公共治理和政治民主:我國(guó)政府預(yù)算透明問(wèn)題研究

孫文基

(蘇州大學(xué) 東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州 215021)

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代以來(lái)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府預(yù)算公開成為一股強(qiáng)大的國(guó)際潮流。推動(dòng)世界各國(guó)財(cái)政管理的民主化改革，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算透明已成為實(shí)現(xiàn)良好公共治理和政治民主的應(yīng)有之義。國(guó)際社會(huì)對(duì)于政府預(yù)算透明的實(shí)踐直接推動(dòng)了我國(guó)政府預(yù)算公開的進(jìn)程。1999年6月，國(guó)家審計(jì)署代表國(guó)務(wù)院在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上所做的《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》是我國(guó)實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的首要事件。之后，我國(guó)相繼進(jìn)行了部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、政府預(yù)算收支分類改革、推行政府采購(gòu)制度和定期出版《中華人民共和國(guó)財(cái)政文告》等一系列政策措施，從不同側(cè)面推進(jìn)了我國(guó)政府預(yù)算公開、透明的進(jìn)程。2008年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)，隨后，財(cái)政部出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)政府預(yù)算公開和透明做了具體規(guī)定。雖然我國(guó)政府預(yù)算透明取得了一定的成績(jī)，但與國(guó)際貨幣基金組織的《財(cái)政透明度手冊(cè)》、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的《預(yù)算透明度最佳做法》相比，我國(guó)政府預(yù)算透明度還是比較低的，還有很長(zhǎng)的路要走。

我國(guó)對(duì)預(yù)算透明度問(wèn)題的研究起源于2001年財(cái)政部科研所引進(jìn)的國(guó)際貨幣基金組織《財(cái)政透明度手冊(cè)》，之后國(guó)內(nèi)掀起了預(yù)算公開、透明的研究熱潮，從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)看，研究主要集中在政府預(yù)算透明的定義和必要性、我國(guó)政府預(yù)算透明的現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題、原因和完善的思路等幾個(gè)方面，但相關(guān)研究還不完善、不系統(tǒng)。本文在對(duì)我國(guó)政府預(yù)算透明取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題和原因分析的基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)政府預(yù)算透明的對(duì)策建議。

二、我國(guó)政府預(yù)算透明的現(xiàn)狀分析

我國(guó)政府預(yù)算經(jīng)歷了從國(guó)家機(jī)密到逐步公布于眾的歷史進(jìn)程，從2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算透明進(jìn)入了一個(gè)歷史新階段，取得了一定的成績(jī)，但也存在需要解決的問(wèn)題。

1.我國(guó)政府預(yù)算透明取得的成績(jī)

(1)政府預(yù)算信息公開的范圍不斷擴(kuò)大、內(nèi)容不斷細(xì)化

《政府信息公開條例》出臺(tái)以后，財(cái)政部通過(guò)其網(wǎng)站公開了財(cái)政體制、預(yù)算管理制度、相關(guān)政策規(guī)章、預(yù)算報(bào)告及全國(guó)財(cái)政收支決算表等。從2008年9月開始，財(cái)政部主動(dòng)公開月度財(cái)政收支執(zhí)行情況。2009年，首次向社會(huì)公開了經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后的中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央本級(jí)財(cái)政支出預(yù)算表、中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等4張報(bào)表，受到媒體和網(wǎng)民的廣泛關(guān)注和好評(píng)。2010年，預(yù)算公開又取得新突破，預(yù)算透明度進(jìn)一步增強(qiáng)，中央財(cái)政預(yù)算公開的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，主動(dòng)公開了報(bào)送全國(guó)人大審議通過(guò)的中央本級(jí)支出預(yù)算、中央財(cái)政國(guó)債余額、中央政府性基金收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等12張中央政府預(yù)算表，且將公開的中央本級(jí)支出預(yù)算細(xì)化至23類123款。2011年，中央本級(jí)支出預(yù)算表按款級(jí)科目進(jìn)行了細(xì)化，一部分已經(jīng)細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目［1］。2012年3月26日，國(guó)務(wù)院召開的第五次廉政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)政府預(yù)算公開，報(bào)送全國(guó)人大審查部門預(yù)算的國(guó)務(wù)院部門和單位要公開全部預(yù)算和決算表格，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房支出、“三農(nóng)”要細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目。此外，為方便社會(huì)各界更加深入地了解預(yù)算有關(guān)數(shù)據(jù)及編制情況說(shuō)明，財(cái)政部官方網(wǎng)站比較詳細(xì)地解釋了中央財(cái)政預(yù)算編制的主要依據(jù)和有關(guān)數(shù)據(jù)的增減變化情況，力求使人民群眾更好地了解黨和國(guó)家的方針政策、預(yù)算支持重點(diǎn)和政策導(dǎo)向。

(2)積極推進(jìn)部門預(yù)算公開

2008年初，財(cái)政部與審計(jì)署聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于2008年部門預(yù)算公開試點(diǎn)的通知》，選擇科技部、監(jiān)察部和衛(wèi)生部等11個(gè)部門進(jìn)行了部門預(yù)算內(nèi)部公開試點(diǎn)，將部門預(yù)算通過(guò)張貼、查閱等形式在單位內(nèi)部進(jìn)行公開。2011年國(guó)土資源部、財(cái)政部等74個(gè)中央部門陸續(xù)公開了部門預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表，占中央部門總數(shù)的43%［1］。2012年，公開的部門預(yù)算進(jìn)一步擴(kuò)大，已有92個(gè)中央部門公開了部門預(yù)算，90個(gè)中央部門公開了部門決算。

(3)不斷推進(jìn)地方預(yù)算公開

2010年3月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》后，地方各級(jí)財(cái)政部門公開了財(cái)政體制、預(yù)算程序、預(yù)算政策等預(yù)算制度和決算報(bào)告，其中部分省 (市)還向社會(huì)公開了公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算報(bào)表。2011年1月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》，進(jìn)一步明確地方政府要加大財(cái)政專項(xiàng)支出的公開力度，特別提出要重點(diǎn)公開與人民群眾利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房支出以及“三農(nóng)”等方面的財(cái)政專項(xiàng)支出，按照“誰(shuí)分配、誰(shuí)公開、分配到哪里、公開到哪里”的原則，將財(cái)政專項(xiàng)資金公開到戶［1］。

區(qū)級(jí)總館符合國(guó)家地市級(jí)一級(jí)公共圖書館建筑規(guī)模要求。各街鎮(zhèn)分館面積不小于300平方米，其中少兒閱覽區(qū)面積不少于50平方米，電子閱覽室面積不少于80平方米。分館館外服務(wù)點(diǎn)面積不少于50平方米。

2.存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的努力，雖然我國(guó)在政府預(yù)算透明方面取得了一定的成績(jī)，但與公共治理規(guī)范對(duì)政府預(yù)算信息公開的要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府透明的程度相比，與人民群眾的期望相比，與黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)政府預(yù)算透明的要求相比，我國(guó)的政府預(yù)算透明體制還不完善，政府預(yù)算透明體制度較低，主要存在以下五方面問(wèn)題。

(1)預(yù)算透明度低

一是省級(jí)預(yù)算透明度低。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)全國(guó)31個(gè)省份省級(jí)政府的預(yù)算透明度狀況跟蹤調(diào)查研究的結(jié)果表明:2009—2012年，我國(guó)省級(jí)預(yù)算透明度實(shí)際上變化不大，按百分制計(jì)算，各省平均得分從2009年的21.71分提高到2012年25.00分，僅提高了3.29分;2012年，沒(méi)有一個(gè)省份得分超過(guò)50.00分，最高的湖北省也只有45.20分［2］，預(yù)算透明度還處于低水平徘徊階段。從省級(jí)各部門預(yù)算透明的情況看，其透明度也比較低。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的“中國(guó)省級(jí)行政支出透明度部門排行榜 (2010)”［3］對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)的31個(gè)省 (市、區(qū))的11個(gè)部門機(jī)關(guān)的省本級(jí)行政支出及相關(guān)信息進(jìn)行了評(píng)估，從各部門的最終評(píng)分看，得分都比較低。二是中央各部門預(yù)算透明度也較低。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)2012年部門預(yù)算透明度的評(píng)估，按百分制計(jì)算，沒(méi)有一個(gè)中央部門預(yù)算透明度的得分超過(guò)50.00分，得分最高的環(huán)境保護(hù)部只有43.80分［2］。三是市級(jí)財(cái)政透明度也較低。清華大學(xué)2012年5月發(fā)布的《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度》報(bào)告顯示，根據(jù)對(duì)全國(guó)283個(gè)地級(jí)市中的81個(gè)城市的財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估，在選取的81個(gè)市級(jí)政府中，達(dá)到全國(guó)財(cái)政透明度平均水平的僅占43%，即使將平均水平作為及格線，多數(shù)城市不及格，如果按照60分為及格線，僅有7個(gè)城市及格，及格率僅為8.64%［4］。

(2)政府預(yù)算透明的法制體系不健全

繼2008年實(shí)施《政府信息公開條例》之后，財(cái)政部陸續(xù)制定頒布了《財(cái)政部政務(wù)公開規(guī)定》、《財(cái)政部機(jī)關(guān) (政府信息公開條例)實(shí)施暫行辦法》、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)地方財(cái)政部門政務(wù)公開工作的意見》和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處政務(wù)公開工作的實(shí)施意見》。我國(guó)已初步形成了政府預(yù)算透明的制度規(guī)范。然而，這些制度規(guī)范還相當(dāng)不健全、不完善，主要體現(xiàn)在:一是作為政府預(yù)算管理基本法律的《預(yù)算法》對(duì)政府預(yù)算透明未做出明確的規(guī)定，對(duì)預(yù)算公開只字不提，使普通公民、社會(huì)組織和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)無(wú)從實(shí)現(xiàn)。二是現(xiàn)有制度規(guī)范所確定的應(yīng)公開的政府預(yù)算信息內(nèi)容不夠完善，沒(méi)有明確規(guī)定公開的預(yù)算信息應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算。三是現(xiàn)有的制度沒(méi)有規(guī)定政府預(yù)算透明的質(zhì)量要求，沒(méi)有對(duì)信息的完整性、真實(shí)準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及相關(guān)報(bào)告制度等提出明確而具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。四是沒(méi)有完整地規(guī)定政府預(yù)算信息公開的違規(guī)責(zé)任，導(dǎo)致制度沒(méi)有任何約束力。五是信息公開制度不符合委托—代理的要求。信息公開是委托—代理中的信息報(bào)告和公告的制度規(guī)則，受托者必須向委托者反映履行職責(zé)情況的信息，并規(guī)定對(duì)不公開信息和所公開的信息不符合要求的行為進(jìn)行處罰，但現(xiàn)行的政府預(yù)算透明制度在法律性質(zhì)上只是政府部門如何進(jìn)行信息公開的一個(gè)操作規(guī)程，雖具有自我約束性，但不是嚴(yán)格意義上代表公共意志對(duì)受托者 (政府)進(jìn)行強(qiáng)制約束的法律制度。

(3)公開的政府預(yù)算信息質(zhì)量低

一是政府向權(quán)力機(jī)關(guān)提供的政府預(yù)算信息不完整。我國(guó)實(shí)行復(fù)合預(yù)算，政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算所組成，但到目前為止，政府還沒(méi)有提供完整的預(yù)算收支情況。以《2012年預(yù)算執(zhí)行情況與2013年預(yù)算草案報(bào)告》為例，政府向人民代表大會(huì)提供比較詳細(xì)的預(yù)算僅是公共財(cái)政預(yù)算，且僅提供的政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支總額情況，還沒(méi)有提供社會(huì)保障基金預(yù)算收支情況。二是僅公布政府預(yù)算支出的功能分類而不公布經(jīng)濟(jì)分類。我國(guó)預(yù)算收支分類有功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩類，功能分類反映預(yù)算的錢用于哪些方面，經(jīng)濟(jì)分類則具體反映錢是如何花的，目前我國(guó)僅僅公布功能分類而不公布經(jīng)濟(jì)分類，無(wú)法反映支出的具體用途。三是沒(méi)有公布全部收入情況。財(cái)政部制定的《2013年政府收支分類科目》規(guī)定財(cái)政收入分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入6類，這6類收入可以全面反映政府收入的來(lái)源和性質(zhì)。但到目前為止，政府向人大提供的預(yù)算報(bào)告還沒(méi)有提供貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入情況。四是政府向公眾提供的政府預(yù)算信息十分有限。公眾是公共資源的終極所有者，所有政府預(yù)算信息應(yīng)該且必須向社會(huì)公開，接受各方監(jiān)督。然而，我國(guó)目前公開的政府預(yù)算信息相當(dāng)不完整。目前，只有省級(jí)以上財(cái)政部門有以財(cái)政部門名義出版的《財(cái)政年鑒》，且在其網(wǎng)站上可以查詢到年度預(yù)算及決算數(shù)據(jù)的信息，而省級(jí)以下財(cái)政部門大多沒(méi)有以財(cái)政部門名義出版的財(cái)政年鑒。

一是當(dāng)前公開的信息比較粗略。以2010年財(cái)政部門公開的預(yù)算為例，我們可以看到的信息包含按類級(jí)科目編制的政府預(yù)算收支總表，按類、款兩級(jí)科目編制的收支預(yù)算表，以及對(duì)于這兩張報(bào)表中所含科目的解釋說(shuō)明。根據(jù)我國(guó)2006年開始實(shí)施的新的收支分類體系，部分預(yù)算應(yīng)該細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，但目前僅有廣州市等少數(shù)地區(qū)公布到項(xiàng)級(jí)支出。二是政府預(yù)算收支科目不盡合理。雖然我國(guó)于2007年全面推進(jìn)政府預(yù)算收支分類科目改革，改革后的科學(xué)性和細(xì)致性都有了較大改進(jìn)，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家科學(xué)合理的政府預(yù)算收支科目相比，現(xiàn)行的政府預(yù)算收支科目有待進(jìn)一步細(xì)化、明確和完善。

(5)政府預(yù)算信息公開監(jiān)督機(jī)制不完善

根據(jù)委托—代理理論，受托者具有隱瞞履行職責(zé)信息的偏好和傾向，這就需要對(duì)委托者實(shí)施有效監(jiān)督以保證受托者忠實(shí)履行職責(zé)，財(cái)政信息正是其重要基礎(chǔ)和核心要素。然而，我國(guó)目前政府預(yù)算信息質(zhì)量及公開行為的監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督力不強(qiáng)，公眾和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督尚處于起步階段，現(xiàn)階段主要依賴于審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督。遺憾的是，作為主要力量的審計(jì)監(jiān)督在我國(guó)具有較大的局限性:一是《審計(jì)法》第36條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。從措辭來(lái)看，可以體現(xiàn)的是一種權(quán)力并非義務(wù)，也就是說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)自行決定公開或者不公開。二是審計(jì)公開受到我國(guó)保密制度的限制?！秾徲?jì)法》第36條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)或者公布審計(jì)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位的商業(yè)秘密，遵守國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”。某些部門或單位正是以“國(guó)家機(jī)密”作為擋箭牌向?qū)徲?jì)部門施壓，抵制信息公開。三是從行政隸屬上分析，審計(jì)部門隸屬于同級(jí)政府，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府，人事任免也要受到政府控制，這就使得政府審計(jì)監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力和權(quán)威性，難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審計(jì)［5］。

3.原因分析

我國(guó)政府預(yù)算透明度不高既有客觀原因，也有主觀原因。從客觀方面講，我國(guó)政府預(yù)算編制的歷史比較短，1949年才開始編制第一個(gè)政府預(yù)算，其透明度當(dāng)然不能與已有幾百年發(fā)展歷史的、成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家水平相比。從主觀方面講，原因有如下四點(diǎn):一是思想觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位。受我國(guó)長(zhǎng)期封閉政治文化的影響，多數(shù)官員對(duì)信息公開較為排斥且服務(wù)觀念不強(qiáng)，他們把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，不愿公開相關(guān)信息。二是公眾參與意識(shí)薄弱。受我國(guó)長(zhǎng)期處于封建社會(huì)的影響，大多數(shù)公民沒(méi)有參與政治決策的要求，認(rèn)為政府如何花錢與自己無(wú)關(guān)，對(duì)政府預(yù)算透明的要求比較低。三是部門利益、地方利益和既得利益的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算分配中存在不合理、不公正、不公平的現(xiàn)象，一旦公開政府預(yù)算，就會(huì)受到公眾的批評(píng)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，影響部門利益、地方利益和各利益集團(tuán)的利益。為了避免這類問(wèn)題的發(fā)生，最好的辦法就是不公開，因而影響了政府預(yù)算透明度。四是技術(shù)手段的制約。沒(méi)有現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)的支持，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算透明。從目前的現(xiàn)狀看，雖然金財(cái)工程建設(shè)已經(jīng)取得較大的成績(jī)，但與實(shí)現(xiàn)政府透明的要求相比還有較大的差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府預(yù)算透明的要求。

三、完善我國(guó)政府預(yù)算透明的對(duì)策

根據(jù)我國(guó)國(guó)情和政府預(yù)算透明實(shí)踐，應(yīng)明確我國(guó)政府預(yù)算透明的目標(biāo)。本文認(rèn)為，其目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算信息公開透明的制度化，確保政府預(yù)算所有收支、部門預(yù)算的所有內(nèi)容規(guī)范、全面、真實(shí)并及時(shí)向社會(huì)公開。

1.充分宣傳政府預(yù)算透明的重要意義

公開財(cái)政不僅要提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)還要信息公開、滿足公眾參與預(yù)算管理的要求。這就要求在公共財(cái)政的建設(shè)中，將政府預(yù)算信息公開、透明作為完善我國(guó)公共財(cái)政的重要內(nèi)容，以體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主政治的要求，體現(xiàn)公共財(cái)政的本質(zhì)要求。

2.大力推進(jìn)政府預(yù)算透明法律法規(guī)建設(shè)

完善的法律法規(guī)體系是確保政府預(yù)算透明的制度保障。目前，要做好以下三個(gè)方面的工作:一是在《預(yù)算法》修訂工作中要專門對(duì)政府預(yù)算透明問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，明確財(cái)政信息以“公開為原則、不公開為例外”的原則;明確政府預(yù)算公開的主體、內(nèi)容及詳細(xì)程度，為政府預(yù)算透明提供法律支撐;明確政府相關(guān)部門有主動(dòng)或依申請(qǐng)向公民提供預(yù)算信息的責(zé)任和義務(wù)，使預(yù)算透明貫穿預(yù)算編制、修改、審議和執(zhí)行的全過(guò)程;明確相關(guān)法律責(zé)任，不僅應(yīng)該為確保預(yù)算透明設(shè)置具體的、可操作性的規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)阻礙預(yù)算公開和透明的行為規(guī)定明確的法律責(zé)任，從而能使法律的規(guī)定得到真正落實(shí)。二是繼續(xù)修訂《保密法》。實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明僅僅靠《預(yù)算法》修訂來(lái)完成是不現(xiàn)實(shí)的，相關(guān)法律法規(guī)的完善同樣重要。2010年10月1日，修訂后的新《保密法》開始實(shí)施。新《保密法》雖加強(qiáng)了政府信息保密的規(guī)定和措施，但對(duì)如何保證政府信息公開卻沒(méi)有做出任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，因此，需要進(jìn)一步修訂，特別要對(duì)國(guó)家秘密事項(xiàng)做出明確規(guī)定。至于政府預(yù)算信息，應(yīng)規(guī)定凡是不涉及國(guó)家安全的，皆不應(yīng)列為國(guó)家秘密，一律公開，避免出現(xiàn)制度沖突和矛盾，避免其成為預(yù)算透明的擋箭牌。三是提升《政府信息公開條例》的法律層次，使其成為經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的政府信息公開法。該法律應(yīng)明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)公開的政府信息的內(nèi)容、披露方式、范圍和步驟，并對(duì)其發(fā)布信息的真實(shí)性、完整性和及時(shí)性負(fù)責(zé)，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，以提高政府預(yù)算透明度，推進(jìn)包括政府信息在內(nèi)的政府預(yù)算信息公開。

3.提高政府預(yù)算透明的質(zhì)量

為了提高政府預(yù)算透明度的質(zhì)量，應(yīng)采取如下相應(yīng)措施:一是加快建立完整的預(yù)算體系，政府預(yù)算應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算在內(nèi)的所有預(yù)算，以反映政府預(yù)算的全部?jī)?nèi)容。目前，要盡快完成社會(huì)保障基金預(yù)算的試編工作并盡快向社會(huì)公布。二是細(xì)化政府預(yù)算內(nèi)容，預(yù)算由目前的按類級(jí)科目報(bào)送細(xì)化為按項(xiàng)級(jí)、款級(jí)科目，項(xiàng)下按重點(diǎn)列示，政府預(yù)算支出科目分別按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行報(bào)告，使公眾看得懂、算得清。

4.加強(qiáng)監(jiān)督，有效保證政府預(yù)算公開透明

良好的監(jiān)督機(jī)制有助于更好地促進(jìn)政府預(yù)算透明，反過(guò)來(lái)，政府預(yù)算透明則能保證監(jiān)督的有效運(yùn)行。目前，可做以下四個(gè)方面的工作:一是加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)。二是充分發(fā)揮各級(jí)人大的作用，賦予人大預(yù)算修正權(quán)，使人大參與政府預(yù)算的程度和水平得到實(shí)質(zhì)性的保障和提升，由目前的形式審查為主提升到實(shí)質(zhì)性審查為主。三是積極擴(kuò)大公眾對(duì)政府預(yù)算的參與，發(fā)揮廣大人民群眾的智慧。四是加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督作用，改變審計(jì)部門從屬于政府的現(xiàn)狀，提升審計(jì)部門的獨(dú)立性，將審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大，使其成為人大強(qiáng)有力的政府預(yù)算監(jiān)督主體，保證其獨(dú)立性和權(quán)威性。

5.推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)以提供技術(shù)保障

提高政府預(yù)算透明度需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持，目前，要進(jìn)一步加強(qiáng)金財(cái)工程建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算信息的準(zhǔn)確、及時(shí)和全面，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算信息渠道暢通、信息資源共享。因此，加強(qiáng)金財(cái)工程建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算透明具有重要意義，其目標(biāo)是使金財(cái)工程這個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算數(shù)據(jù)即時(shí)可取、即時(shí)可見，達(dá)到政府預(yù)算信息“橫到邊、縱到底”的要求，使之成為政府預(yù)算透明的強(qiáng)有力的支撐。

6.加強(qiáng)政府信息公開文化建設(shè)

在政府官員層面的文化建設(shè)方面，一是構(gòu)建責(zé)任性文化，政府官員要認(rèn)識(shí)到信息公開絕不是基于自己道德的一種恩賜，而是一種應(yīng)盡的義務(wù)。二是建設(shè)服務(wù)性文化。政府官員要樹立現(xiàn)代服務(wù)理念，改變傳統(tǒng)壟斷信息的官本位觀念，把全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)內(nèi)化為公務(wù)員的意識(shí)并付諸實(shí)踐，為民眾提供良好的信息服務(wù)。

7.引入公民參與機(jī)制

公民參與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是現(xiàn)代稅收國(guó)家、公民社會(huì)的重要特征。預(yù)算的公開和透明不是目的，而是借此來(lái)約束國(guó)家的財(cái)政預(yù)算活動(dòng)，真正做到取之于民、用之于民。為了保證公民參與，在預(yù)算公開時(shí)要考慮以下四點(diǎn):一是建立政府預(yù)算公告制度。政府財(cái)政部門應(yīng)將預(yù)算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時(shí)和完整地公布在官方網(wǎng)站上，以便社會(huì)公眾查閱和監(jiān)督，以促進(jìn)政府預(yù)算透明度的提高。二是在公布相關(guān)預(yù)算信息時(shí)要考慮到相當(dāng)多的公眾對(duì)預(yù)算專業(yè)知識(shí)的缺乏，公布相關(guān)政府預(yù)算信息時(shí)要提供詳細(xì)的說(shuō)明，便于公眾理解政府預(yù)算信息。三是建立公眾參與預(yù)算的渠道，通過(guò)聽證會(huì)或座談會(huì)的形式，對(duì)相關(guān)預(yù)算信息進(jìn)行溝通，切實(shí)保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。四是加強(qiáng)輿論媒體的監(jiān)督作用。把預(yù)算信息傳遞給社會(huì)公眾只是政府預(yù)算透明的必要條件而非充分條件，只有充分發(fā)揮輿論媒體的作用，通過(guò)充分討論、各種觀點(diǎn)的交鋒，才能發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，提高公眾參與政府預(yù)算的積極性，進(jìn)而有助于提高政府預(yù)算透明度。

總之，進(jìn)一步完善我國(guó)政府預(yù)算透明是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要多方努力才能提高我國(guó)政府預(yù)算透明度，才能真正保證廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

［1］本刊評(píng)論員.推進(jìn)預(yù)算公開 打造陽(yáng)光財(cái)政［Z］.中國(guó)財(cái)政，2011，(6):1-2.

［2］2012年財(cái)政透明度報(bào)告［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012-05-31.

［3］劉小兵.中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告［M］.上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010.

［4］中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究課題組.中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告［R］.2012-05-30.

［5］王晟.我國(guó)財(cái)政信息公開的制度構(gòu)建研究［J］.財(cái)政與稅務(wù)，2011，(7):35-38.