當(dāng)前湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究報(bào)告

陳文勝，王文強(qiáng)

（湖南省社會(huì)科學(xué)院，長(zhǎng)沙 410003）

城鄉(xiāng)關(guān)系一般經(jīng)歷了低水平均衡——城鄉(xiāng)分隔——城鄉(xiāng)交融三個(gè)階段，但不同的國(guó)家或地區(qū)，路徑與模式不盡相同。發(fā)達(dá)國(guó)家基本完成了城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的趨勢(shì)是注重維護(hù)鄉(xiāng)村特色，積極保護(hù)資源環(huán)境，重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，強(qiáng)調(diào)制度的公平。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，黨中央高度重視“三農(nóng)”發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施了一系列的重大舉措，推動(dòng)國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐由點(diǎn)到面全面鋪開，形成了諸多有代表性的模式。湖南是農(nóng)業(yè)大省，正處于城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)交融發(fā)展的階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“快車道”的新的歷史時(shí)期，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化顯得尤為重要而緊迫，這不僅是貫徹落實(shí)中央決策精神的需要，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式、推進(jìn)“四化兩型”的迫切要求，是實(shí)現(xiàn)湖南由農(nóng)業(yè)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變的必然途徑。

一、當(dāng)前湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初步成效

湖南地處我國(guó)中部，是典型的農(nóng)業(yè)大省，在改革開放后的快速發(fā)展中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，省委省政府高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，在全面推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極推動(dòng)建立和完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得一定成效。

（一）城鄉(xiāng)收入差距逐漸縮小

近年來(lái)，湖南在省委省政府“一化三基”、“四化兩型”等戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，2011年，湖南實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值19 669.6億元，較2007年的9 439.6億元翻了一番，年均增長(zhǎng)達(dá)14%，連續(xù)4年穩(wěn)居全國(guó)前十位，連續(xù)8年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平得到較大幅度提高，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年縮小，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為18 844元，較2007年增長(zhǎng)53.3%，農(nóng)村居民人均純收入為6 567元，較2007年增長(zhǎng) 68.2%，高出同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度14.9%；城鄉(xiāng)居民收入比為2.87∶1，較2007年的3.15∶1有較明顯的縮小。①根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》（2008年—2012年）（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

（二）城鎮(zhèn)化水平明顯提高

湖南改革開放以后的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較慢，到1999年城鎮(zhèn)化率只有26.39%，與全國(guó)平均水平的34.78%相差8.39個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，湖南積極推進(jìn)新型城市化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，至2011年湖南城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.1%，較1999年增長(zhǎng)18.71個(gè)百分點(diǎn)，與全國(guó)平均水平的差距縮小為 6.17個(gè)百分點(diǎn)。②相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012）和《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒2012》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012）有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，到2011年底，全省有100萬(wàn)人以上的特大城市1個(gè)，50萬(wàn)至100萬(wàn)人的大城市由2005年的6個(gè)增至9個(gè)，20萬(wàn)至50萬(wàn)人的中等城市由6個(gè)增至7個(gè)。[1]縣城、建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，人口大幅增加。城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力與輻射力不斷增強(qiáng)，全省13個(gè)市級(jí)城區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值達(dá)8 925.4億元，是 2005年的 3.3倍；占全省生產(chǎn)總值的比重由2005年的 40.9%上升到 45.5%。[2]城市群龍頭作用日益突出，長(zhǎng)株潭城市群與環(huán)長(zhǎng)株潭城市群在帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施加快向農(nóng)村延伸

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，湖南加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，積極改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，取得了較好成效。2007—2011年的五年中，全省完成農(nóng)村固定資產(chǎn)投資4 383.08億元，為前五年（2002—2006年）的2.4倍。自2006年開展新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，農(nóng)村路、水、電等基礎(chǔ)條件發(fā)生了重大變化，全省建成鄉(xiāng)村公路18萬(wàn)多公里，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99.8%的行政村通公路，99.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、86%的行政村實(shí)現(xiàn)了主干道硬化；建成農(nóng)村飲水安全工程16 245處，解決了1 000多萬(wàn)農(nóng)村人口的飲水安全問題；行政村第二期農(nóng)網(wǎng)改造全部完成，第三期農(nóng)網(wǎng)改造“擴(kuò)容提質(zhì)”全面展開。[3]同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件大為改善，新增糧食產(chǎn)能約37 393萬(wàn)公斤，新增節(jié)水能力達(dá)28 872萬(wàn)立方米。[4]

（四）公共產(chǎn)品供給不斷趨向均衡

城鄉(xiāng)教育不斷走向公平發(fā)展，2011年全省小學(xué)適齡兒童入學(xué)率、初中階段毛入學(xué)率、九年義務(wù)教育完成率、高中階段教育毛入學(xué)率分別達(dá)到99.88%、109.71%、96.9%、87%，分別超過全國(guó)平均水平0.1、9、5.4和近3個(gè)百分點(diǎn)。[5]農(nóng)村人口受教育年限由2007年的8.05年提高到2010年的 8.27年。①根據(jù)湖南省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)經(jīng)隊(duì)《湖南省農(nóng)村全面小康社會(huì)進(jìn)程監(jiān)測(cè)分析》（2007——2010年）（湖南統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)）相關(guān)數(shù)據(jù)整理。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展加快，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)條件得到明顯改善，2011年全省基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到14.2萬(wàn)張，較2008年提高 32%；[6]全省建有村衛(wèi)室 4.54萬(wàn)個(gè)，較 2007年增加6 384個(gè)；鄉(xiāng)村醫(yī)生5.97萬(wàn)人，較2007年增加2.65萬(wàn)人，其中大專以上學(xué)歷的2 055人，較2007年增長(zhǎng)80.5%。②根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》（2008年—2012年）（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）整理。農(nóng)村文化建設(shè)加快，信息化程度提高，至2011年底，全省建設(shè)完成2 158個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和2萬(wàn)個(gè)農(nóng)家書屋，數(shù)字文化服務(wù)體系覆蓋全省4 750萬(wàn)人；[7]農(nóng)民文化娛樂消費(fèi)支出比重由 2008年的 3.8%提高到 2010年的4.9%，農(nóng)民生活信息化程度由2008年的52.7%提高到2010年的56%。城鄉(xiāng)保障性住房不斷改善。

（五）城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障逐步接軌

城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快，2011年，全省從業(yè)人員總量達(dá)到4 005.03萬(wàn)人，較2007年增加121.62萬(wàn)人，三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例由2007年的44.9∶22∶33.1調(diào)整為2011年的41.9∶23.3∶34.8；全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)達(dá)到1 315.5萬(wàn)人，較2007年增加217.77萬(wàn)人。③根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局湖南調(diào)查總隊(duì)《湖南調(diào)查資料》（2009—2012）（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）相關(guān)數(shù)據(jù)整理。城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，到2011年底，全省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1 941.21萬(wàn)人，較2008年增加619.57萬(wàn)人；④數(shù)據(jù)根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》（2012）（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）、湖南人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2010年、2011年）、湖南勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2007－2009年）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。全省參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療4 654.96萬(wàn)人（不含長(zhǎng)沙），參合率達(dá)97.24%，較2009年提高6個(gè)百分點(diǎn)；⑤根據(jù)《2011年湖南人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2008年湖南勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（湖南省人民政府網(wǎng)）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大，至2012年9月底，登記參保人數(shù)達(dá)3 596.5萬(wàn)。⑥根據(jù)《2011年湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2009年湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（湖南統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。城鄉(xiāng)困難群體社會(huì)保障水平不斷提高，2007年以來(lái)，有400多萬(wàn)城鄉(xiāng)困難群眾基本生活常年得到有效保障。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度不斷完善，近5年累計(jì)救助1 800萬(wàn)人次。[8]

（六）城鄉(xiāng)環(huán)境同治初見成效

隨著“兩型社會(huì)”建設(shè)的不斷推進(jìn)，全省環(huán)境綜合治理力度不斷加大，城鄉(xiāng)環(huán)境狀況明顯好轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)環(huán)境不斷改善。2011年，全省縣以上城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)80.9%，比2007年提高44.1個(gè)百分點(diǎn)；縣以上城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到62.9%，比2007年提高31.5個(gè)百分點(diǎn)。[9]農(nóng)村環(huán)境建設(shè)同步加強(qiáng)。全省已重點(diǎn)建設(shè)了328個(gè)農(nóng)村清潔工程示范村，完成2.8萬(wàn)個(gè)村莊整潔任務(wù)；建設(shè)農(nóng)村無(wú)害化衛(wèi)生廁所48.78萬(wàn)座，新建農(nóng)村公廁7.1萬(wàn)座，新建農(nóng)村生活垃圾池4萬(wàn)個(gè)；2007年至2011年全省新建農(nóng)村沼氣池93.75萬(wàn)口。[10]全省森林覆蓋率達(dá)57.13%，比2007年提高1.03個(gè)百分點(diǎn)；耕地連續(xù) 12年實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡；2011年，全省單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗為 0.894噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，比2007年下降17%。[11]

二、湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，湖南省委、省政府把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)全局的大事來(lái)抓，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)典型示范，大力破除城鄉(xiāng)分治的制度體系，積累了農(nóng)業(yè)大省推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）以縣域?yàn)槠脚_(tái)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范

近年來(lái)，省委省政府高度重視縣域發(fā)展，積極推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2004年9月省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干問題的意見》，提出了“堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的總體要求。2005年省建設(shè)廳印發(fā)《2005年全省城鄉(xiāng)規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)工作要點(diǎn)》，決定在韶山市、長(zhǎng)沙縣和冷水江市進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃試點(diǎn)，拉開了全省以縣域?yàn)槠脚_(tái)探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的序幕。在省農(nóng)村發(fā)展研究院的科研團(tuán)隊(duì)建議的基礎(chǔ)上，2011年《湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》首次明確提出“推動(dòng)湘潭、漢壽、嘉禾、冷水江等城鄉(xiāng)一體化示范縣建設(shè)”，進(jìn)一步有力地推動(dòng)了以縣域?yàn)楣?jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。湖南縣域城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)逐步形成了三種模式：一是以湘潭、漢壽、嘉禾、冷水江等為代表的縣域綜合建設(shè)模式；二是以望城、長(zhǎng)沙、瀏陽(yáng)等為代表的中心城鎮(zhèn)推動(dòng)模式；三是以武岡、澧縣、醴陵等為代表的中心城市帶動(dòng)模式。這些模式為全省的城鄉(xiāng)一體化提供了典型示范和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）以新型城鎮(zhèn)化為動(dòng)力，激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展活力

近年來(lái)，湖南省委、省政府把大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措來(lái)部署，出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)新型城市化的意見》、《關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》等重要文件，確立了以城市群為主體形態(tài)，以長(zhǎng)株潭城市群為核心、中心城市為依托、縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化基本發(fā)展方向，初步構(gòu)建了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系。全面加大了對(duì)新型城鎮(zhèn)化的投入，2007年至2011年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計(jì)達(dá)到 34 966億元，為前五年的 3.95倍，[12]實(shí)施了交通、能源、水利、通信、城市建設(shè)等領(lǐng)域一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使城鎮(zhèn)承載力及對(duì)農(nóng)村的輻射力更強(qiáng)。注重“四化”良性互動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，并帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）以新型工業(yè)化為龍頭，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提速

一是以“雙百工程”和“四千工程”為抓手，采取了一系列重大舉措，強(qiáng)力推動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2011年，全省規(guī)模工業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值達(dá)到7 911.51億元，是 2006年的 3.8倍，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn) 1 832.99億元，是2006年的6.7倍，工業(yè)占全省生產(chǎn)總值的比重達(dá)到41.3%，較2006年提升6個(gè)百分點(diǎn)。①根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008-2012年)（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）整理。二是重視新型工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)與融合。2011年，全省省級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展到了429家，較2005年增加239家；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入3 900億元（不含煙草），為2005年的3.3倍；全省龍頭企業(yè)“訂單”基地面積達(dá)到4 000多萬(wàn)畝，聯(lián)結(jié)農(nóng)民760多萬(wàn)戶；農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)直接安排就業(yè)人數(shù)達(dá)到160萬(wàn)人，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。②根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒2012》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年）整理。

（四）以新農(nóng)村建設(shè)為總攬，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件

一是大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。率先在全國(guó)結(jié)束了農(nóng)民繳納“皇糧國(guó)稅”的歷史，切實(shí)落實(shí)了各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼，大力推動(dòng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和節(jié)約集約用地，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)連續(xù)9年增產(chǎn)。二是整合力量推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村環(huán)境。除不斷加大對(duì)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施投入外，2009年還啟動(dòng)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，至2011年已覆蓋全省50%的行政村，省財(cái)政累計(jì)投入55.4億元；[13]并開展了“萬(wàn)企聯(lián)村、共同發(fā)展”等活動(dòng)，爭(zhēng)取社會(huì)各界支持。全省農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了村村通電話、村村通公路，飲水安全工程建設(shè)、文化設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等均取得重要成就。三是著重抓好示范帶動(dòng)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新農(nóng)村典范。2006年起全省啟動(dòng)實(shí)施了“千村示范工程”，確定1 211個(gè)新農(nóng)村示范村進(jìn)行重點(diǎn)支持，帶動(dòng)了一大批村莊的水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)接軌，真正實(shí)現(xiàn)了村民富、村莊美、村風(fēng)好。

（五）以保障民生為核心，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

一是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)均等化。啟動(dòng)實(shí)施了“上岸漁民就業(yè)援助計(jì)劃”等一系列就業(yè)援助計(jì)劃，形成了覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)培訓(xùn)體系，保證了就業(yè)局勢(shì)的基本穩(wěn)定。二是不斷健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障與救助體系。同步推進(jìn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系建設(shè)，至2011年底，三大醫(yī)保參保人數(shù)達(dá)到6 903.2萬(wàn)人，覆蓋率連續(xù)兩年穩(wěn)定在95%以上；①根據(jù)湖南省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于湖南省2009年預(yù)算執(zhí)行情況與2010年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2010年預(yù)算執(zhí)行情況與2011年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2009年預(yù)算執(zhí)行情況與2010年預(yù)算草案的報(bào)告》（湖南省財(cái)政廳網(wǎng)站）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。2009年啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，目前已經(jīng)覆蓋全省122個(gè)縣市區(qū)，2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，與新農(nóng)保試點(diǎn)制度實(shí)現(xiàn)合并；基本建立了新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。三是著力提升城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)能力?！笆晃濉逼陂g，全省各級(jí)累計(jì)投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)用房建設(shè)資金27.4億元，是“十五”投入的10.3倍；累計(jì)投入4.66億元為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配備醫(yī)療設(shè)施；在農(nóng)村普遍落實(shí)了9類國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。四是全面推進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平發(fā)展。全面實(shí)行了城鄉(xiāng)義務(wù)教育免費(fèi)制度，完善了農(nóng)民工子女入學(xué)辦法，先后組織實(shí)施了義務(wù)教育合格學(xué)校建設(shè)工程、農(nóng)村初中校舍改造工程、農(nóng)村衛(wèi)生新校園工程、特教工程，啟動(dòng)了學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，全省無(wú)一人因貧失學(xué)。同時(shí)，近年來(lái)全省還實(shí)施文化惠民工程、城鄉(xiāng)住房保障工程、農(nóng)村清潔工程，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（六）以優(yōu)化資源要素配置為目標(biāo)，探索城鄉(xiāng)體制改革

一是探索戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的身份壁壘。湖南2003年就出臺(tái)了《湖南省深化戶籍管理制度改革方案》，近年來(lái)又逐步放寬了中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，推進(jìn)土地集約高效利用。先后出臺(tái)了《實(shí)施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》、《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》等一系列文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行引導(dǎo)和扶持。三是加快財(cái)政管理體制改革，推動(dòng)公共資金投入向農(nóng)村傾斜。推進(jìn)財(cái)政“省直管縣”改革，建立對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，2011年，省對(duì)市縣的各類轉(zhuǎn)移支付達(dá)1 519.4億元，是2006年的3.5倍；[14]全省農(nóng)林水事務(wù)支出394.3億元，較2007年增長(zhǎng)203.1%，高出同期財(cái)政總支出增長(zhǎng)幅度44.8個(gè)百分點(diǎn)。[15]四是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村金融改革，逐步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的資金支持。到2012年6月末，全省金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額4 378.2億元，同比增長(zhǎng)25.6%，高于全部貸款增速7.9個(gè)百分點(diǎn)。②根據(jù)湖南省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于湖南省2007年預(yù)算執(zhí)行情況與2008年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2008年預(yù)算執(zhí)行情況與2009年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2009年預(yù)算執(zhí)行情況與2010年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2010年預(yù)算執(zhí)行情況與2011年預(yù)算草案的報(bào)告》、《關(guān)于湖南省2009年預(yù)算執(zhí)行情況與2010年預(yù)算草案的報(bào)告》（湖南省財(cái)政廳網(wǎng)站）有關(guān)數(shù)據(jù)整理。五是推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制改革，不斷強(qiáng)化農(nóng)村改革發(fā)展的組織保障。確定46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)縣，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，建設(shè)服務(wù)型政府，提高了行政效率；2007年出臺(tái)了《關(guān)于完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施意見》，并通過大力推行村務(wù)公開、民主管理，有效提升了農(nóng)村基層組織的政策執(zhí)行力。

三、湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的主要問題

雖然近年來(lái)，湖南推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作取得了明顯成效，但作為農(nóng)業(yè)大省，受國(guó)家長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行城鄉(xiāng)二元分治的體制影響，加上起步較晚、資源環(huán)境約束不斷增強(qiáng)等原因，湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐仍然不快，面臨的問題還比較突出。

（一）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展二元分割

一方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，結(jié)構(gòu)性問題較突出。隨著城市的軟、硬件設(shè)施條件不斷完善，對(duì)以工業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的聚集作用不斷在提升，而廣大農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。2011年全省124個(gè)縣市區(qū)中有46%的縣市區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值20%以上，其中11.3%的縣市區(qū)還在30%以上，[16]且從整體上看，農(nóng)村缺乏具有活力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。另一方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，融合渠道不暢。與農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的工業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率仍低于全國(guó)平均水平，且總體上看龍頭企業(yè)規(guī)模不大、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，深層次的產(chǎn)業(yè)開發(fā)能力不足；農(nóng)村市場(chǎng)體系不健全，農(nóng)產(chǎn)品流通半徑太小，缺乏進(jìn)入城市市場(chǎng)的便捷途徑，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大、市場(chǎng)化程度不高、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)受限。

（二）以城帶鄉(xiāng)動(dòng)力不強(qiáng)

一方面，城鎮(zhèn)化總體水平不高，吸納就業(yè)能力與市場(chǎng)帶動(dòng)能力有限。目前，湖南城鎮(zhèn)化水平偏低，滯后于工業(yè)化發(fā)展水平。2011年城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平6.17個(gè)百分點(diǎn)，低于中部湖北省6.7個(gè)百分點(diǎn)，①根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒2012》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年）整理。僅居中部第四位；且大量農(nóng)民工并未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，處于城鄉(xiāng)“兩棲”流動(dòng)狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受到制約。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，對(duì)農(nóng)村有突出帶動(dòng)作用的小城鎮(zhèn)建設(shè)滯后。2011年，長(zhǎng)株潭城市群城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.08%，但大湘西地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為37.5%，全省87個(gè)縣市的城鎮(zhèn)化率僅為35.2%，城鎮(zhèn)化率低于30%的縣市還有25個(gè)，占28.7%。①大部分小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不齊全，僅能發(fā)揮貿(mào)易集市的作用，對(duì)農(nóng)村人口吸納能力和資源要素的吸引力較弱，產(chǎn)業(yè)聚集能力和輻射帶動(dòng)能力有限。

（三）城鄉(xiāng)收入分配差距較大

受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、分配體制等因素的影響，湖南城鄉(xiāng)收入差距一直較高。雖然近年來(lái)隨著湖南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度不斷加大，城鄉(xiāng)居民收入比有所縮小，但2011年仍然處于2.87∶1的高位，位列全國(guó)第17位，中部第4位，①根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒2012》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年）整理。且存在絕對(duì)差距擴(kuò)大、區(qū)域差異明顯及結(jié)構(gòu)性問題，成為制約城鄉(xiāng)一體化的重要因素。2007年湖南城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)民人均純收入的絕對(duì)差距為8 389.34元，到2011年這一絕對(duì)差距擴(kuò)大到12 276.99元，增長(zhǎng)46.3%；各地城鄉(xiāng)收入分配差距不一，2011年全省有5個(gè)市州的城鄉(xiāng)居民收入比超出3∶1，其中婁底市達(dá)到4.28∶1；從城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是初次分配收入還是再分配收入，湖南農(nóng)民都難以與城鎮(zhèn)居民相比，這些表明，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距在拉大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的作用相對(duì)弱化。①

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差異仍然明顯

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯，2011年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資較2007年增長(zhǎng)181.8%，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投資僅增長(zhǎng) 58.7%；②數(shù)據(jù)根據(jù)《湖南統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008-2012年)（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008-2012年)（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）整理。農(nóng)村公共設(shè)施多由中央及地方財(cái)政撥付部分資金，主要還是靠農(nóng)村基層和農(nóng)民自行解決，部分貧困地區(qū)公共硬件設(shè)施建設(shè)缺乏保障。城鄉(xiāng)教育的差距仍然很大，2011年湖南農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)生均標(biāo)準(zhǔn)小學(xué)為500元、中學(xué)為700元，而城鎮(zhèn)小學(xué)與中學(xué)分別超出農(nóng)村1倍、2倍以上，①且優(yōu)勢(shì)教師資源向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村教師隊(duì)伍嚴(yán)重“缺血”。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療服務(wù)水平差距明顯，2011年湖南城市每千人口有衛(wèi)生技術(shù)人員8人、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師2.9人、注冊(cè)護(hù)士3.7人，而農(nóng)村分別只有3人、1.3人、0.9人。①城鄉(xiāng)基本民生保障水平差異較大，如目前城市低保月人均救助水平為 250元，但農(nóng)村只有104元，相差1.4倍。[17]此外，與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展滯后，信息化程度較低，環(huán)境設(shè)施落后。

（五）城鄉(xiāng)一體化管理存在制度瓶頸

一方面，阻礙城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)的制度尚未打破。戶籍制度對(duì)居民居住地點(diǎn)仍有嚴(yán)格的限制，而城鎮(zhèn)居民進(jìn)入農(nóng)村因缺乏制度支撐更無(wú)法實(shí)現(xiàn)，戶籍制度依然是維護(hù)湖南城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與專業(yè)合作組織制度尚不完善，農(nóng)民組織化程度低，阻礙了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程。另一方面，與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理與社會(huì)管理體制尚未建立。如行政考核體制不合理導(dǎo)致基層政府重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)意識(shí)濃厚；基層政府服務(wù)能力欠缺，特別在農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)力匱乏，難以提供有效的公共服務(wù)；農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)矛盾化解、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)融合發(fā)展形成制約。

四、湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略取向

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是湖南富民強(qiáng)省的重大任務(wù)，須站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展演變規(guī)律，審時(shí)度勢(shì)，統(tǒng)籌謀劃，形成正確的戰(zhàn)略取向，找準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑。

（一）縣域是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)

湖南縣域面積大，承載人口多，縣域在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中具有舉足輕重的特殊地位，是湖南城鄉(xiāng)一體化的主戰(zhàn)場(chǎng)。在當(dāng)前湖南城鄉(xiāng)差距明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放，農(nóng)村生產(chǎn)要素外流加劇的情況下，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快建設(shè)“兩型社會(huì)”，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步發(fā)展，就必須在縣域城鄉(xiāng)一體化這一推進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的基本落腳點(diǎn)上找到突破口。為此需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)縣域城鄉(xiāng)一體化的政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或城鄉(xiāng)相互銜接的公共財(cái)政制度、土地制度、戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度等，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面逐步實(shí)現(xiàn)一體化，帶動(dòng)其他縣域因地制宜地探索城鄉(xiāng)一體化道路，加快全省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（二）“兩型社會(huì)”建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略方向

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是“兩型社會(huì)”建設(shè)的重要內(nèi)容，統(tǒng)一于“兩型社會(huì)”建設(shè)總體方向與目標(biāo)之中。近些年來(lái)，湖南城鄉(xiāng)資源要素配置的二元結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境呈同步惡化趨勢(shì)，資源環(huán)境約束的不斷加劇已經(jīng)成為湖南推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最大障礙。同時(shí)，綠色發(fā)展已經(jīng)成為世界潮流。在全球化背景下的湖南城鄉(xiāng)發(fā)展不能再走西方工業(yè)化國(guó)家先污染后治理的老路，而應(yīng)該加快轉(zhuǎn)型為以“兩型社會(huì)”為目標(biāo)的新的發(fā)展模式。為此，湖南在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，必須突出“兩型社會(huì)”建設(shè)的導(dǎo)向與統(tǒng)領(lǐng)作用，在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過改革城鄉(xiāng)二元分割的制度體系，對(duì)城鄉(xiāng)資源進(jìn)行合理的組織和調(diào)配，實(shí)現(xiàn)高效、集約地利用資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)節(jié)約型內(nèi)涵式發(fā)展，并與城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）整合資源，健全城鄉(xiāng)一體化的融合機(jī)制

城鄉(xiāng)一體化并不等于城鎮(zhèn)化，也不是城鄉(xiāng)一樣化，城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)互融共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體功能最優(yōu)化和整體效能最大化。湖南要避免部分地方已經(jīng)出現(xiàn)的“造城”運(yùn)動(dòng)與讓農(nóng)民“上樓”行動(dòng)的不正常現(xiàn)象，將建立健全城鄉(xiāng)一體化的融合機(jī)制作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本任務(wù)，進(jìn)一步整合資源，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策體系，圍繞優(yōu)化城鄉(xiāng)布局和城鄉(xiāng)資源配置、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，加快推動(dòng)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置，推進(jìn)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)相互融合，形成資源要素配置、公共服務(wù)、社會(huì)管理等一體化的良性互動(dòng)格局。

（四）加快改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的要素市場(chǎng)

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的要素市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素資源順暢流動(dòng)，優(yōu)化組合，高效利用，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。受長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制的影響，湖南農(nóng)村市場(chǎng)化程度比城鎮(zhèn)低得多，特別是要素市場(chǎng)體系不健全，制約了人、財(cái)、物、信息等要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的正常循環(huán)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。為此，既要加快建立健全農(nóng)村有形的要素市場(chǎng)，并使之與城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)對(duì)接，打通生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)流動(dòng)通道；更關(guān)鍵是消除導(dǎo)致城鄉(xiāng)市場(chǎng)二元分割的各種體制性障礙，充分發(fā)揮政府在資源配置中的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)不同市場(chǎng)主體、不同要素所有者在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的公平，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)兩方面的積極性。

五、加快湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策建議

新形勢(shì)下，加快湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須立足湖南實(shí)際，構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的一體化發(fā)展新格局。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展整體框架

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，按照各展其能、功能互補(bǔ)、要素互動(dòng)、銜接協(xié)調(diào)的原則，立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、科學(xué)劃分各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源要素市場(chǎng)、信息網(wǎng)絡(luò)、流通體系，健全城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，構(gòu)建以城市為中心，鎮(zhèn)、村為依托的功能互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)型城鄉(xiāng)空間框架，完善城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架。同時(shí)要強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的管理和監(jiān)督，建立科學(xué)民主的規(guī)劃編制工作機(jī)制和嚴(yán)格的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施考核和責(zé)任追究制度。

（二）促進(jìn)資源要素向農(nóng)村配置，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐

發(fā)揮市場(chǎng)配置資源要素的基礎(chǔ)作用，暢通資源要素配置的途徑，建立和完善有利于資源要素向農(nóng)村配置的體制和機(jī)制，把更多公共資源投向農(nóng)村，促進(jìn)更多緊缺要素流入農(nóng)村。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源要素投入，明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入責(zé)任，加速社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村發(fā)展的投入，建立多形式、寬領(lǐng)域、深層次的幫扶機(jī)制。加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的輻射與延伸，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及服務(wù)功能的有機(jī)銜接。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村土地整治投入，加強(qiáng)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)，著力提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）推進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)，提升城鄉(xiāng)一體化綜合水平

一是發(fā)揮新型工業(yè)化的龍頭作用，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并重，著力完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，積極推進(jìn)工、農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接。二是夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)地位，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，努力改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，加快形成專業(yè)化生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。三是增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的平臺(tái)效應(yīng)，深入推進(jìn)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步做大做強(qiáng)市（州）域中心城市，著力提升縣城和中心鎮(zhèn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚和公共服務(wù)能力。四是強(qiáng)化信息化的支撐力量，大力推進(jìn)數(shù)字湖南建設(shè)，推進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化水平，探索以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的信息化發(fā)展方式。

（四）優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。重點(diǎn)加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育合格學(xué)校和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加速城鄉(xiāng)教師的交流互動(dòng)，完善城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助制度。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生對(duì)接。加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立城市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)口支援農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的長(zhǎng)效機(jī)制，提高農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化事業(yè)發(fā)展。著重加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大財(cái)政投入，強(qiáng)化民族民間特色文化的保護(hù)、開發(fā)、利用，積極開展文明創(chuàng)建活動(dòng)。四是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；加強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工人員的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同工同酬同保障；進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系和救助體系。

（五）著力“兩型”發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境同治。實(shí)施城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工程，推廣城鄉(xiāng)環(huán)境同治經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理，積極推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境管理和環(huán)境綜合整治工作，加大農(nóng)村面源污染治理力度。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。推動(dòng)城鎮(zhèn)公共綠地建設(shè)，推進(jìn)清潔家園、清潔水源、清潔田園、清潔能源工程，大力發(fā)展清潔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水源、土地、森林等自然資源的生態(tài)保護(hù)；加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)控，加快制定完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是推行綠色消費(fèi)、創(chuàng)建綠色家園。廣泛開展綠色消費(fèi)宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)和推動(dòng)城鄉(xiāng)居民形成健康文明、節(jié)儉理性的綠色生活方式與消費(fèi)模式。

（六）加快制度改革，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展內(nèi)在活力

一是以戶籍與就業(yè)制度創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)行以身份證為核心憑證的社會(huì)管理模式，逐步消除依附在二元戶籍制度上的城鄉(xiāng)差別和政策限制。二是以土地管理制度創(chuàng)新拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，完善農(nóng)村土地征收制度。三是以財(cái)政金融制度創(chuàng)新增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金保障。理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持；整合財(cái)政資金，改進(jìn)使用方式，注重引導(dǎo)社會(huì)投入；深化農(nóng)村金融體制改革，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平。四是以行政管理制度創(chuàng)新提升城鄉(xiāng)一體化的政府推動(dòng)力。強(qiáng)化縣級(jí)政府責(zé)任，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能；改革政府考核體制，推行綠色GDP指標(biāo)考核。

（七）探索社會(huì)管理創(chuàng)新，創(chuàng)造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和諧氛圍

一是加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)公共管理服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)。二是創(chuàng)新流動(dòng)人口管理機(jī)制。實(shí)行城鄉(xiāng)流動(dòng)人口一體化管理，推進(jìn)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)化和網(wǎng)絡(luò)化管理，消除人口城鄉(xiāng)流動(dòng)之間的分割管理和不平等待遇。三是健全民眾訴求表達(dá)機(jī)制。疏通民眾訴求表達(dá)渠道，完善溝通交流機(jī)制，健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制。四是培育城鄉(xiāng)一體的多樣化社會(huì)服務(wù)組織。積極鼓勵(lì)城鄉(xiāng)非政府組織發(fā)展，賦予他們社會(huì)管理功能；鼓勵(lì)城市社會(huì)組織延伸服務(wù)到農(nóng)村，提升農(nóng)民發(fā)展的組織能力。五是創(chuàng)新社會(huì)管理文化。倡導(dǎo)效率文化、平等文化、責(zé)任文化、廉潔文化，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（八）強(qiáng)化組織保障，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立科學(xué)有效的推進(jìn)機(jī)制。建立縱向統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和橫向組織協(xié)調(diào)機(jī)制，省、市、縣三級(jí)要建立推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是推進(jìn)科學(xué)決策。加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的調(diào)查研究，探索建立城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善重大決策專家咨詢、公眾聽證和公示制度。三是加強(qiáng)考核監(jiān)督。制定以城鄉(xiāng)一體化工作為主體內(nèi)容的目標(biāo)管理和績(jī)效考核辦法，形成責(zé)任明確、科學(xué)合理的績(jī)效考核工作機(jī)制，加大獎(jiǎng)懲力度，確保工作落實(shí)、責(zé)任落實(shí)。四是營(yíng)造良好氛圍。加大宣傳力度，努力形成全社會(huì)關(guān)心、支持和參與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的良好氛圍。

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