我國土地利用現狀及節(jié)約集約利用新機制研究

羅世彥 （貴州省銅仁市國土資源局，貴州 銅仁554300）

1 節(jié)約和集約用地的內涵

相對“浪費土地”而言，節(jié)約用地是指人們?yōu)榱松a和生活的需要，在利用土地的過程中，在數量上節(jié)省使用土地，避免或者減少土地浪費的一種土地利用方式。在內涵上，節(jié)約用地中的 “節(jié)約”，是指在生產和建設各個領域，通過采取行政、技術、經濟等一系列措施，提高土地利用效率，用盡可能少的土地達到最佳的經濟效益和社會收益?？梢姡?jié)約并不是通過壓縮正常的用地供給，而是通過 “提高土地利用效率”，盡力用最少的土地資源來獲取更大的效益。

相對 “粗放用地”而言，集約用地是指在單位面積的土地投入更多的人力、物力、財力和技術等生產要素，以增加土地產出量的一種土地利用方式。目前，對土地集約利用的理解主要有4種：一是理解為對單位土地面積投入水平的提高；二是理解為土地利用率的提高；三是理解為土地利用強度的提高；四是理解為優(yōu)化土地利用結構和布局。這些都豐富了土地集約利用的思想，反映了土地集約利用的復雜性和廣泛性［1］。

2 我國土地利用方式現狀

經濟發(fā)展方式與土地利用方式息息相關，一方面，經濟發(fā)展方式對土地利用方式具有決定性影響，另一方面，土地的利用方式和水平通常體現著發(fā)展的方式和質量。落后的發(fā)展方式一般伴隨著土地的過多消耗、粗放浪費，這種粗放低效的土地利用方式又會導致經濟增長過度依賴土地規(guī)模的擴張，經濟發(fā)展方式轉變的步伐因此受到路徑依賴的抑制［1］。這表明，在一定程度上，土地利用方式的轉變會倒逼發(fā)展方式的轉變。事實上我國正是經濟增長過度依賴土地利用，工業(yè)用地比例高且開發(fā)強度低，人均建設用地水平高且利用效率低，明顯存在粗放低效的現象。特別是農村建設用地規(guī)模大、布局分散、利用效率低，粗放浪費的趨勢沒有改變。因此，要想加快轉變經濟發(fā)展方式，必然要提高土地利用效率，改變原有落后的利用方式。

在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，我國建設用地供給與需求之間的矛盾日益尖銳，堅守1．2億公頃耕地紅線的壓力增大。2011年，我國建設用地需求量約為107．73萬公頃，而供應量僅為44．67萬公頃，供需缺口有3倍，甚至由于部分地區(qū)的需求井噴式增長，出現了幾乎8倍的供需缺口?！笆晃濉逼陂g，全國新增加耕地131．13萬公頃，全國耕地減少171．6萬公頃，耕地凈減少40．47萬公頃。要在“十二五”末實現提高耕地質量，耕地面積保有量保持在2010年的1．21億公頃 （基本農田1．04億公頃）的目標，耕地需要開發(fā)后備資源來補充［2］。此外，統計顯示，我國人為因素造成的廢棄地大概有0．13億公頃，建設用地中閑置土地、批而未供土地26．67萬公頃。這樣，只有加快提高土地節(jié)約集約利用水平，才能突破土地資源制約，緩解土地供需剛性矛盾，確保1．2億公頃耕地紅線。

當前，我國的資源管理處在數量管護、管理粗放的初級階段，土地利用重利用輕養(yǎng)護，生態(tài)形勢不容樂觀，還不能適應城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現代化的要求。2012年，我國受重金屬污染的土地近17%，處于污染狀態(tài)的地表水近1／4。在這樣的形勢下，切實保護耕地，堅持節(jié)約集約用地，確保國家糧食安全，實現我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 土地粗放浪費原因分析

行政劃撥是我國現行的土地配置的方式，土地管理的主要目標是確保項目用地，加上用地行為上缺乏 “人多地少”的意識，因此普遍存在著優(yōu)先考慮 “做大蛋糕”、忽視 “做好蛋糕”的現象，導致對建設用地的閑置浪費。長期以來，我國耕地利用過度注重數量和規(guī)模，依賴自然條件，科學技術不強，產出水平不高，忽視了一些占地少的服務業(yè)等產業(yè)的發(fā)展［3］。由于缺少核心和關鍵技術，單位土地生產率不高，在沒有有效約束的粗放用地情況下，要實現更快的增長就需過多地依賴外延式粗放擴張，優(yōu)先考慮見效快、已經相對成熟的產業(yè)，這樣就易造成土地粗放利用。

在經濟發(fā)展過程中，由于缺乏有效的監(jiān)管和約束機制，一些地方政府和領導干部為了個人政績，為了最大限度地獲取土地的經濟價值，不顧當地實際、全局利益以及可持續(xù)發(fā)展的要求，對土地進行掠奪式開發(fā)，只為了當下的經濟發(fā)展，忽視了節(jié)約集約利用土地以及存量建設用地的挖潛。這樣，耕地被過多占用，資源被不斷開采，生態(tài)被嚴重破壞，留下的將是貧窮、污染和落后。每年全部農村群體性事件中因征地引起的群體性事件就占65%，嚴重影響了農村社會的穩(wěn)定。

市場經濟條件下，土地作為一種商品性資源，要充分發(fā)揮市場對土地配置的作用，資源需要通過市場機制進行配置。但是在我國，政府通過土地審批、行政管制、區(qū)域保護等方式掌握了過多的資源配置權，一些需要實行招拍掛的土地被不合理地采取劃撥的方式，當前劃撥范圍和劃撥用地量依然很大。這樣，土地價格水平不能有效反映土地的稀缺程度。

土地投融資、土地稅費和土地出讓是 “土地財政”的主要收入來源。為賺取高額的出讓收入，地方政府通常以低價征用集體土地，再以數倍的高價賣出，進而不斷追逐新增建設用地指標，而新增建設用地指標又能夠促進GDP的增長。這樣，地方政府就高度重視增量和交易，盡最大努力批地，廣泛圈地。在城鎮(zhèn)，有些政府監(jiān)管不到位，建設用地保有成本非常低，保有環(huán)節(jié)的稅收 （如城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產稅等）征管力度不夠，征收的稅種不但稅率低，而且在一些地方有些稅種甚至不征收［3］。在土地利用末端環(huán)節(jié)，土地二次開發(fā)沒有有效的約束與激勵機制，直接降低了二次開發(fā)的積極性?，F在還存在部分開發(fā)區(qū)還未達到標準的投資強度和容積率，同時未及時收回兩年以上的閑置用地。

4 土地節(jié)約集約利用新機制的構建

根據國內外土地節(jié)約集約飛形勢和我國土地資源使用情況，應明確節(jié)約集約用地戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略，切實提高國土競爭能力和持續(xù)發(fā)展能力，重點加強產業(yè)用地門檻政策配置和土地規(guī)劃計劃政策調控。強化全民資源憂患意識，樹立和落實新型的資源觀和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，合理轉變土地管理方式。努力發(fā)揮土地資源節(jié)約集約模范地區(qū)的示范、引導作用，逐步建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

以節(jié)地技術需求為導向，有機地結合高等院校、科研單位、企業(yè)等各方面力量，建立產學研聯合，開展節(jié)地技術研究，加強節(jié)地技術方法體系建設。重點加強各行業(yè)、各領域用地調查與評價研究，制訂各行業(yè)建設用地的規(guī)劃控制指標以及用地 “定額”指標，加快節(jié)地標準和規(guī)范研制［2］。加強節(jié)地模式總結和推廣應用，對舊城改造、農村居民點整理等節(jié)地利用試點經驗進行評估分析。

合理確定新增建設用地的結構和規(guī)模，不斷強化供應側管理，以土地供應量的硬約束轉變經濟發(fā)展和土地利用的方式 （以需定供向以供導需轉變），優(yōu)化需求側管理，逐步建立供需雙向調節(jié)機制。各類與土地利用相關的規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃，利用規(guī)劃有效約束建設用地擴張，不斷強化規(guī)劃的銜接與約束。加強規(guī)劃動態(tài)調查、評估和監(jiān)管制度建設，不斷推進規(guī)劃動態(tài)修編。

不斷完善農村土地產權建設，加大集體建設用地有償使用改革力度，加快金融市場與農地流轉建設，推進劃撥、出讓、租賃使用集體建設用地政策。有效利用價格原理調整產業(yè)結構，建立工業(yè)用地價格調節(jié)機制。有效提高農地征收產權保障收入，讓農民可以擁有一定的土地增值收益，增加、細化支農項目，限制一定的城市支出。改革稅制體制，對耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅提出產業(yè)調整的稅率浮動標準，逐步推進物業(yè)稅的征收，使房地產保有稅成為房地產稅收的主體稅種，建立起城鄉(xiāng)統一的土地市場。

節(jié)約用地人人有責，需要各部門各負其責、齊抓共管、高效運轉，形成良好的部門協調聯動機制，建立完善的責任體系。要強化建設項目用地全程監(jiān)管，加強建設用地各個環(huán)節(jié)綜合監(jiān)管、檢查和執(zhí)法，推廣3S等科技技術在監(jiān)管上的應用，努力實現 “以圖管地”。充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督主體作用，借助網絡新聞媒體擴大監(jiān)督渠道，減少土地閑置浪費。

［1］陳常優(yōu)，李漢敏．土地利用規(guī)劃核心：節(jié)約集約用地 ［N］．中國國土資源報，2008－04－04（6）．

［2］李紹榮，李杰．構建節(jié)約集約用地倒逼機制 ［N］．中國國土資源報，2012－09－11（2）．

［3］李安國．科學開發(fā)利用 強化節(jié)約集約 ［N］．中國國土資源報，2012－09－10（7）．