政府投資建設(shè)項目跟蹤審計風(fēng)險及其防范

李獻(xiàn)書

政府投資建設(shè)項目跟蹤審計，是對工程建設(shè)項目所進(jìn)行的實時監(jiān)管，審計監(jiān)督關(guān)口前移，由結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程控制和事前防范，把問題解決在萌芽狀態(tài)。在及時發(fā)現(xiàn)、查處、糾正工程建設(shè)問題與實現(xiàn)審計預(yù)測等方面發(fā)揮了重要作用，在實踐中已彰顯出它的優(yōu)越性和廣闊的應(yīng)用前景，已成為各地審計機(jī)關(guān)開展建設(shè)項目效益審計的主要模式。然而，跟蹤審計作為一種創(chuàng)新的審計模式，各地審計機(jī)關(guān)各自為政，并未形成統(tǒng)一的規(guī)章制度，與之相關(guān)的理論研究不夠充分，實際工作開展的過程中仍然蘊含著很大的風(fēng)險。

一、政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的風(fēng)險

跟蹤審計是對建設(shè)項目進(jìn)行的全過程、全方位的審計，時間跨度長，少則數(shù)月多則數(shù)年，審計結(jié)果將影響建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理、施工等各方的經(jīng)濟(jì)利益分配，在跟蹤審計開展的過程中存在大量的風(fēng)險?，F(xiàn)階段，我國政府投資建設(shè)項目跟蹤審計過程中風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、跟蹤審計的環(huán)境風(fēng)險

（1）法律制度風(fēng)險。當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制制度的設(shè)計還不完備，還存在大量的法律法規(guī)漏洞，很多制度執(zhí)行的過程中缺乏剛性，以言代法、以權(quán)代法的情況還時有發(fā)生。雖然我們現(xiàn)行的法律制度中有一些關(guān)于政府投資項目的法規(guī)政策，但這些法規(guī)粗而大只是在宏觀層面上做了一些指導(dǎo)，便于把握跟蹤審計的大方向，對實施過程中依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、具體的程序、細(xì)節(jié)缺乏相關(guān)的規(guī)定，責(zé)、權(quán)、利邊界的劃分模糊存在一定的交叉，對于審計績效的度量也缺乏相關(guān)的說明。另外，現(xiàn)有的審計法律與建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的法律如《合同法》、《招投標(biāo)法》等沒有實現(xiàn)很好的銜接，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題難以作出共性的評價、判斷，加大了跟蹤審計工作的難度。

（2）政治環(huán)境風(fēng)險。目前，我國審計機(jī)關(guān)通常以公開招標(biāo)的方式委托專業(yè)工程造價咨詢公司代為行使政府項目的監(jiān)督審計職能。而我國造價咨詢行業(yè)的起步較晚，很多咨詢企業(yè)都是由政府部門一手扶植起來的，跟政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。這使得部分造價咨詢企業(yè)在跟蹤審計過程中難免受到政治氛圍的影響，影響審計過程的獨立性、公正性和客觀性，由此帶來的審計風(fēng)險不容小覷。

（3）技術(shù)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險。高速公路建設(shè)項目集技術(shù)與經(jīng)濟(jì)一體，在開展跟蹤審計的過程中，常常會遇到需要對設(shè)計、施工過程中的技術(shù)問題發(fā)表審計意見，而技術(shù)問題通常是一個沒有定式的問題，這種不確定性無疑給審計工作帶來了巨大的風(fēng)險。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，建筑過程中出現(xiàn)了大量的新材料、新工藝、高科技產(chǎn)品如數(shù)字化施工系統(tǒng)，這便要求審計人員不僅要熟悉財務(wù)、工程一般的知識，還要隨時關(guān)注最近的發(fā)展動態(tài)，了解學(xué)科前沿。另外，建材價格的起伏和經(jīng)濟(jì)政策的更替給建設(shè)項目本身帶來風(fēng)險的同時，也對跟蹤審計人員審查核定工作數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的挑戰(zhàn)。

2、跟蹤審計的管理風(fēng)險

（1）項目管理過程中的不規(guī)范因素對審計風(fēng)險產(chǎn)生影響。在政府建設(shè)項目跟蹤審計模式下，審計貫穿于項目建設(shè)全過程，是落實項目投資、進(jìn)行造價控制的重要環(huán)節(jié)。跟蹤審計時間長、涉及的關(guān)系復(fù)雜，我國項目管理開展時間較短，在實際工作中還存在著一些不規(guī)范的現(xiàn)象如：合同條款規(guī)定不清晰、進(jìn)度款支付比例過高、施工過程中隨意變更簽證等，這些在一定程度上制約了我國跟蹤審計工作的開展，也為其帶來了一定的風(fēng)險。另外，在跟蹤升級工作開展的過程中，審計人員頻繁的介入現(xiàn)場，沒有按照相關(guān)的制度執(zhí)行，未劃清自己與被審計單位的界限，偏離了審計咨詢監(jiān)督建議的定位，介入項目管理過程并發(fā)表了意見，這樣做不僅干擾了建設(shè)項目正常有序的管理，而且影響了審計人員獨立、客觀的立場，破壞了審計工作所應(yīng)建立的制衡。

（2）審計人員綜合素質(zhì)不均衡引起的審計風(fēng)險。建設(shè)項目跟蹤審計時間跨度大、工作量大，在審計份過程中涉及的資金管理鏈條較長、內(nèi)容紛繁復(fù)雜、審計領(lǐng)域涵蓋諸多行業(yè)，是一項專業(yè)性和綜合性都非常強(qiáng)的工作，這便要求一支綜合素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)都較強(qiáng)的審計隊伍，不僅具備夯實的專業(yè)知識，而且要有良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神。目前我國審計機(jī)關(guān)工作人員具有財會專業(yè)背景的人居多，工程、法律背景的則較少，現(xiàn)階段這樣的人員結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足跟蹤審計工作的需求。

（3）社會中介協(xié)審機(jī)構(gòu)質(zhì)量不高產(chǎn)生的風(fēng)險。近年來國家加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，新開工了大量的高速公路項目，社會審計機(jī)構(gòu)為了滿足社會需求，急速擴(kuò)大規(guī)模，增加了大量的審計人員，而很多審計人員職業(yè)道德意識不強(qiáng)，專業(yè)知識、經(jīng)驗和能力還存在較大缺陷，另外，事務(wù)所審計人員的流動性強(qiáng)，審計人員的不正常更換，打破了審計工作的連續(xù)性，前后人員的交接不充分使得前期信息大量流失，加大了后續(xù)工作的難度，無形中增加了審計的潛在風(fēng)險。一些社會中介機(jī)構(gòu)過分注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，未考慮長遠(yuǎn)的可持續(xù)的發(fā)展，接受一些資質(zhì)較淺、能力薄弱的機(jī)構(gòu)掛靠，給跟蹤審計工作帶來了較大的風(fēng)險。部分社會審計機(jī)構(gòu)為了提高市場占有率，壓縮審計時間，盲目降低投標(biāo)報價，致使不合理低價中標(biāo)，審計人員的業(yè)務(wù)水平和審計質(zhì)量無法保障，阻礙了審計市場健康有序的發(fā)展。

二、政府投資建設(shè)項目跟蹤審計的風(fēng)險的防范措施

審計人員在審計的過程中要抓住審計質(zhì)量這條生命線，采取切實有效措施，防范審計風(fēng)險。針對上述提出的跟蹤審計風(fēng)險，應(yīng)采用系統(tǒng)性思維，采取全方位的應(yīng)對措施加以化解。

1、完善跟蹤審計制度和程序，主動規(guī)避審計風(fēng)險

跟蹤審計作為一種新興的審計方式，相關(guān)的理論研究尚未完善，對于實務(wù)操作也未形成規(guī)范統(tǒng)一的操作指南。目前現(xiàn)行的審計規(guī)范體系中還缺少一整套規(guī)范的、內(nèi)容詳盡的法規(guī)政策依據(jù)來保證建設(shè)項目跟蹤審計的順利實施，國家管理部門必須盡快完善相關(guān)的法律、法規(guī)和審計準(zhǔn)則，使審計工作做到有法可依、有章可循。另外，審計機(jī)關(guān)內(nèi)部也要進(jìn)行整改，按照跟蹤審計的思路，整合部門職能建立相應(yīng)的配套機(jī)制，根據(jù)跟蹤審計工作中對于審計人員、質(zhì)量控制以及審計取證模式的特殊要求，制定相應(yīng)的規(guī)劃化的管理辦法，促使跟蹤審計工作規(guī)范有序的進(jìn)行。

2、合理定位審計工作介入深度，保持審計獨立性

政府投資項目的審計機(jī)關(guān)需要執(zhí)行對項目建設(shè)全過程的審計監(jiān)督功能，必須要明確跟蹤審計是以堵塞政策執(zhí)行漏洞、完善政策執(zhí)行管理機(jī)制為目的，是以第三者的身份參與審計活動的。在審計工作的開展過程中，應(yīng)明確劃分審計與被審計單位、人員的權(quán)、責(zé)、利，保持審計人員形式上和實質(zhì)上的超然獨立，處理好與基建、技術(shù)、采購、財務(wù)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，及時提供專業(yè)的意見和建議，避免過多介入項目管理過程，充分發(fā)揮監(jiān)督、評價的功能，規(guī)范工程管理，提高管理效率。審計人員應(yīng)將關(guān)注的重點轉(zhuǎn)變?yōu)椴榻ㄔO(shè)單位管理程序是否合法、合規(guī)，可行性論證是否充分、規(guī)范，相關(guān)資料是否真實、可靠，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)出示書面意見遞交相關(guān)單位進(jìn)行整改，不能越俎代庖，偏離監(jiān)督的職責(zé)定位，介入建設(shè)項目管理過程中。

3、不斷整合審計資源，提高審計人員素質(zhì)

對現(xiàn)存的有限資源進(jìn)行整合，注重培養(yǎng)新的高質(zhì)量的審計人員，吸引信譽良好、實力強(qiáng)大的社會中介機(jī)構(gòu)參與到跟蹤審計工作中來，充實政府審計力量。對現(xiàn)有跟蹤審計人員開展思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將廉潔自律的有關(guān)規(guī)定深入人心，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識、充實業(yè)務(wù)知識、提高業(yè)務(wù)能力。鼓勵跟蹤審計人員及時更新審計專業(yè)、工程造價專業(yè)知識，深入一線開展審計工作，積累實踐經(jīng)驗，結(jié)合實際情況發(fā)表審計意見，避免憑空假設(shè)、紙上談兵。適當(dāng)引進(jìn)一些即懂財會知識，又有實際施工管理經(jīng)驗懂施工技術(shù)的復(fù)合型人才充實現(xiàn)有的審計隊伍。對于一些行業(yè)性、專業(yè)性較強(qiáng)的問題，可以從中介機(jī)構(gòu)專家?guī)熘谐檎{(diào)咨詢相關(guān)的專家，或誠邀內(nèi)審人員的加入進(jìn)行一些非關(guān)鍵性的前期工作。

4、嚴(yán)格質(zhì)量控制

根據(jù)建設(shè)項目的特點和審計資源的充分程度，合理確定跟蹤審計工作介入深度和時間，在保證審計的延續(xù)性的基礎(chǔ)上，前移監(jiān)督關(guān)口，將審計工作滲透到項目的前期決策階段、設(shè)計階段和招投標(biāo)階段。審計機(jī)關(guān)要依據(jù)跟蹤審計的特點，按照相關(guān)的法律法規(guī)，建立跟蹤審計全過程質(zhì)量控制制度，健全審計復(fù)核、審計質(zhì)量檢查和審計質(zhì)量責(zé)任追究等規(guī)章制度，嚴(yán)格質(zhì)量檢查和責(zé)任追究，確保審計證據(jù)充分、參政審計報告真實、審計結(jié)論可靠、審計意見可行。實行審計結(jié)果終身負(fù)責(zé)制，審計機(jī)關(guān)內(nèi)部制定可行的質(zhì)量考核制度與詳盡的獎懲辦法，在內(nèi)部檢查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，引入獨立的第三方對審計質(zhì)量進(jìn)行再監(jiān)督，聘請上級審計單位或異地審計機(jī)關(guān)相關(guān)的專家組成專家?guī)欤瑢φ谶M(jìn)行的和已完成的審計項目進(jìn)行不定期的抽查，確保審計質(zhì)量。

作為工程審計的一種創(chuàng)新，跟蹤審計實現(xiàn)了審計工作由事后向事前、事中的轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了一個全新的局面，大大地拓展了審計的功能，在實際運用的過程中其優(yōu)越性也越來越顯著。因此，我們應(yīng)加大政府投資建設(shè)項目開展跟蹤審計的力度，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康良好運行的“免疫系統(tǒng)”功能，做到及時跟進(jìn)、全程跟蹤，有效辨別、防范和化解跟蹤審計風(fēng)險，提高工程質(zhì)量和投資效益，推動審計事業(yè)的發(fā)展，從而更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變。

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