美國聯(lián)邦政府與種族居住隔離問題的探討

韓 玲

(河北大學(xué) 歷史學(xué)院，河北 保定 071002)

美國聯(lián)邦政府與種族居住隔離問題的探討

韓 玲*

(河北大學(xué) 歷史學(xué)院，河北 保定 071002)

通過分析美國聯(lián)邦政府在實(shí)施公平住房政策中的做法和表現(xiàn)，指出聯(lián)邦政府對當(dāng)代美國社會依然盛行的種族居住隔離現(xiàn)狀負(fù)有一定責(zé)任，并且在其消除種族居住隔離的實(shí)踐中，也存在其它制約性因素。

種族居住隔離；聯(lián)邦政府；制約性因素

美國史研究專家梁茂信教授曾指出，“綜觀當(dāng)代美國，惟有住房市場上的種族歧視仍然非常嚴(yán)重?！盵1]其結(jié)果就是，形成了遍布美國的種族居住隔離模式。種族居住隔離現(xiàn)象始于20世紀(jì)初第一次黑人大遷徙時期。由于黑人大量涌入城市，搬進(jìn)白人社區(qū)，與白人產(chǎn)生近距離接觸，引發(fā)白人不滿。各城市和白人社區(qū)通過立法 、“公約”等形式隔離和排斥黑人。此后逐漸形成了當(dāng)代種族居住隔離模式的雛形。1929—1933年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時期，聯(lián)邦政府全面干預(yù)包括住房市場在內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，在公共住房中公然支持種族歧視和隔離，從而強(qiáng)化了原本存在的種族居住隔離模式。 在60年代民權(quán)運(yùn)動壓力之下，聯(lián)邦政府一度試圖通過制定公平住房政策扭轉(zhuǎn)這一趨勢，但由于政府部門在實(shí)施環(huán)節(jié)中的消極被動，政策并未取得預(yù)期效果。時至今日，種族居住隔離和歧視仍在美國大部分地區(qū)肆意蔓延。本文通過分析聯(lián)邦政府早期對種族居住隔離的態(tài)度及之后在實(shí)施公平住房政策中的消極表現(xiàn)，說明其對當(dāng)代美國社會種族居住隔離模式的形成負(fù)有一定責(zé)任，同時也分析了制約聯(lián)邦政府在這一問題上有所作為的其他因素。

一、聯(lián)邦政府早期對種族居住隔離的態(tài)度

(一) 公然支持和默許階段

作為美國最具號召力和影響力的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府對種族居住隔離的態(tài)度至關(guān)重要。縱觀20世紀(jì)60年代之前聯(lián)邦政府的行為歷程，其對種族居住隔離的態(tài)度經(jīng)歷了從支持、默認(rèn)到公開反對的過程。聯(lián)邦政府參與住房市場始于1929—1933年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，面對崩潰的建筑業(yè)，聯(lián)邦政府大規(guī)模興建公共住房，緩解住房供應(yīng)危機(jī)。然而，聯(lián)邦政府在公共住房中公開支持種族歧視，其住房手冊中明確規(guī)定，“鄰里間如欲保持穩(wěn)定的關(guān)系，房屋應(yīng)該由同一社會和種族等級居住?！盵2]563這種公然的種族歧視鼓勵了白人種族主義者，對20世紀(jì)初以來城市和白人社區(qū)自發(fā)形成的種族居住隔離模式的擴(kuò)展起到了推波助瀾的作用。此后，種族居住隔離和歧視在聯(lián)邦政府的支持和默許下不斷得到強(qiáng)化，為當(dāng)代種族居住隔離模式的難以根除打下了“堅實(shí)的基礎(chǔ)”。

(二) 態(tài)度的轉(zhuǎn)變

事實(shí)證明，聯(lián)邦政府為自己種下了苦果。由于美國黑人長期遭受教育、就業(yè)和住房等方面的種族歧視和隔離，積累的怨恨最終隨著黑人的覺醒而發(fā)泄出來，這就是20世紀(jì)60年代震驚美國的民權(quán)運(yùn)動。在民權(quán)運(yùn)動的壓力之下，聯(lián)邦政府從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，相繼出臺了一系列消除種族居住隔離和歧視的政策，其核心法案是1968年的《公平住房法》。它是聯(lián)邦政府為消除種族居住隔離和歧視，促進(jìn)公平住房而專門制定的一項法案，也是聯(lián)邦政府在種族居住隔離問題上態(tài)度政策的一次重大轉(zhuǎn)變。所謂“公平住房”，是指在住房出租、出售、市場和借貸過程中消除歧視，即住房對所有人開放，消除社區(qū)和新開發(fā)地區(qū)中以種族和民族來源為基礎(chǔ)的隔離。通過這項法案，美國從法律條文上徹底否定了種族居住隔離和歧視，并明確將實(shí)現(xiàn)公平住房和種族居住融合作為努力目標(biāo)。然而，政策構(gòu)建只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的第一步，同樣關(guān)鍵的是，聯(lián)邦政府能否將此法律條文付諸實(shí)踐，達(dá)到預(yù)期效果。顯然，作為公平住房政策主要實(shí)施機(jī)構(gòu)的住房和城市發(fā)展部與司法部及相關(guān)部門并未真正履行其職責(zé)。

二、聯(lián)邦政府消除種族居住隔離的現(xiàn)狀

1968年《公平住房法》的出臺使種族居住隔離和歧視失去了存在的合法性，理應(yīng)隨著法案的實(shí)施而漸行漸遠(yuǎn)。然而，事與愿違，20世紀(jì)70年代以來，美國種族居住隔離和歧視非但沒有消失，反而不斷擴(kuò)展。社會學(xué)家和官方統(tǒng)計通常使用“隔離指數(shù)”來表示種族居住隔離程度。這一指數(shù)的變化范圍是0～100， 其含義可以用黑人和白人隔離的例子來解釋：如果一個城市范圍內(nèi)的隔離指數(shù)是100，那么這個城市中的黑人和白人處于完全隔離狀態(tài)；反之，如果這個城市范圍內(nèi)的隔離指數(shù)為0，就表明該城市黑人與白人之間不存在隔離。 所以隔離指數(shù)越接近100，說明隔離程度越高?！豆阶》糠ā吠ㄟ^后的1970年、1980年和1990年，全國最大城市中黑人與白人平均隔離指數(shù)分別為：1970年北部隔離指數(shù)為85.5,南部為75.3；1980年，北部為80.1，南部為68.3；1990年，北部為77.8，南部為66.5。[3]如此高的隔離指數(shù)，與聯(lián)邦政府在實(shí)施公平住房政策過程中的消極、敷衍不無關(guān)系。據(jù)《公平住房法》規(guī)定，住房和城市發(fā)展部與司法部主要負(fù)責(zé)公平住房法案的實(shí)施，通過考察這兩個機(jī)構(gòu)在實(shí)施公平住房政策中的種種表現(xiàn)，就可以看出聯(lián)邦政府在消除種族居住隔離問題上的消極態(tài)度。

(一) 政策實(shí)施人員不足

根據(jù)1968年《公平住房法》案，住房和城市發(fā)展部需要指定一個負(fù)責(zé)法案實(shí)施的人員。該部雖然按照法案要求設(shè)立了一個助理部長，但是，這個部長助理并非專門負(fù)責(zé)公平住房政策實(shí)施，同時還承擔(dān)了大量包括聯(lián)邦就業(yè)平等機(jī)會等其它政策的執(zhí)行任務(wù)。[4]12同為公平住房政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的司法部在這一問題上同樣表現(xiàn)出敷衍的態(tài)度。 據(jù)法案通過數(shù)月后的一項調(diào)查，在全國范圍內(nèi)，司法部只有25位律師負(fù)責(zé)法案實(shí)施的相關(guān)工作，直到1977年情況也未改善，人員只增加到38個。[5] 4

(二) 住房和城市發(fā)展部態(tài)度消極

在公平住房法案的實(shí)施過程中，住房和城市發(fā)展部的消極態(tài)度顯露無疑。

1.實(shí)施細(xì)則出臺緩慢

法案通過的前十年，該部并未就實(shí)施細(xì)則進(jìn)行具體規(guī)定，只出臺了某些程序性規(guī)則，如：處理案件的相關(guān)步驟， 廣告標(biāo)準(zhǔn)等。[4]22-23

2.處理案件拖沓，且大多數(shù)情況下無章法可循

一方面，根據(jù)法案要求，住房和城市發(fā)展部要在30天內(nèi)完成對訴訟案件的處理，繼而決定是否進(jìn)行調(diào)解。而實(shí)際情況是，它很少在規(guī)定的時間內(nèi)處理好案件。根據(jù)1974和1975年兩次對四個住房和城市發(fā)展部區(qū)域辦事處的調(diào)查，每個案件分別平均需要114天 和122天。[4]29這種拖沓行為的后果是，未等訴訟結(jié)果出來，被告早就想好應(yīng)對措施。另一方面，住房和城市發(fā)展部面對大量案件通常因無章可循而不予辦理。以1977年為例，該年住房和城市發(fā)展部接到了2 982個案件， 結(jié)果僅受理530個，占總數(shù)的18%。1973—1976年每年受理的比例分別是16%、20%、26%、25%。 受理案件數(shù)量都如此有限，更遑論調(diào)解的成功率了。[4]31

3.執(zhí)行審查力度小

根據(jù)法案要求，住房和城市發(fā)展部要對調(diào)解成功的案例進(jìn)行追蹤審查，但它似乎并未很好地履行這一職責(zé)。如，1973年住房和城市發(fā)展部全國范圍內(nèi)的辦事處進(jìn)行的執(zhí)行審查總僅20次，而芝加哥住房和城市發(fā)展部區(qū)域辦事處1976年全年未進(jìn)行一次此類審查 ，相似的情況也發(fā)生在西雅圖。[4]34住房和城市發(fā)展部內(nèi)部對此并無任何監(jiān)督和制裁措施，表明其無力控制和監(jiān)督其地方分支機(jī)構(gòu)的行為。

由此可見，住房和城市發(fā)展部不但處理案件效率低下，受理案件數(shù)量少，而且執(zhí)行審查覆蓋面極窄，且有應(yīng)付了事之嫌，導(dǎo)致對整個住房市場影響力極為有限，對于促進(jìn)種族居住融合亦可謂杯水車薪。

(三) 國會撥款不足

住房和城市發(fā)展部與司法部作為實(shí)施公平住房政策的主要職能機(jī)構(gòu)，其行為對政策效果固然重要，但國會的配合亦非常重要。由于國會掌握著政策實(shí)施的撥款權(quán)，因此，其撥款數(shù)量對公平住房政策順利有效的實(shí)施尤為必要 。然而，事實(shí)是，國會撥款嚴(yán)重不足，從根本上導(dǎo)致了政策實(shí)施過程的運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。以1979年為例，該年度國會為實(shí)施公平住房政策的撥款為1 740萬美元， 而同年為實(shí)施公平就業(yè)政策所撥款項為3億美元。[4]19國會對公平住房政策的態(tài)度由此可見一斑，其將對公平住房政策實(shí)施效果產(chǎn)生的影響不言自明。

三、制約聯(lián)邦政府解決種族居住隔離問題的外在因素

綜上所述，聯(lián)邦政府在促進(jìn)公平住房過程中的不作為固然有其自身性因素，但不能否認(rèn)的是，消除種族居住隔離和歧視僅靠聯(lián)邦政府的努力是不可能實(shí)現(xiàn)的?；蛘哒f，聯(lián)邦政府的努力效果，還受到其他因素的制約。

(一) 地方政府的制約

美國政府的二元聯(lián)邦制使得地方政府自治權(quán)力非常大。地方政府控制著土地使用權(quán)，任何機(jī)構(gòu)如若想占用，必須得到地方政府同意，聯(lián)邦政府也不例外。地方政府排斥黑人及少數(shù)種族的貫用方法是所謂的“分區(qū)制”，即將土地劃分成多個地段，規(guī)定每個地段的用途。這一方法有效地將聯(lián)邦政府公共住房項目固定在某個地段，同時也就意味著將以黑人為主的低收入者集中在某個社區(qū)，種族居住隔離悄然形成。此外，更有一些城市政府偷梁換柱，挪用公共住房資金，用于它途。比如，一些城市官員為謀取政績，將聯(lián)邦政府資助建造低收入公共住房的資金用于建造高檔商業(yè)區(qū)。[6]438地方政府的這些做法自70年代以來雖有所收斂，但在維持種族居住隔離上一直發(fā)揮作用，制約著聯(lián)邦政府通過公共住房項目促進(jìn)種族融合的計劃。

(二) 市場機(jī)制的制約

美國是典型的市場經(jīng)濟(jì)的國家，市場競爭機(jī)制無處不在。由于各種各樣的因素，在就業(yè)市場等領(lǐng)域，黑人和少數(shù)族裔在競爭中始終處于不利地位，這是政府政策很難改變的。因此，只要黑人和少數(shù)族裔處于就業(yè)市場的底層，從事工資較低的工作，就難以獲得在住房市場上自由選擇的機(jī)會。 從這個意義上說，種族問題也是貧困問題。

另外，房地產(chǎn)商的陽奉陰違，私有財產(chǎn)不可侵犯的觀念、及兩黨政治等都不同程度地制約著聯(lián)邦政府在推動種族居住融合過程中作用的發(fā)揮。需要指出的是，消除種族居住隔離、實(shí)現(xiàn)種族居住融合是一項系統(tǒng)性工程，需要多方面協(xié)調(diào)和努力，這也一定程度上揭示了聯(lián)邦政府在解決社會問題上能力的有限性。

[1] 梁茂信.當(dāng)今美國大都市區(qū)中心城市的困境[J].歷史研究,2001(4):120-133．

[2] 約翰·霍普·富蘭克林.美國黑人史[M].張冰姿，譯.北京:商務(wù)印書館,1988.

[3] DENTON N A．Half empty or half full: segregation and segregated neighborhood 30 years after the fair housing act[J].Cityscape,1999,4(3):107-122．

[4] The United States Commission on Civil Rights.The federal fair housing enforcement effort[R].Washington D.C.: U.S. Government Printing Office,1979.

[5] The United States Commission on Civil Rights.Equal opportunity in suburbia[R].Washington D.C.: U.S. Government Printing Office,1974．

[6] 梁茂信.都市化時代:20世紀(jì)美國人口流動與城市社會問題[M].長春:東北師范大學(xué)出版社,2002.

AnInvestigationintotheIssuesofRacialHousingSegregationinContemporaryAmericanSociety

HANLing*

(The Department of History，Hebei University, Baoding 071002, China)

The operation at the early period and activities during the enforcement of Fair Housing Policy indicate that the Federal Government is partly responsible for the present situation of racial housing segregation in contemporary American society. However, there are certain restrictive factors in its efforts to eliminate racial housing segregation .

racial housing segregation；Federal Government；restrictive factor

2013-01-16

2011年度河北省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項目“美國公平住房政策研究”(SZ2011602)

韓玲(1977- )，女(漢族)，河北滄州人，講師，在讀博士研究生，研究方向：美國社會和文化,電子郵箱：775888327@qq.com。

C945

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2095-5383(2013)03-0025-03