金融消費者保護:存在問題與監(jiān)管優(yōu)化

關(guān) 偉，張小寧，黃鴻星

(中國人民大學(xué) 財政金融學(xué)院，北京 100872)

一、相關(guān)研究綜述

關(guān)于金融消費者保護的研究，國外最早是從基本的消費者保護問題逐漸延伸到金融領(lǐng)域的，對消費者金融保護問題的關(guān)注是從20世紀60年代開始的，隨著信用消費形式的普及和消費者主權(quán)運動的興起，金融消費者保護問題開始引起政府和學(xué)界的注意。Goodhart認為設(shè)計一個國家的監(jiān)管體制必須基于金融監(jiān)管目標來考慮［1］。Budnitz重點分析解決消費者與金融機構(gòu)糾紛的方法，包括仲裁手段和訴訟渠道［2］。相比仲裁，他認為訴訟機制其實可以更好地解決金融消費者保護問題，因為訴訟機制更加正式。Briault認為應(yīng)將金融消費者保護的監(jiān)管職能獨立出來，即成立專門的金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)［3］。此外，金融監(jiān)管中強調(diào)金融消費者保護可以解決金融消費糾紛中的信息不對稱難題，以信息不對稱為起點，以強化信息披露為手段，用監(jiān)管的方法制衡金融機構(gòu)。

與大多數(shù)學(xué)者認為的金融監(jiān)管是保護金融消費者利益的最佳途徑看法不同，Benston崇尚市場化精神，強烈反對用行政手段干預(yù)市場，更不支持在金融市場中使用更多的監(jiān)管手段［4］。

進入21世紀，對金融消費者保護的研究已經(jīng)從理念上在監(jiān)管體系中建立消費者保護的目標逐漸延伸到對具體金融消費者保護的舉措上。Hynes和Posner提出了通過強制性立法加強對金融消費者保護［5］。這一階段對金融消費者保護的理論研究最著名的莫過“雙峰理論” (Twin Peaks)的提出，該理論認為金融目標是金融監(jiān)管的關(guān)鍵和起點，金融監(jiān)管不應(yīng)僅圍繞審慎監(jiān)管一個目標，為了追求金融機構(gòu)發(fā)展和市場穩(wěn)定，金融消費者權(quán)利的保護應(yīng)該作為金融監(jiān)管的目標來實施，而且應(yīng)該與審慎監(jiān)管同時進行。

美國次貸危機的爆發(fā)，將金融消費者保護問題的研究推向一個新階段。Lusardi和Tufano認為實施金融消費者保護的第一步是確認金融消費者的身份［6］。Tennyson認為消費者的非理性、金融市場的信息不對稱是需要在金融市場上對消費者進行保護的主要原因［7］。當然，Gail認為金觸創(chuàng)新的快速發(fā)展使得金融消費者面對大量的信息無所適從，這才是需要監(jiān)管當局提供金融消費者保護的主要原因［8］。Carlin和 Gesvais與Inderst和Ottaviani為了證明金融消費者保護的必要性，以金融中介為主體用數(shù)學(xué)模型進行推導(dǎo)論證，認為由于絕大多數(shù)金融商品的生產(chǎn)和銷售是分離的，而大多數(shù)金融消費糾紛都來自于銷售過程，現(xiàn)有的金融中介機構(gòu)對銷售人員的激勵措施過于激進，使得銷售人員以謀取利益為目的欺騙消費者，從而導(dǎo)致消費者利益受到侵害。因此，監(jiān)管部門應(yīng)該從改革金融中介的薪酬激勵制度著手保護金融消費者［9-10］。

經(jīng)過次貸危機之后，絕大多數(shù)學(xué)者都認為有必要設(shè)立獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)來承擔金融消費者保護的責任。當然對這一觀點也有反對的聲音，Tennyson與Calvet等認為對金融消費者保護職責僅需強化和整合即可，單獨設(shè)置可能會引發(fā)部門利益的沖突并增加納稅人的成本。此外，將金融監(jiān)管機構(gòu)的金融消費者保護權(quán)限集中到一個新成立的獨立機構(gòu)，從政治角度看可能會造成利益上的糾紛，孤立新成立的獨立機構(gòu)，產(chǎn)生監(jiān)管競爭，最終反而損害消費者利益［7-11］。

我國理論界對金融消費者保護問題的關(guān)注相對滯后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對該問題的研究主要集中于美國次貸危機發(fā)生后，以美國金融消費者保護體制改革為契機，而且國內(nèi)大部分文獻主要以借鑒英、美、日、韓和澳等國家金融消費者保護的歷史和現(xiàn)狀為研究對象，結(jié)合金融危機的發(fā)生得出國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當加大對金融消費者保護。

關(guān)于金融消費者保護制度建設(shè)的理論分析方面，胡懷邦基于我國金融領(lǐng)域從分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營的背景，提出審慎監(jiān)管對金融消費者保護的負面影響［12］。朱曉磊和姚佳從經(jīng)濟法學(xué)的角度認為，保護消費者權(quán)益的重要性在于可以平衡消費者與金融機構(gòu)的利益關(guān)系［13］。李明奎認為次貸危機前的美國金融監(jiān)管體系存在監(jiān)管真空，金融機構(gòu)利用這些規(guī)則的漏洞，以逐利為目的將金融商品賣給不合格的消費者，這是導(dǎo)致金融危機的重要因素［14］。巴曙松分析了美國、英國、新加坡和中國香港地區(qū)保護金融消費者的經(jīng)驗，認為各國 (地區(qū))監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)重點加強金融商品售前、售中和售后的信息披露，完善消費者民事賠償途徑。通過完善法律救濟措施賦予即使在金融交易結(jié)束后仍然保留金融機構(gòu)的追償權(quán)，同時加大對金融消費者的補償力度，加強對消費者投訴金融機構(gòu)信息的公開披露，要求金融機構(gòu)披露投訴處理的進展情況，以此懲戒金融機構(gòu)的違規(guī)行為。監(jiān)管當局通過媒體對一些欺詐案件公開披露對消費者予以提示［15］。羅傳鈺專門探討了金融消費者和金融投資者之間的關(guān)系，認為絕大多數(shù)金融領(lǐng)域的投資者都可以納入金融消費者范疇。未來，無論是銀行、保險還是證券市場，都應(yīng)當突出金融消費者保護，將保護金融消費者提升到金融市場的監(jiān)管層面，從而有利于保護金融消費者利益，維持金融消費者對市場和金融機構(gòu)的信心，從長遠角度看，金融機構(gòu)可以獲得更大的利益，提升金融業(yè)整體實力［16］。

二、我國金融消費者保護存在的主要問題

我國金融消費者保護監(jiān)管制度建立時間短，但金融消費者保護問題的緊迫性卻已經(jīng)凸顯，因此有很多現(xiàn)實的問題需要解決。

1.“混業(yè)商品”的出現(xiàn)使保護真空和保護重疊同時并存

我國現(xiàn)行金融消費者保護監(jiān)管屬于典型的機構(gòu)監(jiān)管模式，商業(yè)銀行、保險公司和證券公司分別按照各自所屬監(jiān)管部門的要求來銷售金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，銀行、保險和證券領(lǐng)域的產(chǎn)品及服務(wù)不再有明顯的界限，這導(dǎo)致當前的銀行、保險和證券業(yè)務(wù)不斷交叉創(chuàng)新，綜合化經(jīng)營趨勢日益明顯，兼具銀行、保險和證券屬性的金融“混業(yè)商品”(Hybrid Product)不斷問世，并且逐漸成為市場主流。在此情形下，“混業(yè)商品”與相對于單一功能的消費者保護機構(gòu)之間就不可避免地存在保護真空 (Protect Gap)的情形。如新型的金融衍生品到底應(yīng)該由投資者保護局、金融消費者權(quán)益保護局還是銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局來受理?目前都沒有明確，以至于真正出現(xiàn)糾紛時，如何解決成為問題。

從市場監(jiān)管過渡到產(chǎn)品監(jiān)管的過程中，消費者保護機構(gòu)希望從源頭制止對消費者可能的風險，在產(chǎn)品研發(fā)和銷售環(huán)節(jié)進行風險控制，這就可能導(dǎo)致所發(fā)布的保護規(guī)定出現(xiàn)沖突，相同性質(zhì)、相同類型的產(chǎn)品，在不同的金融行業(yè)內(nèi)適用的監(jiān)管標準卻寬嚴不一的結(jié)果。而金融機構(gòu)則發(fā)現(xiàn)自己必須接受不同監(jiān)管者的重復(fù)監(jiān)管，即消費者保護重疊 (Protection Overlap)，從而加大金融機構(gòu)創(chuàng)新壓力。多頭保護監(jiān)管的存在使得沒有一家保護機構(gòu)得到足夠的權(quán)限對最終產(chǎn)品負責，而最佳的保護時機往往因為機構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)和等待批準而稍縱即逝。監(jiān)管機構(gòu)還需要承擔促進行業(yè)發(fā)展的使命，金融機構(gòu)的盈利往往是以金融消費者的利益受損為代價，金融業(yè)與金融消費者長期具有合作共生性，但是就短期而言，利益沖突在所難免。監(jiān)管機構(gòu)基于眼前利益有可能更傾向于保護行業(yè)利益，降低消費者保護程度，以犧牲金融消費者的利益換取金融行業(yè)的發(fā)展。當然，分立的消費者保護架構(gòu)也可能會帶來更有效率和市場負擔更輕的結(jié)果，因為不同的消費者保護機構(gòu)之間會展開監(jiān)管競爭。

2.分業(yè)監(jiān)管可能導(dǎo)致“監(jiān)管競次”和“監(jiān)管套利”

我國金融行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管體制，決定目前的消費者保護監(jiān)管由“一行三會”分別進行。這種監(jiān)管體制，可能會導(dǎo)致各個消費者保護機構(gòu)基于自身行業(yè)利益產(chǎn)生“地盤之爭”(Turf War)。按照公共選擇理論的觀點，社會公共政策的形成并不一定是基于“公共利益”而制定的，現(xiàn)實中往往是不同領(lǐng)域的利益集團爭奪和平衡的結(jié)果。監(jiān)管機構(gòu)自然屬于公共利益部門，監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)之間往往存在利益輸送，并且消費者保護監(jiān)管往往需要與受監(jiān)管對象——金融機構(gòu)的配合才能有效實現(xiàn)金融消費者保護目的，因此監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行往往受到相應(yīng)金融機構(gòu)的影響。消費者保護機構(gòu)在確認監(jiān)管范圍和監(jiān)管對象時往往盡可能傾向于維護自己的勢力范圍，拒絕其他金融部門的介入，甚至有傾向去侵占其他監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管資源，這是一種監(jiān)管制度的可怕結(jié)果。這種在監(jiān)管領(lǐng)域的“地盤之爭”(Turf War)最終會導(dǎo)致“監(jiān)管競次”現(xiàn)象 (Race To The Bottom)［17］，即監(jiān)管機構(gòu)為了取悅本部門利益集團、吸引潛在監(jiān)管對象或擴大監(jiān)管勢力范圍，競相降低監(jiān)管標準，以致降低了整體監(jiān)管水平，損害了消費者和社會公共利益。一般來說，在監(jiān)管體系中，同一個層面的監(jiān)管機構(gòu)越多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，競次風險就越大。

金融消費者分業(yè)保護監(jiān)管的另外一個可能的風險是“監(jiān)管套利”(Regulatory Arbitrage)。雖然我國目前是分業(yè)監(jiān)管的格局，但是市場已經(jīng)露出了混業(yè)的端倪，金融市場中很多金融商品已經(jīng)開始跨行業(yè)生產(chǎn)和銷售，而對于跨行業(yè)的“混業(yè)商品”出現(xiàn)消費者糾紛，一方面會導(dǎo)致消費投訴無所適從;另一方面可能會導(dǎo)致多個監(jiān)管機構(gòu)交叉處理。而各個金融消費者保護機構(gòu)的保護規(guī)則、保護標準甚至執(zhí)行手段、措施都可能具有各自的特色，從而最終迫使金融機構(gòu)改變金融商品的性質(zhì)，將自身置于監(jiān)管標準最寬松和監(jiān)管手段最溫和的監(jiān)管機構(gòu)管轄范圍，以逃避可能的處罰。這一點在美國曾經(jīng)體現(xiàn)得非常明顯，2007年底美國金融服務(wù)圓桌組織 (Financial Services Roundtable)發(fā)表題為《提高美國金融競爭力藍圖》的報告指出，“美國的金融監(jiān)管在金融危機中已經(jīng)暴露出明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，眾多監(jiān)管機構(gòu)設(shè)計的監(jiān)管目標不同，但是對于監(jiān)管對象卻出現(xiàn)‘混同’，聯(lián)邦政府和各州的監(jiān)管者對同一監(jiān)管對象的監(jiān)管產(chǎn)生沖突，最終導(dǎo)致監(jiān)管套利的發(fā)生。而一旦沖突發(fā)生，基于更高‘利益協(xié)調(diào)’就會導(dǎo)致相關(guān)政策延緩，最終使得美國金融市場出現(xiàn)問題”［18］。

3.消費者保護機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機制可能誘發(fā)積弊

多個監(jiān)管機構(gòu)分散行使金融消費者保護權(quán)力的做法會因缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)平臺而產(chǎn)生積弊，這種問題在目前我國的金融消費者保護體制下也有可能發(fā)生。

《中國人民銀行法》第九條、第三十五條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條都預(yù)見性地提出要建立金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，條文規(guī)定:“銀監(jiān)會和人民銀行應(yīng)當在相互之間及同其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機制”，或者“國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”。但是，到底由誰牽頭，何時建立起真正的金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制，迄今為止沒有說法，特別是金融消費者保護問題涉及范圍更廣，如果金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制還像原來那樣由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，只是在政策層面，不建立法定機制，那么金融消費者保護監(jiān)管協(xié)調(diào)問題就成為空談。

當前，“一行三會”各自組建了金融消費權(quán)益保護部門，這是一種較典型的多頭監(jiān)管形式。各國監(jiān)管部門職責都嚴格限定在現(xiàn)有的法定職責范圍之內(nèi)，雖然各個金融消費者保護局職能定位明確，但是仍存在彼此之間錯綜復(fù)雜的問題，導(dǎo)致問題之間的重疊、繁復(fù)甚至是互相矛盾，金融機構(gòu)謹小慎微，制約金融創(chuàng)新，使得消費者面對利益侵害無所適從。此外，很多金融商品都屬于交叉金融，而綜合性金融集團是跨市場和跨行業(yè)存在的。因此，分業(yè)監(jiān)管在體制上必然存在難以協(xié)調(diào)與配合等固有缺陷。如何加強各個監(jiān)管部門之間職能和工作的協(xié)調(diào)，處理混業(yè)趨勢下綜合性金融商品與服務(wù)涉及的金融消費者保護問題，確保金融行業(yè)間規(guī)則的一致性，既不要重復(fù)監(jiān)管，阻礙金融創(chuàng)新，也不要出現(xiàn)監(jiān)管真空損害消費者利益是目前金融消費者保護的關(guān)鍵問題。

4.法律的缺失使消費者保護缺乏依據(jù)

我國金融業(yè)從計劃轉(zhuǎn)向市場僅僅經(jīng)歷了三十幾年的時間，金融市場還有待完善和成熟。從立法理念上看，金融消費者保護仍未上升到立法的高度。實際上在我國金融行業(yè)發(fā)展過程中，金融機構(gòu)更多地被貼上“國家”的標簽，以往我國立法都是更注重對金融機構(gòu)利益的保護，經(jīng)常忽視對金融消費者的保護。至今我國還沒有專門的金融消費者保護立法，現(xiàn)有的《消費者權(quán)益保護法》、《合同法》中沒有金融消費者權(quán)益保護方面的直接規(guī)定。與此間接相關(guān)的如《合同法》第三條規(guī)定“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”，《消費者權(quán)益保護法》第九條規(guī)定“消費者享有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利”，這些法律是針對一般消費者權(quán)益的保護，對于專業(yè)性強的金融消費者保護適用性不強。金融領(lǐng)域中的一些立法對金融消費者也有涉及，像我國《商業(yè)銀行法》第五條對消費者公平選擇權(quán)做出規(guī)定“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來，應(yīng)當遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則”，《商業(yè)銀行法》第六條在保障消費者資產(chǎn)安全上做出規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)當保障存款人的合法權(quán)益不受任何單位和個人的侵犯”，《商業(yè)銀行法》第二十九條在消費者信息保護權(quán)方面做出規(guī)定“商業(yè)銀行辦理個人儲蓄存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當遵循為存款人保密的原則”，中國人民銀行2011年發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)做好個人金融信息保護工作的通知》，要求“銀行業(yè)金融機構(gòu)在收集個人金融信息時，應(yīng)當遵循合法、合理原則，不得收集與業(yè)務(wù)無關(guān)的信息或采取不正當方式收集信息。銀行業(yè)金融機構(gòu)不得篡改、違法使用個人金融信息”，《商業(yè)銀行信息披露辦法》等部門規(guī)章一定程度上明確了金融消費者權(quán)益保護的問題，但由于部門規(guī)章政出多門，不僅存在著政策空白，而且已有的規(guī)則之間也有不一致、不協(xié)調(diào)的地方。由于在立法方面存在上述不足，實踐中也沒有形成對金融消費者保護的良好機制。而金融行業(yè)中的其他專業(yè)法律，像《證券法》、《保險法》和《信托法》等也缺乏對消費者保護的明確規(guī)定，有的也僅僅是原則性和指導(dǎo)性的說明，基本沒有可操作性的規(guī)范。僅有的由行業(yè)協(xié)會頒布的自律規(guī)范，缺乏法律的權(quán)威性和強制性，更不用說一個統(tǒng)一的金融消費者權(quán)益保護法律。

法律、法規(guī)的缺失一方面使得金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)即使“有名”也“無實”。最典型的就是中國人民銀行在消費者保護試點期間處理消費者投訴時的無奈。另一方面也使得消費者面對侵害時“無處喊冤”?；诮鹑诋a(chǎn)品的復(fù)雜性和專業(yè)性，在金融消費者遇到權(quán)益侵害問題時，消費者協(xié)會或工商行政部門往往力不從心。于是消費者只能向金融機構(gòu)投訴，但金融機構(gòu)自身投訴渠道往往基于自身利益保護使得糾紛不了了之。法院基本上不受理專門的金融消費者保護訴訟，即便受理，往往也是耗時耗力。而我國銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會和保險業(yè)協(xié)會等自律機構(gòu)雖然已經(jīng)成立多年，但是由于制度、機制和監(jiān)管等方面原因，行業(yè)協(xié)會的功能沒有得到很好發(fā)揮，在金融消費者保護問題上的作為非常有限。同時，行業(yè)協(xié)會是具有特殊利益金融機構(gòu)的集合體，與金融消費者群體的利益存在天然的對抗，沒有充足的動力涉足金融消費者保護問題。最為重要的是，我國的行業(yè)協(xié)會多是在監(jiān)管機構(gòu)的組織下建立起來的，與監(jiān)管者具有天然的緊密聯(lián)系。顯然“一行三會”各自設(shè)立金融消費者保護機構(gòu)為消費者糾紛處理提供多種渠道，但是這種安排能在多大程度上真正解決金融消費者權(quán)益問題還是未知數(shù)。此外，法律的缺失也帶來對于消費者民事?lián)p害賠償責任規(guī)定模糊，消費者求償權(quán)難以保證等問題。

5.信息披露問題是消費者權(quán)益損害的關(guān)鍵

我國金融機構(gòu)對金融商品的信息披露程度明顯不足，不少金融機構(gòu)采取避重就輕的策略，即盡量多披露對銷售金融商品有益的信息，而盡量少披露或者不披露對金融商品銷售不利或會影響消費者做出購買決策的信息。金融機構(gòu)僅滿足于信息披露的法定要求，信息披露的不完整不能算是欺詐，以此逃避法律的規(guī)定，但是信息披露的不完整或者泛濫都會增加消費者辨別、分析信息的困難。更有金融機構(gòu)利用欺詐性的信息披露和誤導(dǎo)消費者或者從事具有利益沖突的營銷。在保險業(yè)，欺詐性銷售會導(dǎo)致消費者的退保風潮。①美國友邦保險深圳分公司于2006年1月20日，接到梁秀霞等6位客戶以其購買的《友邦守護神兩全保險及重大疾病保險》合同條款存在明顯欺詐內(nèi)容為由，要求全額退保。事情的起因源于2005年12月一名自稱買了友邦重大疾病保險的人寫的一篇網(wǎng)絡(luò)文章，梁秀霞等6名投保人看到該文后，委托廣東廣和律師事務(wù)所律師馬輝向友邦保險深圳分公司要求全額退保，并稱如果友邦不同意其請求，將提起集體訴訟。在銀行業(yè)，已經(jīng)出現(xiàn)消費者向法院起訴銀行涉嫌欺詐的事件。

這種現(xiàn)象在結(jié)構(gòu)化金融商品的銷售和售后信息披露中表現(xiàn)得更為明顯。伴隨著新型金融市場(如資產(chǎn)證券化市場和信用衍生品市場)的產(chǎn)生和發(fā)展，創(chuàng)新型金融商品正在變得越來越復(fù)雜，但相關(guān)商品的開發(fā)和銷售機構(gòu)卻沒能跟上這種變化，不能及時、充分、有效地向消費者提供相應(yīng)信息。再加上對創(chuàng)新型金融商品信息披露的尺度標準難以把握，即使披露信息，消費者也可能“誤判”。于是，有觀點認為此類金融商品的購買者應(yīng)該排除在“金融消費者”之外，只要金融機構(gòu)披露充分的信息，沒有惡意欺詐和誤導(dǎo)行為，就應(yīng)該遵循“買者自負”的原則。我們深入剖析這種觀點就會發(fā)現(xiàn)還存在問題。復(fù)雜的金融創(chuàng)新產(chǎn)品 (例如金融衍生品)信息含量巨大，金融機構(gòu)雇傭?qū)I(yè)的金融工程團隊，利用數(shù)學(xué)模型和金融假設(shè)，通過大型計算系統(tǒng)測算，金融機構(gòu)投入巨大的人力、物力成本。這種產(chǎn)品絕非一般消費者或者投資者能夠完全理解的，如果將這類群體排除在外，那就相當于以合法的借口認可金融機構(gòu)開發(fā)復(fù)雜金融商品的先天優(yōu)勢，實際上是對金融機構(gòu)的保護，而損害消費者的利益。

6.消費者金融知能整體水平較低，金融教育薄弱

金融知能，在西方金融消費者保護領(lǐng)域中英文表達為“Financial Literacy”，②一般教育學(xué)者將英文Literacy一詞也譯作素養(yǎng)。一些簡明字典，包括 Webster New World Dictionary及Oxford Advanced Learner's Dictionary，對Literacy一詞的定義都是:ability to read and write。而在韋氏大辭典 (Webster New International Dictionary)中的定義則是:the quality or state of being literate.literate: (Webster):1.characterized by orpossessed of learning，2.verse dorimmersed in literature or creative writing，3.well executedor technically proficient.臺灣地區(qū)翻譯為“金融識能”，③Literacy一詞，若譯為“識能”，更能表現(xiàn)其含義。隨著社會的演變，個人為適應(yīng)社會生活所需具備的基本識能也有所不同，但我們可以將其概括為兩類。第一類為傳統(tǒng)的識能，即所謂conventional literacy，包括了讀、寫、算和辨識記號的基本能力。第二類為功能性的識能，即所謂functional literacy，意指個人為經(jīng)營家庭和社會生活及從事經(jīng)濟活動所需的基本技能;也可以定義為一個群體為其成員能達到其自我設(shè)定的目標而所需的基本能力。國內(nèi)有學(xué)者譯為金融素養(yǎng)，④素養(yǎng)原本的意思就是平素的修養(yǎng)?！掇o?！分袑Α八仞B(yǎng)”的解釋是:謂平日之修養(yǎng)也?！稘h書·李尋傳》:馬不伏櫪，不可以趨道;士不素養(yǎng)，不可以重國。更有學(xué)者直接等同于金融教育 (Financial Education)。所謂金融知能，它的含義可以界定為兩層:客觀上的“知”即通曉金融常識，對金融法律法規(guī)了解，熟悉金融市場運作，精通金融工具的使用;主觀上的“能”即能夠有意識地控制自己的行為準則，駕馭自己的金融行為。具體來看，具備良好金融知能的公民在宏觀層面要對國家金融政策的實施做出有根據(jù)的公共選擇，應(yīng)該對金融體系的運行情況有基本了解。從微觀層面具備良好金融知能的公民可以較好地管理個人資源和處理好基本的家庭金融決策，例如消費和儲蓄決策、投資決策、融資決策和風險管理決策等。如果消費者具有較高的金融知能水平，自然在金融消費過程中受侵害的可能性就減小。

就我國而言，由于我國金融業(yè)相對西方發(fā)達國家發(fā)展時間短，我國民眾對金融市場以及金融商品的了解和判斷程度較低，自然金融知能水平較低。但是我國民眾對參與金融市場的熱情卻高于西方發(fā)達國家，出現(xiàn)了長時間的“全民皆股民”現(xiàn)象。一方面，我國金融市場上的金融消費商品種類繁多，消費者選擇余地越來越大，金融消費意識提升較快;另一方面，我國金融消費者的金融知能水平卻較為落后，這種有悖常理的金融發(fā)展方式，必然會產(chǎn)生負面后果，也是導(dǎo)致金融消費者利益受損的主要原因。更可怕的是，當金融消費者權(quán)利受到侵害后，缺少自我保護意識，找不到司法救濟的渠道，甚至都不尋求外部幫助，這都說明我國金融消費者缺少足夠有效的金融教育。因此，提高金融消費者的知能水平，普及和加強對公眾消費者的金融教育勢在必行。

我國的金融教育前期更多的是基于金融宣傳角度進行的，如由中國人民銀行2007年出版的普及性讀物《金融知識國民讀本》，2012年中國人民銀行重慶市分行也發(fā)布了《金融消費者權(quán)益保護知識宣傳手冊》，從公眾的角度讓消費者了解金融常識，更重要的是了解金融風險，對推動金融消費者保護產(chǎn)生了積極作用。金融機構(gòu)每年也集中開展“金融消費者宣傳月活動”，巡回進行金融知識展覽，大型金融知識講座等，但是這些做法并沒有真正建立起我國的金融消費者教育體系。

實際上，在金融監(jiān)管機構(gòu)督導(dǎo)下，金融機構(gòu)的集中宣傳活動具有明顯的功利性目的，能夠把金融知識宣傳教育作為長期工作來做的金融機構(gòu)幾乎沒有。宣傳形式也流于表面，大多以掛橫幅、做標語、發(fā)傳單、建網(wǎng)站和上街咨詢等方式宣傳金融知識，這種灌輸式教育方法，效果自然會大打折扣。相應(yīng)的金融教育效果如何也沒有反饋機制，更多的是以報告的形式證明金融監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)做了什么，做的效果無法評估。金融教育的重要意義似乎也沒有得到金融監(jiān)管機構(gòu)的充分重視，新成立的四家金融消費者保護機構(gòu)雖然都設(shè)定了金融消費者保護中的金融教育目標，但是如何實施，具體由誰負責，都沒有配套的方案。況且金融教育本身就具有長期性的特點，僅靠一朝一夕的宣傳是無法解決本質(zhì)問題的。因此，我國目前缺少對金融公眾教育的整體規(guī)劃。

三、監(jiān)管視角的優(yōu)化建議

針對上述提到的六個方面問題，為優(yōu)化我國金融消費者權(quán)益保護，應(yīng)主要注重以下方面:

1.將金融消費者保護納入監(jiān)管目標體系

政府和監(jiān)管機構(gòu)必須將金融消費者保護問題納入其監(jiān)管目標的范疇。必須在監(jiān)管理念和監(jiān)管目標上確認消費者保護原則，要將原有的以經(jīng)營者為本位，以金融效率為目標的審慎監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變成以消費者為本位，以金融安全為目標的監(jiān)管理念。

2.建立和完善金融消費者保護法律體系

一方面，設(shè)立專門的金融消費者保護法律，我國目前應(yīng)盡快構(gòu)建和完善金融消費者保護法律、法規(guī)。盡快制定專門金融消費權(quán)益保護法，《中華人民共和國金融消費者保護法》 (暫定)是一種選擇。但制定專門法規(guī)時要注意兩點:一是金融消費者保護工作涉及到中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、工商管理部門和其他社會組織以及行業(yè)協(xié)會等，涉及部門多，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大。二是我國的金融消費者保護工作目前處于起步階段，缺少立法素材和經(jīng)驗，若直接上升到法律層次，就需要參照國外成熟的相關(guān)法規(guī)并結(jié)合我國的現(xiàn)實狀況。如果不專門立法，也可以在現(xiàn)有《消費者權(quán)益保護法》開設(shè)專門一章對金融消費者權(quán)益作出規(guī)定，至少明確界定金融消費者保護適用范圍，列明金融消費者權(quán)益也是一種過渡的選擇。但是，從長遠來看，進行專門立法是必要的也是必然的。

另一方面，引入集團訴訟，加強消費者保護。集團訴訟的優(yōu)勢在于“一人訴訟，惠及大家”，即面對類似利益受到侵害而產(chǎn)生損失的未起訴消費者也可通過集團訴訟獲得賠償權(quán)利，在訴訟人數(shù)的不確定和“搭便車效應(yīng)”使得普通消費者成本降低的前提下，維權(quán)積極性提高，同時該制度所設(shè)定的違法成本極高，金融機構(gòu)違法意愿和沖動自然獲得有效遏制，所以能極大地降低金融機構(gòu)因利益驅(qū)動而產(chǎn)生的違法行為。此外，集團訴訟制度可以推動市場誠信機制和信息披露制度的完善。在集團訴訟制度條件下，不成熟金融市場上常見的財務(wù)造假、虛假陳述、信息披露不充分、關(guān)聯(lián)交易和銷售誤導(dǎo)等問題會遭到集團消費者和集團訴訟律師的監(jiān)督，一旦訴訟成功，金融機構(gòu)便會付出巨大的經(jīng)濟和法律代價，如安然事件就是典型的案例證明。

3.逐步完善多元化金融消費糾紛解決機制

從國外發(fā)展實際來看，一般來說，金融消費糾紛解決機制的參與方包括:金融機構(gòu)、監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和法院系統(tǒng)。我國現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護法》第三十四條提供了5種消費者糾紛的解決方法:與經(jīng)營者協(xié)商和解、由消費者協(xié)會調(diào)解、向主管行政部門申訴、申請仲裁和提起訴訟。這5種做法同樣可以用于金融消費糾紛的解決。但是考慮到金融消費糾紛與一般商業(yè)糾紛的差別，其中涉及專業(yè)性、技術(shù)性知識，本文建議應(yīng)該遵循一定的先后次序來解決糾紛問題。對金融消費者糾紛的解決，遵循先協(xié)商，后調(diào)解再訴訟，和先內(nèi)部后外部的糾紛解決次序。當然作為監(jiān)管機構(gòu)則有義務(wù)為消費者提供多元化糾紛解決機制。

4.盡快建立金融消費者權(quán)益保護協(xié)調(diào)機制

目前，比較可行的做法是充分發(fā)揮中國人民銀行的金融協(xié)調(diào)職能，在金融消費者保護局下設(shè)立金融消費者保護協(xié)調(diào)辦公室，專司有關(guān)金融消費者保護問題的協(xié)調(diào)工作，其地位超然，人員構(gòu)成從“一行三會”選聘，協(xié)調(diào)辦公室必須是常設(shè)機構(gòu)。對于事關(guān)全局的金融消費者保護問題，比如政策、法律的制定，在相關(guān)部門制定后，由其負責最終審定提交;對于跨市場的金融商品標準的審定和群體性消費者投訴爭議，由其協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)，并負責進行國際金融消費者保護問題的交流;對于各監(jiān)管機構(gòu)每年對金融消費者保護的具體情況，由其進行匯總、公布;對于各個金融領(lǐng)域金融機構(gòu)違反消費者保護的信息，建立數(shù)據(jù)庫進行信息共享;對于金融消費者教育工作，由其負責組織協(xié)調(diào)安排。最終，建立完善的部門交流平臺，信息共享平臺。以交叉業(yè)務(wù)為契機，形成金融消費者保護的合力。

5.以信息為核心，推動金融消費者保護

信息不對稱是金融消費者權(quán)益受到侵害的主要誘因，信息獲知權(quán)是金融消費者的基本權(quán)利，讓消費者在金融交易時獲得充分有用的信息是金融消費者保護的核心內(nèi)容。金融消費者只有掌握充分的信息，才能在正確的時間、正確的金融機構(gòu)選擇正確的金融商品。要堅持金融機構(gòu)在金融交易中貫徹信息披露原則，推動建立第三方金融商品和服務(wù)評價體系，以及加強信息披露監(jiān)管，建立金融機構(gòu)信用信息庫。

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