論政府公信力及其倫理建構(gòu)

唐土紅，陳蘭

（1.長沙理工大學(xué)，湖南 長沙 410004；2.中國社會科學(xué)院哲學(xué)研究所博士后流動站，北京 100732）

一、政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力問題是目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題。對政府公信力的界定，目前學(xué)界并未形成統(tǒng)一的認識，代表性論點有信用論、能力論、資源論、信任論等。筆者比較認同能力論，即政府公信力是政府獲取公眾信任的一種影響力，它是政府部門在行政活動中憑借自身信用而贏得社會公眾信任的一種能力。政府公信力包括了政府信用和政府信任兩個方面的內(nèi)容。政府信任以政府信用為基礎(chǔ)，政府公信力就是政府在行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)的活動中，依據(jù)自身的道德狀況（具體說就是政府的誠信度）所表現(xiàn)出來的與社會公眾建立信任關(guān)系。這種信任關(guān)系源自于政府信用，即政府履行其對公眾承諾的狀況。政府公信力是政府行政能力的客觀體現(xiàn)，體現(xiàn)著政府的影響力和號召力，它包含了三方面內(nèi)容：

第一，政府政策公信力，即政府在制定公共政策的過程中得到公眾的滿意和信任的程度。政府政策公信力主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，政府公共政策制定的價值取向。公共政策制定的目標和動機只有出于人民群眾的利益與需要，把公共利益放在首位，一切以人民群眾的利益為出發(fā)點，才能保證政策與公眾意愿相一致，才能獲得公眾的信任，公眾才樂意配合政策的執(zhí)行。其次，公共政策制定程序的科學(xué)、民主、公開程度。各級政府及其部門在制定涉及全面性、長遠性、公共利益的重大行政事項時，都必須依據(jù)法律法規(guī)和國家政策措施的要求，按規(guī)定的權(quán)限和程序進行決策。政府在決策過程中積極向人民群眾獲取信息資料，廣泛聽取民心，征集民意，為公眾參與提供便捷的渠道，讓公眾了解政策，這樣，政府的決策就能始終保證公共利益的價值取向，同時也能贏得公眾的理解和支持。再次，公共政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和統(tǒng)一性。政策是黨的路線、方針的具體化，也是一個“合約”，是政府對公眾的鄭重承諾。“政府每出臺一項政策，就意味著與社會立下一個約定，這個約定必須得到政府本身的共同遵守，政府才有信用可言”。［1］每一項政策都有一定的時效性，在出臺后能在一定時期內(nèi)發(fā)揮作用，保持相對穩(wěn)定性，如果政策朝令夕改，政策多變，人民對政府履約必然缺乏信心。政府制定的政策還必須要有統(tǒng)一性、連續(xù)性，“政出多門、互相矛盾”，只會使執(zhí)行者無所適從，政策難有效執(zhí)行。對公眾的承諾不能兌現(xiàn)，必然難贏得公眾的信任。

第二，政府行為公信力。政府行為公信力是指政府執(zhí)行公共權(quán)力、管理公共事務(wù)的具體行政行為在公眾心目中的可信任程度。政府的行政行為以國家權(quán)力為后盾，依據(jù)廣大人民授予的公共權(quán)力來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，現(xiàn)實中，政府行為公信力主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，政府權(quán)力的合法性，即政府是否依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序來執(zhí)行公務(wù)，這是政府公信力的重要來源。政府能夠依法辦事，政府機關(guān)及其工作人員能夠依法行政，一切行使權(quán)力的行為都有法律依據(jù)，竭誠為公共利益服務(wù)，保證國家權(quán)力的非任意性和無害性，是政府對人民講信用的集中體現(xiàn)，能夠促成公眾對國家和政府的基本信任。其次，政府職能的合理定位和全面履行。市場經(jīng)濟的全面發(fā)展，人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求不斷上升，必然要求政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型，由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由管治政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，以執(zhí)政為民為核心理念，建設(shè)服務(wù)型政府。以加強社會管理和公共服務(wù)為重點，全面履行政府職能?！罢毮芙缍：?，在經(jīng)濟管理上越位、社會管理上錯位、公共管理和社會服務(wù)上缺位”，必然造成“政府的行為失信、決策失信、程序失信、服務(wù)失信、管理失信等問題。”［2］政府職能的定位和履行是影響政府公信力的一個十分關(guān)鍵的因素。再次，行政監(jiān)督與責(zé)任機制是否健全。權(quán)力是人民授予的，對于公共行政者而言，權(quán)利就意味著責(zé)任。公共權(quán)力的本質(zhì)決定了行政人員肩負的責(zé)任與義務(wù)。然而，不受制約的權(quán)力在現(xiàn)實中必然招致權(quán)力的濫用，滋生權(quán)力腐敗、瀆職等丑惡現(xiàn)象，極大地損傷政府對公眾的信任?！罢墓帕?，正是政府行使公共權(quán)力效果的社會反饋，是政府責(zé)任行為的外射”。［3］完善的行政監(jiān)督機制與責(zé)任機制能有效地保證政府是一個負責(zé)任的政府，政府的權(quán)力受到限制，行為受到監(jiān)督，行為結(jié)果受到問責(zé)機制的制約，政府的職能和目標就能最終得以實現(xiàn)，即對公眾的承諾得到兌現(xiàn)，公眾對政府的信任度必然增強。

第三，政府績效公信力。政府績效公信力是指政府的行政行為產(chǎn)生的效果贏得公眾的滿意和信任的程度?？冃Ч帕w現(xiàn)在政府績效評估的標準、原則、方法、程序等各個方面。政府在確立評估標準時，立足長遠，以全面利益和整體利益為著眼點，結(jié)合實際，制定科學(xué)合理的評估標準以全面準確地反映問題；在評估過程中，保證充分的公眾參與，將整個評估過程置于公眾的監(jiān)督之下，讓公眾充分了解整個評估環(huán)節(jié)，以保證評估結(jié)果的真實性和可接受性?？冃菣z驗政府行政能力最直接的標準，只有保證績效評估的科學(xué)性、公正性和真實性，才能消除公眾的質(zhì)疑，獲得公眾的認可和理解。政府的施政行為才能得到公眾的配合支持，政府的施政效果才能得到公眾的滿意，政府的信任和信用才能得以鞏固和提高?，F(xiàn)實中，部分地方政府片面追求經(jīng)濟增長，置公眾利益于不顧，大搞“形象工程”、“官出數(shù)字、數(shù)字出官”等等，都是政府缺乏績效公信力的表現(xiàn)，政府績效的造假現(xiàn)象讓地方政府陷入信用危機。

二、我國政府公信力流失的成因

總體而言，新中國成立以來，我國各級政府公信力得到了持續(xù)改善。特別是近年來，隨著行政體制改革的不斷深化，各級政府的社會管理和公共服務(wù)能力不斷增強，政府公信力得到明顯的提升。但是，我們也應(yīng)看到，現(xiàn)階段我國政府公信力水平仍尚未達到人民的要求，離“信任政府”還有一定距離，在現(xiàn)實生活中政府失信現(xiàn)象還大量存在。具體表現(xiàn)在：一些地方政府缺乏“民本”意識，為了一己私利，弄虛作假，欺上瞞下，大搞“形象工程”、“政績工程”、“摻水?dāng)?shù)字”，嚴重損害了公眾的利益；一些政府部門及其公務(wù)人員言而無信，政策朝令夕改，有令不行、有禁不止，工作缺乏公開性、透明度，嚴重影響了社會公眾對政府信用的評定；有些政府官員行政道德責(zé)任缺失，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗，極大地削弱了政府公信力。所有這一切雖然只是局部現(xiàn)象，但卻嚴重損害了政府的整體形象和聲譽，造成政府公信力一定程度的弱化，出現(xiàn)了政府“信任赤字”和“信任危機”。造成當(dāng)前政府公信力流失的原因是多方面的，但主要有以下幾個方面：

1.行政道德缺失。行政道德作為一種特殊的規(guī)范和準則，對政府公信力有著非常重要的影響。它以行政領(lǐng)域特有的道德原則和評價機制約束政府及其公務(wù)人員的權(quán)力運作，引導(dǎo)和規(guī)范行政主體的行政行為，以確保權(quán)力的正確行使和公眾的利益不受侵犯，從而維護政府的公信力。當(dāng)前，受官本位傳統(tǒng)的影響，我國部分政府工作人員缺乏民本意識，責(zé)任意識、誠信意識淡薄，官僚主義、形式主義依然嚴重。出于自利的動機，極少部分人在行使職權(quán)時，將私人利益置于公眾利益、整體利益之上，利益觀念和部門觀念過重，為了所謂的政績，大搞“形象工程”，官商勾結(jié)，欺上瞞下，漠視人民福祉與百姓利益；部分領(lǐng)導(dǎo)干部搞權(quán)錢交易，貪污腐敗之風(fēng)沒有改變扭轉(zhuǎn)；有些公職人員責(zé)任意識不強，誠信意識淡薄，隨意行政，行政效率不高，不能及時有效地解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的基本問題，影響了人民群眾對政府的信任感、歸屬感和滿意度，使政府形象和公信力大打折扣。

2.制度與機制不健全。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期體制弊端的殘存和各方面制度的不完善，是造成當(dāng)前我國政府失信的重要原因。一方面，市場經(jīng)濟的宏觀環(huán)境要求政府轉(zhuǎn)變自身職能，由管治走向服務(wù)，將職能定位于公共服務(wù)，以提高行政能力，更好地取信于民。然而，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后，尚未形成以“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”為主要內(nèi)容的行政職能體系，政府職能界定模糊，在實際工作中越位、錯位、缺位現(xiàn)象普遍存在，廣大人民群眾的利益和需要沒有得到很好的維護和實現(xiàn)，致使政府在群眾中的形象蒙受損失，對政府公信力產(chǎn)生很大的負面影響。另一方面，缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機制也構(gòu)成了對政府公信力的嚴重危害?！安皇苤萍s的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。即是是民主制度下，如果缺乏有效的監(jiān)督制約，掌握權(quán)力的政府也有可能利用人民授予的權(quán)力反過來侵害人民的利益”。［4］政府及其工作人員手中的權(quán)力是人民賦予的，行政官員代表公眾的意志行使權(quán)力，如果缺乏必要的監(jiān)督和問責(zé)機制實現(xiàn)權(quán)力制衡，公共權(quán)力就容易異化為行政人員謀取私利的工具，出現(xiàn)徇私枉法、貪污受賄、跑官賣官等權(quán)力濫用現(xiàn)象，嚴重影響了政府在公眾心目中的形象，給政府公信力造成損傷。當(dāng)前出現(xiàn)的諸多損害政府公信力的現(xiàn)象，主要原因就在于對政府的制約不夠、對政府及其官員的失信行為問責(zé)不力。

3.行政行為失范。政府信用是公眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，這種信用不是抽象的而是具體的，公眾對政府信用的評價體現(xiàn)在公共行政的各個環(huán)節(jié)，政府依法行政的程度、政府政策的穩(wěn)定程度、政府決策的科學(xué)化、民主化程度、政府公務(wù)員的行政道德水平、政府的服務(wù)能力等等都是公眾評價政府信用、衡量政府公信力的重要尺度。政府行為是否規(guī)范和合理在很大程度上決定著政府公共權(quán)力的運行效率，也決定著政府在社會公眾中的信譽和信心。當(dāng)前政府行政行為失范主要體現(xiàn)在依法行政不完善、決策的民主化科學(xué)化程度不高、行政工作公開性透明性欠缺等方面?！罢男袨椴荒苓`法，政府不能濫用權(quán)力，這是對政府公信力的基本要求，因為違法的政府毫無誠信可言”。［5］當(dāng)前部分地方政府及其工作人員法律素養(yǎng)不高，依法行政意識薄弱，在執(zhí)行公務(wù)時甚至無視法律的權(quán)威，以言代法、以權(quán)壓法、知法犯法，嚴重影響了公眾對政府的信用評價。由于決策機制的不完善造成的決策失誤是導(dǎo)致政府公信力下降的一個重要因素。政府的決策科學(xué)合理、切實可行，才能獲得公眾的信任和支持，然而，當(dāng)前我國政府的決策機制還存在種種弊端，決策的民主化、科學(xué)化水平不高，造成政府與公眾之間缺乏必要的溝通和互動，政府在政務(wù)、信息上的不公開、不透明更是容易引起公眾對政府工作的質(zhì)疑，降低公眾對政府的信任度。

三、我國政府公信力的倫理構(gòu)建

一個政府信用能力的高低最直接的表現(xiàn)為政府行政行為所代表的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。所有的行政活動都是行政人員依據(jù)人民所賦予的公共權(quán)力來管理社會事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，他們是整個行政活動的組織者、執(zhí)行者，因而對政府公信力的建構(gòu)和提升有不可推卸的責(zé)任。事實上，現(xiàn)實中存在的諸如權(quán)力腐敗、官僚主義、形式主義等大量損害政府形象，影響政府公信力的行為，歸根結(jié)底是由于行政人員行政道德意識薄弱、行政道德行為失范，在行使權(quán)力的過程中不能很好地履行自身職責(zé)所致。因而，以行政道德為突破口，提高行政人員的道德素質(zhì)是提升政府形象、建構(gòu)政府公信力的有效路徑。

1.強化行政人員的服務(wù)意識、責(zé)任意識和誠信意識。行政道德意識是行政道德行為的前提和基礎(chǔ)，強化行政人員的行政道德意識，培養(yǎng)他們的責(zé)任感、誠信度和服務(wù)精神，是改善政府行政行為，提升政府形象的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。首先，強化服務(wù)意識。服務(wù)是行政道德的基礎(chǔ)原則，也是公務(wù)人員道德規(guī)范的核心。要增強政府公信力，政府行政人員就要強化服務(wù)意識。轉(zhuǎn)型期，我國政府職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府逐漸由“管治”走向“服務(wù)”，由“全能”走向“有限”，現(xiàn)代政府是以社會管理和公共服務(wù)為職能重心的服務(wù)型政府。在政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀環(huán)境下，要實現(xiàn)政府職能目標，提升政府公信力，必然要求政府行政人員樹立服務(wù)理念，將自身的角色由“掌控者”、轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭d利者”、“服務(wù)者”，將官民關(guān)系定位于“官民平等”、“官民合作”而非“官民對立”，重視民眾的合法期待和滿意度評估。近幾年來，一些地方政府推行的“社會服務(wù)承諾制”充分體現(xiàn)了政府的服務(wù)理念，加強了政府與社會公眾的互動關(guān)系，改善了政府的信用形象，對政府公信力的提升起到了很好的促進作用。其次，提高責(zé)任意識。權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力就是責(zé)任，要提升政府公信力和執(zhí)行力，關(guān)鍵在于“責(zé)任”。對于公共行政而言，責(zé)任包含著法律責(zé)任和道德責(zé)任兩方面的內(nèi)容。而道德責(zé)任是行政人員個體在“深刻領(lǐng)會個人所處職位的責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，對客觀的普遍的崗位職責(zé)的一種內(nèi)化”。［6］行政人員只有具備充分的道德責(zé)任意識，才能自覺地承擔(dān)公共責(zé)任，充分地履行義務(wù)，將服務(wù)的理念付諸于行動。也唯有將責(zé)任落到實處，政府才能贏得公眾的信任。再次，培養(yǎng)誠信意識?！罢帕Φ暮诵暮挽`魂是誠信，它以‘以人為本、負責(zé)任、透明、依法行政、務(wù)實’為基本準則，決定著政府的決策思路、施政方向、社會表現(xiàn)”。［7］增強政府信用首先有賴于政府及其工作人員對政府公信力有充分的認識，自覺地樹立起誠信的道德意識。政府公務(wù)人員是政府形象的直接代表，他們的道德素質(zhì)和誠信行為直接影響著政府的信用度。因此，需要不斷加強對政府公務(wù)人員的誠信教育，普及信用觀念、培育信用意識，同時加強輿論的正確引導(dǎo)和相關(guān)制度建設(shè)，通過外在的影響力激發(fā)政府公務(wù)人員的道德自主性，促使他們將誠信內(nèi)化為一種道德責(zé)任、一種道德義務(wù)，并將這種意識貫穿于整個行政活動。

2.推進行政道德制度化。一個國家和一種政治秩序的維系，一般來說要靠兩個方面，一是道德，而是法律。道德通過內(nèi)在的信念和外在輿論起作用，是“軟”的一面，法律則通過國家機器強制社會成員遵守，是“硬”的一面。政府在行政活動中經(jīng)常充當(dāng)立法者和裁決者的雙重角色，被賦予很大的行政自主權(quán)，只有依靠道德調(diào)節(jié)和法律調(diào)節(jié)的雙重功能，才能有效地限制政府職權(quán)的行使，防止公共權(quán)力的濫用，并遵守諾言，認真貫徹執(zhí)行公共政策，以高效率的服務(wù)能力取信于民。道德作為一種軟約束，它的調(diào)節(jié)作用是有限的，因此必須輔助以制度約束，將行政道德制度化、法律化，用剛性的法律力量去限制、約束行政人員的行政行為，強化行政人員的行政道德意識，強制他們?nèi)フ_地行使權(quán)力，充分履行責(zé)任，使自身的行為符合行政道德的要求，為政府樹立良好的信譽形象。

3.完善行政倫理監(jiān)督與評價機制?！?0世紀以來的憲政發(fā)展歷程告訴我們，比‘以權(quán)力制約權(quán)力’更關(guān)鍵的是‘以權(quán)利制約權(quán)力’，即通過民主監(jiān)督來規(guī)范和約束權(quán)力，真正實現(xiàn)‘權(quán)利授予權(quán)力，權(quán)力保障權(quán)利’。發(fā)展民主既是實行監(jiān)督的基本條件，又是推動監(jiān)督的重要動力”。從現(xiàn)代契約倫理來看，公共行政是公共權(quán)力的運行過程，這種公共權(quán)力是公眾賦予的，政府及其公務(wù)人員代表公眾意志行使公共權(quán)力，理應(yīng)受到社會公眾的監(jiān)督。況且，公眾是政府工作人員直接的服務(wù)對象，公眾對他們的工作能力、行政效果有最直接的認識、最權(quán)威的評價。因而通過舉報、聽證、質(zhì)詢、問政、社會輿情等倫理評價機制加強公眾對政府及其公務(wù)人員的輿論監(jiān)督，建立以公眾為主體的立體道德監(jiān)督體系，形成對行政人員的行政道德責(zé)任的外在約束機制，才能從根本上促使行政權(quán)力服務(wù)于民，遏制行政權(quán)力的異化，防止官員的腐敗行為，增強行政行為的有效性、合理性和至善性，樹立起政府在公眾心中的良好形象，有效地提升政府公信力。

當(dāng)然，政府公信力的改善和提升，不是單憑行政倫理就能夠解決，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從理念、制度、行為等方面全方位著手，全力推進民主政府、責(zé)任政府、法治政府和公共服務(wù)型政府建設(shè)，才能實現(xiàn)政府公信力的有效構(gòu)筑。

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