缺失

地方政府的雙重定位導(dǎo)致了一直處在無(wú)人監(jiān)管之下的土地財(cái)政，尤其是在土地征收過(guò)程中的監(jiān)督缺位，主要表現(xiàn)在為地方人大的監(jiān)督缺位。監(jiān)管不力一直是中國(guó)各地方政府存在弊病的重要原因，中國(guó)監(jiān)管歷來(lái)就有重視上下級(jí)監(jiān)督而輕視同部門間的監(jiān)督;重部門內(nèi)部監(jiān)督而輕外部監(jiān)督的特征，從監(jiān)督看土地財(cái)政領(lǐng)域，具體表現(xiàn)在:一方面，地方人大對(duì)土地開發(fā)的總體規(guī)劃、相關(guān)征地拆遷計(jì)劃等沒(méi)有形成多層審議的機(jī)制，只停留在由地方官員單獨(dú)拍板來(lái)決定的初級(jí)階段，這樣主動(dòng)權(quán)就掌握在地方政府自己的手中，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表者，地方人大沒(méi)有履行監(jiān)督同級(jí)政府工作是否可行的法定職責(zé)，也正是由于地方人大的監(jiān)管明顯存在缺陷從而導(dǎo)致官員征地完全忽略其他主體的感受，客觀上導(dǎo)致了專制化的政府行為，與人大職能的弱勢(shì)狀態(tài)呼應(yīng)的是各地人民同樣無(wú)法享有知情和監(jiān)督權(quán)，根本無(wú)從了解監(jiān)督的渠道。

(三)政府官員經(jīng)濟(jì)人條件下的非理性選擇

經(jīng)濟(jì)人又稱理性經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是每個(gè)人以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，地方政府官員也不例外。通常情況下，地方政府行使公權(quán)是中央賦予的，也就是說(shuō)中央與地方之間存在著委托—代理的關(guān)系，但是他們之間的目標(biāo)取向存在差異，中央政府處于金字塔頂端，關(guān)注的是戰(zhàn)略性宏觀目標(biāo);地方政府官員由于受指標(biāo)影響和經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，更傾向于“數(shù)字”這個(gè)地方GDP政績(jī)。因?yàn)樨?cái)政收入的多少與個(gè)人的職位升遷、工資待遇直接相關(guān)，在比較利益和道德風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)下，在尋租的誘惑下，他們必然選擇對(duì)自己最有利的方式來(lái)追求收益最大化，征地成為首選。經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)在地方政府身上表現(xiàn)得很突出，從根本上違背了委托人—中央政府委托其管理土地的契約關(guān)系，偏離為人民謀利益的重心，在征地過(guò)程中違背道德、與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。從“善治”的民主原則來(lái)說(shuō)，這種民主只是少數(shù)人的民主，不具備公平性和政府的責(zé)任性，不符合實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

另外，一種非理性選擇還體現(xiàn)在地方政府利用強(qiáng)勢(shì)來(lái)阻礙信息的公開性。這也違背了透明性，為了達(dá)到良好的互動(dòng)，一定要保持信息隨處可到，充分而全面，這是對(duì)所有主體的尊重。在土地財(cái)政方面，官員與農(nóng)民之間幾乎不存在溝通，大量信息不對(duì)稱也隨之產(chǎn)生，而農(nóng)民完全處于信息的尾端，經(jīng)常面臨被通知的遭遇，在征地過(guò)程中被完全邊緣化，失去了博弈的主動(dòng)權(quán)，地方政府掌控的是所有土地拍賣融資的信息，金錢的驅(qū)使使他們完全選擇了非理性的制度安排，不再關(guān)心弱勢(shì)群體，取而代之的是道德被虛化，農(nóng)民的利益棄之不顧，不承擔(dān)管理人的角色，完全忽略民主性原則的要求。

四、“善政—善治”動(dòng)態(tài)平衡下的多元化土地財(cái)政主體構(gòu)建

為了從根本上解決土地財(cái)政這一問(wèn)題就必須解決土地供應(yīng)問(wèn)題，重要的是打破政府土地自上而下的行政壟斷體系，實(shí)施以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多元化土地供應(yīng)主體系統(tǒng)。而從“善治”理論層面出發(fā)，“善政”目標(biāo)即做最好的政府，而“善政”是通往“善治”之路，中國(guó)各地方政府需要在“善政”和“善治”平衡狀態(tài)下重新審視政府的角色，需要保障房地產(chǎn)商和農(nóng)民的利益。

(一)“善政”目標(biāo)——重構(gòu)政府角色的嘗試

1.建立符合公共利益指標(biāo)的官員政績(jī)考核體系

目前，地方政府面臨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的壓力。傳統(tǒng)上，中央財(cái)政過(guò)多注重對(duì)短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所取得的成就作為晉升的基礎(chǔ)，這樣以來(lái)，“數(shù)字出官”層出不窮，這是對(duì)地方政府官員的誘惑，并捉使地方政府官員不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更要追求短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的數(shù)量，所以不能把地方政府官員執(zhí)政期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或增長(zhǎng)率，作為其評(píng)估或晉升的唯一指標(biāo)。

建立公共利益的指標(biāo)，是符合“善政”理念人民利益最大化的目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，可以總體上設(shè)立居民幸福感和滿意度指標(biāo)。具體還可包括:減少負(fù)外部性的綠色GDP指標(biāo)、公民回應(yīng)政策率、農(nóng)民失業(yè)與就業(yè)率、農(nóng)民培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)率、耕地質(zhì)量指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、違法用地率、危機(jī)應(yīng)急管理率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，使其成為理性考核的重要指標(biāo)。

2.構(gòu)建土地財(cái)政主體平等博弈的法治環(huán)境

在西方社會(huì)中，涉及群眾游戲建立在大眾平等的基礎(chǔ)。因?yàn)榇蟛糠值耐恋厥撬接械?，因此在房地產(chǎn)市場(chǎng)上政府很少參與其中，通常只能通過(guò)引入法律制定博弈規(guī)則。在中國(guó)，地方政府在操作的土地所有者的權(quán)利的行使過(guò)程中將主流利益參與收入分配的過(guò)程，因此，這個(gè)博弈的基礎(chǔ)從傳統(tǒng)看有別于西方。本次博弈一般是人均平等的，所以享受這個(gè)機(jī)會(huì)是一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)法治環(huán)境下的大眾，而不是絕對(duì)平均分布的主要利益團(tuán)體。從這個(gè)意義上說(shuō)，真正有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須具備公平的法治環(huán)境，在一個(gè)不完美的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，法治在不平等的位置上變換，這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將不可避免地不是最有效的。因此，效率和公平的一致性要求決定了沒(méi)有公平的法律環(huán)境不會(huì)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。

在土地財(cái)政中創(chuàng)建平等博弈的環(huán)境就在于一方面政府要增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，尤其是弱勢(shì)群體的自主意識(shí)，自主自愿參與土地征用制度的政策環(huán)節(jié)，做出積極引導(dǎo);另一方面，加強(qiáng)土地相關(guān)公職人員的培訓(xùn)，提高素養(yǎng)，樹立現(xiàn)代行政理念，包括政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。政府官員作為高層管理者，在土地征收環(huán)節(jié)要為民眾著想，提高征收效率和效益;政府執(zhí)法人員要按照法律要求去做，不可徇私舞弊，損害農(nóng)民的利益。

(二)確保農(nóng)民利益主體地位

土地財(cái)政實(shí)施中的被作用對(duì)象——農(nóng)民無(wú)疑是重要的土地財(cái)政主體，面對(duì)客觀存在的農(nóng)民和在公共政策制定過(guò)程中的功能，在強(qiáng)制征用土地的過(guò)程中，應(yīng)該給利益集團(tuán)在一定程度的合法性利益，切記不要采取暴力。農(nóng)民作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)和諧社會(huì)的重要主體之一，往往代表社會(huì)最底層利益訴求，其具有天然利益的獨(dú)特代表，在政府與社會(huì)之間農(nóng)民起到了紐帶作用，所以應(yīng)最大程度地減少因政府失靈而給農(nóng)民帶來(lái)的危害。

因此，政府應(yīng)進(jìn)一步修改和完善相關(guān)法律規(guī)定，在法律的框架下以科學(xué)規(guī)范化的形式鼓勵(lì)農(nóng)民在內(nèi)的利益團(tuán)體參與到政策制定環(huán)節(jié)里，保證合理有序地順利實(shí)施規(guī)劃細(xì)則。具體來(lái)說(shuō)，要通過(guò)重構(gòu)農(nóng)村集體組織來(lái)提高農(nóng)民素質(zhì)，建立農(nóng)村協(xié)會(huì)等第三部門來(lái)保障農(nóng)民合法權(quán)益，并提供專業(yè)的法律援助。此外，還要在農(nóng)民內(nèi)部開展參與性培訓(xùn)課程，對(duì)可操作性程序，問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐指導(dǎo)提供幫助。

(三)房地產(chǎn)商在“法治性”引導(dǎo)下的行業(yè)自律

無(wú)論是房地產(chǎn)開發(fā)商間的陰謀合作，或房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合政府官員合謀誤導(dǎo)并欺騙購(gòu)房者，都是在違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。在政府層面，地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，加大對(duì)上述行為的調(diào)查和懲罰力度。在當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)規(guī)劃，房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)劃，房地產(chǎn)開發(fā)平均成本，房地產(chǎn)的供給和需求等房地產(chǎn)企業(yè)從自身的角度說(shuō)，不應(yīng)該有投機(jī)倒把行為，包括與其他房地產(chǎn)開發(fā)商之間“陰謀”，政府官員的“捕獲”并使用該信息不對(duì)稱，通過(guò)制造不實(shí)信息來(lái)“誤導(dǎo)和欺騙”購(gòu)房者。要在法律的框架下，根據(jù)房地產(chǎn)法的要求，加快房地產(chǎn)約束細(xì)節(jié)的制定，在約束自身行為的基礎(chǔ)上還要在土地財(cái)政實(shí)施進(jìn)程中要以監(jiān)管者的身份出現(xiàn)，對(duì)于地方政府和農(nóng)民的博弈給予一定的建議。

［1］易毅.現(xiàn)行體制下我國(guó)“土地財(cái)政”問(wèn)題的解決［J］.經(jīng)濟(jì)師，2009，(5):15 －19.

［2］辛波，于淑俐.對(duì)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性的分析［J］.土地問(wèn)題，2010，(3):23－27.

［3］國(guó)土部.全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押貸款3.53萬(wàn)億［EB/OL］.鳳凰網(wǎng) http://finance.ifeng.com/news/macro/20111020/4876918.shtml，2010 － 10－20.

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［5］王美涵.土地出讓金的財(cái)政學(xué)分析［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2005，(4):1 －6.