公共治理理念下邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的困境及其對(duì)策

劉徐湘

(云南大學(xué) 高等教育研究院，云南 昆明 650091)

自公共治理理論提出以來，公共管理理論界進(jìn)行深入的研究，社會(huì)各界尤其是公共管理部門開展了廣泛的實(shí)踐。在理論研究及實(shí)踐活動(dòng)中形成了具有普遍意義的公共治理理念，這些理念對(duì)于中國高等教育的治理與發(fā)展有著積極的意義。本文試圖探討公共治理理念下邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展面臨的困境及相應(yīng)的對(duì)策。

一、公共治理理念

治理的思想和行動(dòng)源遠(yuǎn)流長，有人認(rèn)為歷史上的統(tǒng)治活動(dòng)都可以被認(rèn)為是治理［1］。但公共治理理念受到重視則在20世紀(jì)90年代以后。

從20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國家政府管理開始注重從“統(tǒng)治”到“治理”的過渡，公共治理理論與實(shí)踐在一些國家和國際組織之間展開。公共治理理論于20世紀(jì)90年代受到公共管理領(lǐng)域的重視。首先是一些國際組織，如世界銀行和聯(lián)合國開始公共治理的改革嘗試，之后是以歐盟為首的區(qū)域組織的公共治理實(shí)踐。

治理領(lǐng)域分為公司治理與公共治理。目前，公司治理的概念十分明確，它是指“設(shè)計(jì)一套制度，使得管理者能將利益相關(guān)者的福利內(nèi)在化”［2］。公共治理的概念有很多的爭議，比較權(quán)威的界定是全球治理委員會(huì)的定義：“治理是個(gè)人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。”［3］

隨著世界各國和國際組織公共治理理論與實(shí)踐的發(fā)展，形成了一些帶有普遍意義的公共治理理念，可以概括如下：

1．公共利益最大化

公共治理理念所關(guān)注的主要問題是：“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。”［4］這就意味著，公共利益是第一位的。所謂政府組織的多樣化，就是為了平衡多方利益，使得公共利益在多方的公共協(xié)商下能夠得到最大限度的保障。所謂靈活的方式，就是要在計(jì)劃和市場之間構(gòu)建更為合理的配置方式，以防止計(jì)劃的死板和市場的無序。

2．多元主體的確立

公共治理理念形成之前，人們一般應(yīng)用兩種方式進(jìn)行管理：一種是層級(jí)制的集權(quán)式政府管理，另一種是市場管理。但在實(shí)踐中兩種方式都存在缺陷，即存在政府失靈和市場失靈現(xiàn)象。所謂政府失靈就是依靠政府的行政命令與計(jì)劃調(diào)整無法達(dá)到社會(huì)資源的合理分配;所謂市場失靈即市場由于不能有效地限制壟斷、提供公共物品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)等方面的原因，也達(dá)不到社會(huì)資源的合理配置。公共治理就是要在政府和市場之間加入第三方組織。這樣，政府、市場和第三方組織形成了公共治理領(lǐng)域的多元主體。

3．共同參與治理機(jī)制的形成

要在政策法律和實(shí)踐操作層面上形成共同治理的機(jī)制，以保障治理效率。公共治理理念并不意味著多元主體之間的盲目混戰(zhàn)或無序協(xié)商，而是要在多元主體間構(gòu)建一個(gè)合理的協(xié)商機(jī)制和溝通平臺(tái)。

4．公共管理部門治理能力的提升

公共治理十分強(qiáng)調(diào)治理效率，效率評(píng)估成為考量政府或其他部門是否滿足社會(huì)公共利益的重要手段。因此，怎樣提升公共管理部門的治理能力成為公共治理的重要議題。

二、公共治理理念下邊疆民族地區(qū)高等教育發(fā)展的困境

我國邊疆多民族地區(qū)的高等教育欠發(fā)達(dá)，由于歷史原因，他們處于中國高等教育發(fā)展的邊緣地帶。在公共治理理念下，邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展面臨諸多困境：

1．實(shí)現(xiàn)邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益最大化十分艱難

首先，現(xiàn)有高等教育布局不能充分保障邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益。目前，中國西南、西北和北部邊疆沒有一所985大學(xué)，具體來說就是廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古沒有一所985大學(xué)。更為嚴(yán)重的是，除了新疆有兩所中央部屬院校(屬于新疆建設(shè)兵團(tuán))之外，幾乎沒有中央部屬院校［5］。在中國現(xiàn)有財(cái)政體制下，意味著這些省份沒有得到中央財(cái)政日常經(jīng)費(fèi)的直接支持，不能滿足邊疆多民族地區(qū)高等教育公共利益最大化的要求。

其次，國家安全利益的戰(zhàn)略布局也不能保障邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益。從歷史的偶然來看，云南省曾經(jīng)有過高等教育的輝煌時(shí)期。西南聯(lián)合大學(xué)曾在昆明辦了8年，但是，抗戰(zhàn)勝利后，西南聯(lián)大撤銷，三所大學(xué)北上回歸使得云南高等教育水平迅速下降。更值得反思的是，新中國成立后，將當(dāng)時(shí)還有實(shí)力的云南大學(xué)的一些系科調(diào)整到了四川大學(xué)、長沙鐵道學(xué)院、北京航空航天大學(xué)等一些內(nèi)地高校。這說明對(duì)待邊疆多民族地區(qū)的高等教育發(fā)展，我國是以國家安全利益為先，邊疆多民族地區(qū)不會(huì)大力發(fā)展強(qiáng)大的高等教育。邊疆多民族地區(qū)的高等教育發(fā)展將面臨國家安全利益和地方發(fā)展利益之間的矛盾，公共利益最大化就面臨國家整體安全利益與邊疆局部利益之間的矛盾。于是，公共利益最大化必須在國家安全利益與邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的博弈間尋求平衡。

2．邊疆多民族地區(qū)高等教育治理的多元主體尚未形成

從政府層面上看，中央政府對(duì)此類地區(qū)高等教育的參與大多是間接的，通過政策制定、援助項(xiàng)目和教育評(píng)估引導(dǎo)此類地區(qū)高等教育的發(fā)展。地方政府擔(dān)負(fù)著此類地區(qū)高等教育發(fā)展的責(zé)任，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投資、教育管理、教育評(píng)估上起著決定性作用，但管理高等教育的行政能力亟待加強(qiáng)。從市場層面來看，由于此類地區(qū)高等教育發(fā)展的落后，高等教育大多只能輻射本地區(qū)，而沒有形成輻射全國的高等教育市場。從第三方層面上看，能夠替代政府、公共組織、非營利組織、私人組織、社會(huì)個(gè)人行使職能的第三方組織尚未形成。

3．邊疆多民族地區(qū)高等教育共同參與的治理機(jī)制亟待完善

首先，法律和政策層面上，國家除了對(duì)邊疆多民族地區(qū)高等教育的間接管理與援助外，并沒有直接管理和經(jīng)常性財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。盡管有著對(duì)外輻射的地緣優(yōu)勢，但國家政策的支持大多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面而沒有體現(xiàn)在高等教育方面。其次，共同治理的平臺(tái)建設(shè)上，目前，國家教育部有對(duì)口援建項(xiàng)目、西部項(xiàng)目等。通過這些項(xiàng)目，國家參與了該地區(qū)高等教育的共同治理，對(duì)邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展起著舉足輕重的作用。但是，還應(yīng)建設(shè)更多的共同治理平臺(tái)，尤其要激發(fā)民間和國際組織參與的積極性，以充分調(diào)動(dòng)各種資源發(fā)展高等教育。

4．公共部門治理能力亟待提升

首先，政府部門的公共治理能力亟待提升。無論是中央政府對(duì)政策的制定與把握，還是地方政府對(duì)高等教育的管理，都需要加強(qiáng)。邊疆多民族地區(qū)高等教育改革與發(fā)展需要讓有限的資源發(fā)揮最大的效益。從現(xiàn)有教育實(shí)踐來看，依然存在高等教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象，即使是中央援建項(xiàng)目也因?yàn)榈胤秸芾砟芰Σ粡?qiáng)而沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。其次，邊疆多民族地區(qū)高校的公共治理能力也需提升。此類地區(qū)的高校，無論是硬件條件還是軟件狀況都落后于全國平均水平。更為嚴(yán)峻的是：這些高校在全國高等教育市場競爭中處于劣勢地位，獲得全國高等教育市場的資源有限，基本只能占有本地教育市場，為本地教育市場服務(wù)。因而如何利用教育資源，并使之發(fā)揮最大效益一直是考量此類地區(qū)高校治理能力的重要指標(biāo)。但從教育實(shí)踐來看，由于公共治理能力的不足，此類地區(qū)高等教育資源反而存在浪費(fèi)現(xiàn)象，很多財(cái)政經(jīng)費(fèi)并沒有真正用于教育和科研，而是用于與教育無關(guān)的其他項(xiàng)目上。

三、公共治理理念下邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的對(duì)策

公共治理理念，要求多樣化的公共管理組織主體的出現(xiàn)，需要更加重視公共財(cái)政資源的使用效率。以此來反觀我國邊疆多民族地區(qū)高等教育的公共治理實(shí)踐，結(jié)果發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在許多問題。因此，為了促進(jìn)此類地區(qū)高等教育的發(fā)展，需要相應(yīng)的解決對(duì)策：

1．合理界定邊疆多民族地區(qū)高等教育改革與發(fā)展的公共利益，在國家安全與地方高等教育發(fā)展之間尋求新的平衡

新中國成立之初，出于對(duì)國家安全的考慮，把高等教育發(fā)展較好的云南大學(xué)分拆出航天、鐵道等系科到內(nèi)陸省份。但建國后隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有的情況發(fā)生了變化。新中國成立60余年，可以劃分為兩個(gè)階段：前一個(gè)階段為國家建設(shè)時(shí)期，后一個(gè)階段為國家發(fā)展時(shí)期，1949年到2000年為建設(shè)階段，2000年以后為發(fā)展階段［6］。國家建設(shè)階段，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，安全和穩(wěn)定是政府工作的核心。此時(shí)期的邊疆多民族地區(qū)要服從國家安全的需要，因此將云南大學(xué)一些重要學(xué)科調(diào)整到內(nèi)陸省份。然而，21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入發(fā)展階段。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單純GDP的數(shù)量增長轉(zhuǎn)變成人民生活水平總體提高的綠色增長，把社會(huì)、文化、教育總體發(fā)展納入增長的指標(biāo)。因此，邊疆多民族地區(qū)的文化教育、人民物質(zhì)文化生活水平的整體提高也上升到了發(fā)展的首位。那么，邊疆多民族地區(qū)的高等教育更需要大力發(fā)展，只有這樣才能提高邊疆地區(qū)整體發(fā)展水平，達(dá)到國家長治久安的目的。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭已經(jīng)沒有絕對(duì)意義上的前方與后方之分，邊疆地區(qū)的前方意義已經(jīng)不再那么重要。一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮、教育進(jìn)步的邊疆反而會(huì)帶來該地區(qū)的穩(wěn)定。于是，邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的公共利益需要重新界定，他不能完全服從于國家安全的戰(zhàn)略需要。邊疆多民族地區(qū)高等教育作為該地區(qū)的公共教育資源，體現(xiàn)著邊疆人民的公共利益，也體現(xiàn)了國家發(fā)展與穩(wěn)定的整體利益。這樣，我們從國家和地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，也需要大力發(fā)展邊疆地區(qū)的高等教育事業(yè)。

國家安全與邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展之間新的平衡是：國家要加大邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展的力度，不能僅僅只是制定援助政策開展扶貧工程，而需要直接投資該地區(qū)的高等教育;該地區(qū)的高等教育也要從國家長治久安的角度出發(fā)加快發(fā)展，充分合理地利用全國的教育資源來充實(shí)和提升自身。

2．培育邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的多元主體

首先，政府部門依然是邊疆多民族地區(qū)高等教育發(fā)展的主體和主導(dǎo)。中央政府一方面要繼續(xù)加強(qiáng)扶助的力度，另一方面要加大直接投資的規(guī)模。由于高等教育布局中邊疆地區(qū)一直處于弱勢地位，在現(xiàn)有條件下高等教育的扶助措施會(huì)給這些地方的教育帶來一些改變，但是根本性的改變則需要中央政府直接的財(cái)政投資。以云南為例，就應(yīng)該恢復(fù)云南大學(xué)和昆明理工大學(xué)原有的部屬院校地位，從而加強(qiáng)國家對(duì)云南省的直接教育投資。地方政府作為高等教育發(fā)展的主體，需要統(tǒng)籌本地區(qū)高等教育發(fā)展，構(gòu)建合理的高等教育體系，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

其次，高等教育市場的合理建構(gòu)。由于邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展落后，在全國高等教育市場競爭中處于劣勢地位。此類地區(qū)高等教育的市場輻射能力極其有限，如果完全依賴市場來調(diào)控此類地區(qū)高等教育的發(fā)展，必然在全國高等教育的市場競爭中處于劣勢。因此，必須采取市場干預(yù)的治理措施，目前，教育部在西部項(xiàng)目申報(bào)、博士點(diǎn)建設(shè)等方面均有特殊政策，這樣的市場干預(yù)是十分必要的。但是，還應(yīng)該給予更大的干預(yù)力度，要吸引優(yōu)秀人才在邊疆地區(qū)高校長期工作，這樣才能根本改變邊疆地區(qū)高等教育落后的狀況。另外，邊疆地區(qū)高等教育有著對(duì)外開放的地理優(yōu)勢，這是此類地區(qū)高校在高等教育市場競爭中的優(yōu)勢所在。國家要給予更多的政策支持，如建立高等教育對(duì)外開放的特區(qū)，以發(fā)展該地區(qū)高等教育對(duì)外開放與服務(wù)的能力。

再次，第三方組織的建立和完善。邊疆多民族地區(qū)的民間組織及其他公共組織不發(fā)達(dá)、不完善，需要培育和完善這些組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)這些組織有獨(dú)立的資質(zhì)時(shí)，政府要放權(quán)給第三方組織，把一些技術(shù)性操作性的工作轉(zhuǎn)移給這些組織，使這些組織在高等教育治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。邊疆多民族地區(qū)高等教育有著對(duì)外開放的地理優(yōu)勢，國家要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，吸引境外高等教育資源，鼓勵(lì)對(duì)邊疆地區(qū)教育的投資，開展鄰國高等教育交流與合作，加快邊疆地區(qū)高等教育的發(fā)展。

3．形成共同治理邊疆多民族地區(qū)高等教育的機(jī)制

要建立健全法律法規(guī)，明確中央政府對(duì)邊疆地區(qū)高等教育的援助與支持責(zé)任;要建立國家和地方政府共同治理高等教育的機(jī)制，增加邊疆地區(qū)中央直屬高校的數(shù)量。這不僅是加快邊疆多民族地區(qū)高等教育快速發(fā)展的有力舉措，也是國家長治久安的重要國策。明確治理主體各自的責(zé)任，以政策文本的形式對(duì)中央政府、地方政府、公共組織、非營利組織、私人組織、社會(huì)個(gè)人在治理高等教育中的責(zé)任加以明確。建立治理主體之間的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，如邊疆高等教育論壇等;加強(qiáng)共同治理高等教育的平臺(tái)建設(shè)，如通過國家和地方合作的扶助、扶貧項(xiàng)目建設(shè)以及邊境高校規(guī)范化建設(shè)等構(gòu)建更多共同治理邊疆高等教育的平臺(tái);鼓勵(lì)民間和國際組織參與邊疆高等教育的開發(fā)和建設(shè)，合理利用外資發(fā)展高等教育。

4．加強(qiáng)邊疆多民族地區(qū)公共部門治理能力建設(shè)

一要加強(qiáng)績效考評(píng)。對(duì)中央財(cái)政、地方財(cái)政投資的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行考評(píng)，提高公共資源的使用效率。二要進(jìn)行項(xiàng)目管理。公開財(cái)政性經(jīng)費(fèi)使用情況，通過項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，考量項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等情況，進(jìn)而確定是否繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目或是否增加投資。三要?dú)g迎輿論監(jiān)督。對(duì)公共性財(cái)政資源用于高等教育的過程實(shí)行全面的監(jiān)督。四要提高公共部門自身能力建設(shè)，提高中央政府、地方政府、邊疆高校的自覺意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，把加快邊疆高等教育建設(shè)作為政府、高校的責(zé)任和義務(wù)，從而建設(shè)繁榮而強(qiáng)大的邊疆多民族地區(qū)高等教育。

［1］ 藍(lán)志勇，陳國權(quán)．當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評(píng)［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2007(7)：1-12．

［2］ Tirole J．Corporate governance［J］．Econometrica，2001(1)：1-35．

［3］ 任聲策，陸銘，尤建新．公共治理理論述評(píng)［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2009(11)：134-137．

［4］ 陳振明，薛瀾．中國公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2007(3)：140-152．

［5］ 高校名單分類統(tǒng)計(jì)信息［EB/OL］．(2012-04-10)［2013-02-11］．http：//hi．baidu．com/lixiaojuncn/item/1def98bea36ea342bb0e1231．

［6］ 周平．論我國邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)［J］．云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(2)：23-33．