論村民自治權(quán)利實現(xiàn)的困境及其法律進(jìn)路

韋少雄

（河池學(xué)院 政法系，廣西 宜州 546300）

一、村民自治權(quán)利實現(xiàn)的障礙

（一）鄉(xiāng)政干預(yù)村民自治權(quán)利的表現(xiàn)

鄉(xiāng)政作為最基層的政權(quán)表現(xiàn)形式，根據(jù)我國的基層治理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村的管理不再是全方位的管理，而只擁有部分的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系不再是行政隸屬關(guān)系，而是一種指導(dǎo)協(xié)作關(guān)系。然而，鄉(xiāng)政的制度實施常常會偏離原有的制度安排，村民自治權(quán)利受到鄉(xiāng)政的侵害比較普遍。第一，干預(yù)村委會的民主選舉權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借其所擁有的行政指導(dǎo)權(quán)以及現(xiàn)行選舉制度的模糊性，影響村委會的選舉，使選舉結(jié)果符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖，變“指導(dǎo)權(quán)”為“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。在選舉前，指定選舉委員會成員、村民代表、候選人；在選舉中，曲解法律、規(guī)避法律，搞暗箱操作，虛報選票；對選舉結(jié)果不及時公布，隨意撤換當(dāng)選干部，這些都直接或間接侵犯了村民的民主選舉權(quán)。第二，干預(yù)村內(nèi)事務(wù)的民主決策權(quán)。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策按其意圖實施，實現(xiàn)對村莊的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度地干預(yù)甚至包攬村內(nèi)事務(wù)的決策，使本該由村民群眾作出決策的事項變?yōu)橛舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府作出決策。第三，干預(yù)村內(nèi)事務(wù)的民主管理權(quán)。違背村民自治自我管理原則，利用政府的行政管理權(quán)代替村民的民主管理權(quán)，直接插手村內(nèi)事務(wù)管理，代替村民制定村民自治章程、村規(guī)民約等村民自治規(guī)范。第四，干預(yù)村內(nèi)事務(wù)的民主監(jiān)督權(quán)。為了更好控制村務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會千方百計培養(yǎng)自己在農(nóng)村的代言人，并努力維護(hù)與代言人良好的“上下級”關(guān)系。這種利益關(guān)系的存在和維系，使得決策、管理過程不公開，缺乏透明度。對村民的舉報、訴求不予受理，對村民反映自治權(quán)利受到侵害的情況不予處理。

（二）鄉(xiāng)村強(qiáng)勢群體干預(yù)村民自治權(quán)利

村民自治為村民群眾平等參與農(nóng)村的管理提供了制度基礎(chǔ)，村民擁有了對村內(nèi)事務(wù)管理的各種權(quán)利。隨著農(nóng)村社會的分化，村民中出現(xiàn)了明顯的權(quán)力分層。［1］各個權(quán)力階層擁有各自的利益，強(qiáng)勢群體階層，擁有較多的政治、經(jīng)濟(jì)資源，壟斷了村內(nèi)的公共權(quán)力，主導(dǎo)著村內(nèi)公共權(quán)力的運(yùn)作，他們往往會為了維護(hù)自身利益侵害普通村民的自治權(quán)利。這些強(qiáng)勢群體表現(xiàn)為三類：第一類是村干部。他們“位小權(quán)大”，不受紀(jì)委監(jiān)察部門監(jiān)管，只受村民群眾的監(jiān)管。然而，由于村民自治意識薄弱，權(quán)利意識淡薄，怕得罪村干部對自己沒好處，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督。村干部在缺乏有效監(jiān)督的情況下組織開展自治活動，往往容易出現(xiàn)偏差，失去公正性和公開性。第二類是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人。這些經(jīng)濟(jì)能人因為擁有金錢而對農(nóng)村的影響力和支配力越來越突出，多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人利用自身的金錢優(yōu)勢和影響力，帶領(lǐng)其他村民的脫貧致富。但也有不少經(jīng)濟(jì)能人由于經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)成就了其政治野心，他們可以有效影響村內(nèi)事務(wù)管理權(quán)的運(yùn)行，通過經(jīng)濟(jì)上的誘惑和控制，實現(xiàn)對村民自治權(quán)的控制，以獲取更大的利益。第三類是宗族勢力。他們在農(nóng)村占有較為優(yōu)勢的地位，建立了較為寬闊的利益關(guān)系網(wǎng)，掌握著大量的農(nóng)村社會資源。他們不是根據(jù)能力大小選舉村干部，而是根據(jù)關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近決定選舉誰，把本宗族內(nèi)的人當(dāng)選村干部視為榮耀，削弱選舉權(quán)威；他們通過對民間糾紛的介入、展示宗族勢力，促使村委會和其合作處理糾紛和沖突；他們還干預(yù)村內(nèi)的民主決策，當(dāng)村民自治組織的決策不符合宗族利益時，組織宗族成員極力阻撓；個別地方甚至運(yùn)用族規(guī)代替村規(guī)民約和自治章程，把持村莊的管理，造成了村民自治權(quán)利異化。

（三）其他鄉(xiāng)村社會主體干預(yù)村民自治權(quán)利

在鄉(xiāng)村社會里，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村強(qiáng)勢群體會直接參與到村民自治法律關(guān)系中，諸如村委會、村黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織等鄉(xiāng)村社會組織也直接或間接參與到村民自治活動中，成為村民自治法律關(guān)系的主體，并不同程度地侵害村民的自治權(quán)利。村委會作為村民自治組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對村民負(fù)責(zé)，受村民監(jiān)督。但現(xiàn)實中村委會侵害村民自治權(quán)利的現(xiàn)象并不少見：有的村委會一味迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志，不顧村民群眾的意見和建議，呈現(xiàn)出“準(zhǔn)行政化組織”傾向；有的村委會在決定村內(nèi)事務(wù)時，沒經(jīng)過充分聽取村民群眾的訴求，直接由村委會做出決策，將“村民自治”等同于“村委會自治”；有的村委會對村民會議討論通過的事項拒不執(zhí)行，使村民會議的決議成為“一紙空文”；有的村委會不按規(guī)定向村民會議或村民代表會議報告工作，不能自覺接受村民群眾的監(jiān)督，忘記了自身的“代理人”角色。就制度設(shè)計而言，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)全村工作，支持并監(jiān)督村委會開展村民自治活動，保證村民各項民主權(quán)利的實現(xiàn)；但來自自上而下的黨組織的權(quán)力和自下而上的村民自治權(quán)利會出現(xiàn)沖突，很多地方過多強(qiáng)調(diào)村黨組織的核心作用，造成黨組織過度干預(yù)乃至包辦村內(nèi)事務(wù)，使村委會喪失自治功能，并最終導(dǎo)致村民群眾通過村委會行使自治權(quán)利難以實現(xiàn)。［2］村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只有在經(jīng)濟(jì)上享有充分自主權(quán)，才可以在政治上獨立行使自治權(quán)。［3］目前的集體經(jīng)濟(jì)組織模式以集體的名義對集體財產(chǎn)享有權(quán)利，村民個人并不能以集體經(jīng)濟(jì)組織成員名義對集體的財產(chǎn)享有權(quán)利，只有等待集體經(jīng)濟(jì)組織分配財產(chǎn)的權(quán)利，這種集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營模式，實際上剝奪了村民對村內(nèi)資產(chǎn)個人占有的權(quán)利，很難使他們在經(jīng)濟(jì)上真正獨立，在政治上積極主動參與民主管理、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。

二、村民自治權(quán)利實現(xiàn)困難的實質(zhì)

（一）相關(guān)主體對村民自治權(quán)屬性認(rèn)識錯誤

農(nóng)村處于特定的政治地緣，處于國家權(quán)力的邊緣地帶，存在兩種管理情形：一是代表國家權(quán)力形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，其功能是在國家法律范圍內(nèi)自我管理。［4］國家權(quán)力介入農(nóng)村，目的是為了支持和保證村民自治的有序運(yùn)行，但同時也造成了人們對村民自治權(quán)到底是權(quán)力抑或權(quán)利認(rèn)識不清。同時傳統(tǒng)權(quán)力社會思想在農(nóng)村根深蒂固，農(nóng)民的政治參與意識不強(qiáng)、對自身的利益和權(quán)利關(guān)系認(rèn)識模糊，無法正確認(rèn)識自身與村民自治相關(guān)主體的關(guān)系。認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)錯誤認(rèn)為干預(yù)村民自治事務(wù)是理所當(dāng)然，強(qiáng)勢利益主體則趁機(jī)攫取，而村民群眾則習(xí)慣于作為被管理者的既定模式，沒有意識到自己的自治權(quán)利主體地位，造成自治權(quán)利受到經(jīng)常侵犯的現(xiàn)狀。

（二）村委會過于尋求自身利益的最大化

村委會由全體村民選舉產(chǎn)生，所擁有的村民自治權(quán)限來自于全體村民的授予，與全體村民形成一種委托代理關(guān)系。依據(jù)委托代理相關(guān)理論，委托人村民的權(quán)利保障程度取決于代理人村委會履行義務(wù)的程度。在這種委托代理關(guān)系框架下，村委會受全體村民的委托，對村內(nèi)活動、糾紛調(diào)解、民意反映、秩序維護(hù)、公益事業(yè)等進(jìn)行依法管理，對全體村民負(fù)責(zé)，全體村民有權(quán)對村委會進(jìn)行質(zhì)詢、批評、建議、監(jiān)督和罷免，村委會要以實現(xiàn)全體村民的利益最大化為目標(biāo)。但實踐中，代理人擁有信息優(yōu)勢，并存在道德風(fēng)險，在缺乏有效的約束機(jī)制時，代理人會利用與委托人信息不對稱的優(yōu)勢，為了自己利益的最大化損害委托人的利益。村委會作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民的橋梁紐帶，會在村民和上級政府之間作出利益考量。面對來自上級強(qiáng)大的行政壓力，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對村民群眾的負(fù)責(zé)，其工作是否得以肯定，也往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)其執(zhí)行和完成下達(dá)的行政性任務(wù)情況做出考評。村委會的代理人角色，使其具有極大的趨利性，為了自己的所謂“政績”和獲得上級的賞識和重用，對上級的吩咐惟命是從，對村民群眾的權(quán)利重視不足。在這種情況下，導(dǎo)致村委會的一些干部官僚作風(fēng)嚴(yán)重，自認(rèn)為是“父母官”，把村民作為統(tǒng)治對象，沒有什么畏懼心理，任意侵犯村民群眾的民主權(quán)利。

（三）權(quán)利救濟(jì)制度的缺失

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，在缺乏權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的體制下，勢必會造成權(quán)利實現(xiàn)的困境。我國的村民自治制度起步較晚，理論和制度還不夠成熟，特別是在救濟(jì)制度方面還有很多不完善的地方。而國家在主導(dǎo)推進(jìn)村民自治運(yùn)行的過程中，存在明顯的權(quán)利救濟(jì)制度供給不足，使得地方政府在村民自治中隨意性過大，政府不但不放權(quán)，還以其強(qiáng)大的滲透力不斷擠壓和侵犯村民的自治權(quán)利，確保自己的意圖得到貫徹實施。一些村干部、宗族、經(jīng)濟(jì)能人等強(qiáng)勢群體和鄉(xiāng)村社會組織處于種種利益考慮，干涉選舉，干擾農(nóng)村社會正常管理秩序。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有必要的保障機(jī)制，村民自治權(quán)利就會被懸空。由于村民自治制度產(chǎn)生后國家對村民自治權(quán)利救濟(jì)的考慮不足，造成了村民自治章程和村規(guī)民約的法律審查制度、村民的民主選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障制度未能及時跟進(jìn)，導(dǎo)致了實踐中村民固有的民主權(quán)利無法實現(xiàn)的尷尬局面。

三、促進(jìn)村民自治權(quán)利實現(xiàn)的法律進(jìn)路

（一）明確界定相關(guān)主體的權(quán)限范疇

界定村民自治法律關(guān)系中相關(guān)主體的權(quán)限范疇，是有效解決村民自治權(quán)利實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。其一，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治中的權(quán)限。雖然《村民委員會組織法》已規(guī)定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作予以指導(dǎo)、支持和幫助，并不得干預(yù)”，但是這種模糊性的用語在實踐中沒能真正阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會當(dāng)成自己的下屬機(jī)構(gòu)，直接行政干預(yù)。要協(xié)調(diào)好他們之間的關(guān)系，進(jìn)一步限制鄉(xiāng)政的干預(yù)，必須要明確村委會的獨立法律地位，它是一個獨立的法律組織，獨立組織開展自治活動，主要通過行政合同、行政指導(dǎo)的手段實現(xiàn)村民及村民自治組織在與行政機(jī)關(guān)的合作中實現(xiàn)權(quán)益。其二，要避免村黨組織的行政化傾向。村黨組織應(yīng)主要通過政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而不是領(lǐng)導(dǎo)一切事務(wù)，更不是直接管理村內(nèi)各種事務(wù)，應(yīng)把主要精力放在村的發(fā)展方向、協(xié)調(diào)村內(nèi)各類主體關(guān)系、監(jiān)督村委會工作和加強(qiáng)自身建設(shè)上來，對屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)該由村民自治組織獨立自主完成，要命令禁止村支書和村主任一肩挑“黨政不分”的做法。其三，要對村委會及其成員的代理行為予以必要約束。通過明確其權(quán)限和健全監(jiān)督約束機(jī)制，使村委會的權(quán)、責(zé)、利相互對應(yīng)，決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約，村民會議、村委會各司其職，使村委會的權(quán)力行使始終處于監(jiān)督和制約之下。要健全對村干部的監(jiān)督和制約機(jī)制，完善罷免制度，由村民召集罷免大會，增強(qiáng)罷免村干部的可操作性，通過實施罷免來加大對村干部的監(jiān)督力度。

（二）著力培育村民的自治權(quán)利意識

權(quán)利意識決定人們的權(quán)利行使，沒有權(quán)利意識就不可能自覺地行使自己的權(quán)利，也不知道合理使用自己的權(quán)利，別人侵犯了自己的權(quán)利也不知道保護(hù)。［5］村民群眾作為村民自治的主體，是村民自治權(quán)利的擁有者，在村民自治過程中，由于權(quán)利觀念的匱乏，更多是被動接受的角色，在一定程度上，他們的自治權(quán)利受到侵害是因為他們的自治權(quán)利意識不強(qiáng)，保護(hù)權(quán)利和利用權(quán)利的意識不強(qiáng)。為了保證他們的權(quán)利不受侵害，要加大對村民權(quán)利觀念的培育，要讓農(nóng)民了解村民自治中享有的平等權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)，可以通過政治參與的方式表達(dá)利益訴求。沒有村民群眾的積極參與，就談不上村民自治的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，更談不上“四個民主”。權(quán)利是在與權(quán)力的博弈中得以體現(xiàn)和實現(xiàn)的。村民自治，不是國家或其他人創(chuàng)造的，而是農(nóng)民自下而上自發(fā)創(chuàng)造的一項制度，［6］是在權(quán)利與權(quán)力的博弈中政府還權(quán)于民的結(jié)果。雖然經(jīng)過30多年的實踐和發(fā)展，但農(nóng)民作為社會的弱勢群體，相對分散，缺乏組織性，既不容易召集與組織，更難于集體行動，在與各種強(qiáng)勢群體的博弈中往往處于軟弱無力的地位，村民的民主權(quán)利意識始終沒有得到同步提升。因此，要提高農(nóng)民的合作水平和組織化程度，改變其弱勢地位，使農(nóng)民在政治力量和經(jīng)濟(jì)力量與宗族勢力、經(jīng)濟(jì)能人團(tuán)體、集體經(jīng)濟(jì)組織處于均衡狀態(tài)，以制約這些強(qiáng)勢群體在村民自治中的利益和政治主張，維護(hù)農(nóng)民的利益和權(quán)利。同時要積極發(fā)揮宗族勢力的影響作用，使他們在政府的引導(dǎo)下，在法治的軌道上參與農(nóng)村政治生活，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)能人團(tuán)體、集體經(jīng)濟(jì)組織的積極作用，參與民主決策，帶領(lǐng)群眾脫貧致富。

（三）科學(xué)設(shè)計保障村民自治權(quán)利的程序性規(guī)范

程序是權(quán)利實現(xiàn)的保障。為了更有效保障村民自治權(quán)利的實現(xiàn)，及時處理村民自治發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的糾紛及侵害行為，應(yīng)當(dāng)針對現(xiàn)行權(quán)利行使和獲得救濟(jì)的途徑過于宏觀和模糊的的缺陷，科學(xué)制定解決糾紛和制止侵害的程序性規(guī)范，細(xì)化具體制度設(shè)計。其一，堅持自力救濟(jì)優(yōu)先的原則。自力救濟(jì)即內(nèi)部救濟(jì)，主要通過細(xì)化民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等“四個民主”程序，由村民群眾自行解決內(nèi)部糾紛和侵權(quán)行為。在民主選舉方面，候選人的推薦及確定、選舉機(jī)構(gòu)的成立、投票的流程、計票的監(jiān)督、選舉結(jié)果的公布及確認(rèn)等選舉基本程序，要設(shè)計合理，具有可操作性，應(yīng)得到群眾公認(rèn)，經(jīng)受得住群眾的監(jiān)督。在民主決策方面，要使決策過程公開、透明、決策事項事先公布、決策內(nèi)容多方參與、決策結(jié)果公平、公正、決策異議及時解決，要制定理性的決策程序，建立流暢的民主決策機(jī)制。在民主管理方面，要建立村民參與自治事務(wù)管理的激勵機(jī)制，激發(fā)村民參與村莊管理的熱情，改變由少數(shù)村干部管理或精英管理的現(xiàn)狀，使村民感受到民主管理與自身的利益密切相關(guān)，得參與也必須參與。民主監(jiān)督方面，要成立專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督的具體形式；要完善村務(wù)公開、民主理財、民主評議的約束機(jī)制；要建立舉報人保護(hù)制度，保證村民自治在村民群眾的監(jiān)督下運(yùn)行。自力救濟(jì)符合村民自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的宗旨，充分尊重村民的自主性，時間短、效率高，成本低，是一種較優(yōu)的救濟(jì)方式。其二，堅持公力救濟(jì)次優(yōu)的原則。公力救濟(jì)即外部救濟(jì)，主要通過科學(xué)設(shè)定向外獲得救濟(jì)的程序規(guī)定，由外部力量干預(yù)和保護(hù)村民自治權(quán)利。一種方式是通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，監(jiān)督并責(zé)成行政機(jī)關(guān)停止侵權(quán)行為，促成村民自治權(quán)利的實現(xiàn)。第二種方式是尋求大眾新聞媒體、法律援助中心等組織的社會監(jiān)督功能，曝光、報道侵害村民自治權(quán)利的不良行為，在輿論壓力下促成村民自治權(quán)利的實現(xiàn)。第三種方式是建立村民自治權(quán)利的訴訟救濟(jì)制度，這得有賴于通過立法和司法上的努力，解決目前在訴訟上的諸多限制。相對于自力救濟(jì)而言，公力救濟(jì)面臨著制度和法律的雙重困境，時間周期長、效果呈現(xiàn)慢、成本高昂，因而是次優(yōu)的救濟(jì)方式。

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