江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)與分配問(wèn)題的探討

張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計(jì)學(xué)院 國(guó)際審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815）

江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)與分配問(wèn)題的探討

張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計(jì)學(xué)院 國(guó)際審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815）

經(jīng)濟(jì)適用房作為我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，對(duì)改善民生，解決中低收入人群住房問(wèn)題具有重大意義.但在多年的實(shí)踐過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房在建設(shè)過(guò)程中存在成本控制不嚴(yán)格，分配不公平、效率低等問(wèn)題.本文分析了供給需求、建設(shè)成本、分配政策等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和分配產(chǎn)生的影響，提出了促進(jìn)供給多元化、完善投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制、合理控制成本、優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)等政策建議.

經(jīng)濟(jì)適用房；建設(shè)成本；分配；公平

1 江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.1 1994—1999初始階段

1994年，隨著“國(guó)家安居工程計(jì)劃”的推行，經(jīng)濟(jì)適用房成為了住房保障體系建設(shè)的主要形式.1998年的房改方案明確提出要建立包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的保障房體系. 1998年，國(guó)務(wù)院1第23號(hào)文中,提出了在全國(guó)范圍內(nèi)建立包括由高收入者購(gòu)買(mǎi)和租住商品房、向中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房和向最低收入者提供廉租住房三個(gè)不同層次的新的住宅供應(yīng)體系(中經(jīng)網(wǎng),2003).在全國(guó)范圍內(nèi)，引起了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的熱潮，截止到1999年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額已達(dá)4370200萬(wàn)元，其中，江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額為487614萬(wàn)元，各大城市紛紛制定了相應(yīng)的政策，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度，完善監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大保障范圍.

1.2 2000-2006快速發(fā)展階段

2000年是我國(guó)房改的重要時(shí)期，也是房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展的開(kāi)始.2000年江蘇省商品房銷(xiāo)售額增速達(dá)到39%,而到2004年，商品房的價(jià)格和銷(xiāo)售額更是急速增長(zhǎng)，居民的收入水平的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于房?jī)r(jià)的增長(zhǎng).而與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房的投資額在進(jìn)一步擴(kuò)大，隨著土地資源需求增加，商品房?jī)r(jià)格上漲，經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格也隨之上漲，加上政策的不完善，在2005年，江蘇省內(nèi)出現(xiàn)了很多違規(guī)現(xiàn)象.很多不符合申購(gòu)條件的人購(gòu)買(mǎi)了經(jīng)濟(jì)適用房，很多地區(qū)也報(bào)道了豪車(chē)出入經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的現(xiàn)象.除此之外，由于監(jiān)督措施不完善，很多人搶購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房，導(dǎo)致一時(shí)間需極大于求，而造成了分配上的混亂.

1.3 2006—2011年完善階段

2006年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定江蘇省開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用住房利潤(rùn)不得高于開(kāi)發(fā)成本的3%，200 8年出臺(tái)的《江蘇省經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》為江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)工作提供了政策的基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)、價(jià)格、申購(gòu)、準(zhǔn)入退出等方面都進(jìn)行了全面規(guī)范.緊接著又出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)用地由國(guó)家規(guī)定實(shí)行行政劃撥，也可以采用招標(biāo)拍賣(mài)等方式供應(yīng)土地.同時(shí)，為了有效控制成本和提高開(kāi)發(fā)商的建設(shè)意愿，江蘇省也為開(kāi)發(fā)商提供了便利，除了費(fèi)上的減免和優(yōu)惠，還包括了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)單位可以以項(xiàng)目為抵押申請(qǐng)貸款，也可以采用“建售一體”的方式進(jìn)行資金的回籠.

1.4 2011至今轉(zhuǎn)型階段

江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型階段.統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：2013年江蘇省將新開(kāi)工保障性住房23萬(wàn)套，基本建成18萬(wàn)套，發(fā)放廉租房租賃補(bǔ)貼4萬(wàn)戶，年底形成200萬(wàn)套（間）以上的住房保障能力.江蘇省保障房建設(shè)速度不斷加快，但是經(jīng)濟(jì)適用房的投入比例逐漸減少.近幾年，廉租房和公共租賃房不斷發(fā)展，為了保障更多的低收入人群，江蘇省保障房建設(shè)從保障居民房屋“擁有權(quán)”轉(zhuǎn)向了保障居民房屋“居住權(quán)”，經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展速度也大大的降低.根據(jù)計(jì)劃，到2015年，江蘇省住房保障覆蓋面擴(kuò)大到20%的城鎮(zhèn)家庭，全面解決城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭的住房困難，基本解決城鎮(zhèn)新就業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員的租房困難.由此可見(jiàn)，租賃型保障房已經(jīng)成為了保障的主流，經(jīng)濟(jì)適用房在以后的發(fā)展面臨著退出機(jī)制建設(shè)等突出的問(wèn)題.

2 江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房現(xiàn)有的問(wèn)題

2.1 政策實(shí)施監(jiān)管不夠嚴(yán)格，建設(shè)成本控制有待加強(qiáng)

2006年江蘇省出臺(tái)《江蘇省經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定江蘇省開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用住房利潤(rùn)不得高于開(kāi)發(fā)成本的3%.雖然保障性住房從一開(kāi)始的土地劃撥、資金籌集與投入、建設(shè)以及最后的分配均由政府經(jīng)手，但是其過(guò)程非常復(fù)雜，不少地方存在著“掛羊頭，賣(mài)狗肉”的情形，惡意曲解中央政策意圖，而與開(kāi)發(fā)商、建筑商勾結(jié)，從中撈取油水.

在投資成本控制方面，隨著拆遷成本、融資成本、材料價(jià)格等的不斷提高，經(jīng)濟(jì)適用房也面臨巨大的成本壓力.如何籌措足夠的建設(shè)資金以及合理控制成本是經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題.違規(guī)使用建設(shè)資金及未發(fā)揮保障資金應(yīng)有作用的問(wèn)題也很突出.《南京市保障性住房建設(shè)管理及資金籌集使用情況審計(jì)公告》指出，截至2011年6月底，已銷(xiāo)售的經(jīng)濟(jì)適用房中，安置拆遷戶97209套，占85%（其中近九成為集體土地拆遷安置）；安置城市雙困戶17537套，占15%.因此，經(jīng)濟(jì)適用房主要用于拆遷安置，雙困戶住房保障水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠.

2.2 建設(shè)資金籌集渠道有限，資金使用效率不高.

2011年，江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房開(kāi)發(fā)投資額增加，從6月份的8.4%到上升至年末12月份的29.3%，與此同時(shí)，資金支持力度也不斷加大.

阻礙經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)發(fā)展的最大問(wèn)題是資金問(wèn)題.經(jīng)濟(jì)適用房享受各種優(yōu)惠政策，比如土地統(tǒng)一劃撥、相關(guān)稅費(fèi)減免等，但在資金籌集渠道與資金使用領(lǐng)域卻存在著籌資管理職責(zé)不明確、供給渠道監(jiān)管不明晰、資金使用不規(guī)范、使用效率低下等問(wèn)題，上述問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)適用房制度的實(shí)施過(guò)程中不斷暴露出來(lái).2011年，《南京市保障性住房建設(shè)管理及資金籌集使用情況審計(jì)公告》披露，目前保障房建設(shè)仍然面臨資金籌措難度大這一突出問(wèn)題：一是南京市保障房公司尚有2億元資本金不到位，且該公司資產(chǎn)負(fù)債率較高，后續(xù)融資難；二是代建單位自有資金不足，按照委托建設(shè)協(xié)議和已完成投資額計(jì)算，代建單位應(yīng)籌集資金18.34億元，實(shí)際到位8.9億元；三是銷(xiāo)售資金回籠慢，各代建單位應(yīng)回籠資金40.7 4億元，實(shí)際回款資金18.27億元.

2.3 經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求，保障效果逐漸降低

中國(guó)居民都具有一定的“有”房情節(jié)，經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房的一部分，保障的是中低收入人群的“購(gòu)房”需求，由于經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)土地由國(guó)家統(tǒng)一劃撥，所用資金可以通過(guò)抵押貸款獲得，在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)成本也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房.對(duì)于中低收入人群來(lái)講，較低的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格提供了其買(mǎi)房的可能性.但是，經(jīng)濟(jì)適用房的銷(xiāo)售價(jià)格與中低收入人群的居民收入仍然具有一定的差距.對(duì)于中低收入人群來(lái)講，購(gòu)買(mǎi)一套經(jīng)濟(jì)適用房就可能預(yù)付將近十年或者更多的收入.

在經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)的過(guò)程中，存在著很大的供不應(yīng)求的現(xiàn)象.盡管抽號(hào)和公示在一定程度上保障了分配的公平性，但是由于很多人的住房需求不能得到滿足，經(jīng)濟(jì)適用房在整個(gè)保障房體系中發(fā)揮的作用在逐漸的減弱.

3 政策建議

3.1 引入新的審計(jì)視角，合理控制建設(shè)成本

從績(jī)效審計(jì)視角調(diào)查江蘇省經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金籌集與使用狀況，發(fā)現(xiàn)資金管理中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策及建議.課題組嚴(yán)格遵循實(shí)事求是的原則，將調(diào)研成果和相關(guān)數(shù)據(jù)提供給相關(guān)部門(mén)，不僅可以豐富相關(guān)部門(mén)在經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金使用狀況方面的資料，而且還可以為政府的宏觀決策提供數(shù)據(jù)支持，進(jìn)而促進(jìn)江蘇省保障性住房事業(yè)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展.

3.2 優(yōu)化保障體系，擴(kuò)大保障范圍

目前我國(guó)的保障房體系包括以下五種住房，經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、公共租賃房、廉租房、棚戶區(qū)改造.經(jīng)濟(jì)適用房是按照政府規(guī)定或指導(dǎo)的價(jià)格出售給有一定支付能力的低收入群體的特殊保障房.在緩解低收入人群住房壓力、提高困難群眾生活質(zhì)量等方面起到了重要作用.

在保障房體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)合理分配各部分的比例.將居民收入等級(jí)細(xì)化，提供更多的住房保障選擇.也有利于政府貫徹為人民服務(wù)的宗旨，促進(jìn)廉政建設(shè)，從而獲得群眾的信任，加快社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程.

3.3 完善經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制，降低拖延成本

從現(xiàn)階段我國(guó)居民公民素養(yǎng)來(lái)看，誠(chéng)信意識(shí)淡薄、缺乏財(cái)產(chǎn)透明意識(shí).從現(xiàn)實(shí)因素來(lái)看，我國(guó)由于本身人口基數(shù)大且隨著城市化進(jìn)程加快，大量進(jìn)城務(wù)工人員缺乏有效的戶籍管理制度.社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)不健全、財(cái)產(chǎn)公示制度不成熟的條件下，個(gè)人財(cái)產(chǎn)難以有效主動(dòng)申報(bào).從監(jiān)管成本來(lái)看，政府雖然施行財(cái)產(chǎn)年檢制度以期掌握被保障對(duì)象動(dòng)態(tài)信息，但普查成本過(guò)高，且耗時(shí)太長(zhǎng)，不具有可操作性，只能依賴于抽查舉報(bào)等方式.而對(duì)于存在問(wèn)題的住戶，尚未建立起嚴(yán)格的懲戒措施.其他形式的監(jiān)督措施如群眾監(jiān)督、計(jì)入違規(guī)檔案等，也具有隨機(jī)性、被動(dòng)性特點(diǎn)，難以有效覆蓋所有監(jiān)督群體.

另外，由于缺乏強(qiáng)有力的清退措施，拖延成本較高.現(xiàn)有的租金提高標(biāo)準(zhǔn)并不明晰.《辦法》中說(shuō)明對(duì)不合條件且無(wú)其他住房的住戶，按市場(chǎng)價(jià)格收取租金，停發(fā)租金補(bǔ)貼.從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，對(duì)違規(guī)者計(jì)入誠(chéng)信檔案、提高租金，行為嚴(yán)重者強(qiáng)制退出，不允許其五年再次申請(qǐng)，該種方式顯然不夠有效.住戶長(zhǎng)期拖延入住，也將極大影響輪候者進(jìn)入保障房領(lǐng)域，阻礙稀缺資源的合理使用.

目前江蘇省設(shè)想在退出機(jī)制設(shè)計(jì)中，現(xiàn)在保障房領(lǐng)域計(jì)劃試行內(nèi)部實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換、再保障房和商品房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)換.被保障者退出公共租賃住房領(lǐng)域后，也往往難以支付市場(chǎng)租金，或者購(gòu)得經(jīng)濟(jì)適用住房作為資產(chǎn).按照現(xiàn)有的收入住房比目前中國(guó)一般城市的房?jī)r(jià)/家庭收入比大部分超過(guò)了1 2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際上的3到5倍的標(biāo)準(zhǔn).普通住戶往往支付經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品房，政府部門(mén)強(qiáng)行收回保障房也有違保障的初衷.為有效刺激公共租賃住房住戶主動(dòng)退出房源，合理有效的激勵(lì)必不可少.

〔1〕關(guān)輝.我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策發(fā)展回顧與展望.社會(huì)發(fā)展，2010.

〔2〕許美華.江蘇房地產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究.住宅產(chǎn)業(yè)，2013.

〔3〕政慧.租賃型保障房退出機(jī)制研究.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012.

〔4〕劉斌，姜博.住房保障政策的國(guó)外文獻(xiàn)及引申.財(cái)政金融，2013.

〔5〕李明.經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格研究.四川大學(xué)博士學(xué)位論文，2006.

F293.3

A

1673-260 X（2013）10-0072-02

教育部地方高校國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃課題項(xiàng)目資助（201211287002）