公共政策制定過程中的公民參與問題及其對策分析

石 君

(湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南湘潭411201)

隨著我國社會的發(fā)展和民主政治的推進，公民參與公共政策制定已然成為不可抗拒的歷史潮流。然而，當(dāng)前中國公共政策制定中的公民參與存在諸多問題。這些問題已經(jīng)嚴重影響了公民參與的實效，甚至使一些公民參與走上了一條畸形發(fā)展的道路。因此，完善公共政策制定過程中的公民參與機制是一個極具現(xiàn)實意義的話題。

一 公民參與公共政策制定的概念界定

(一)公共政策。對于公共政策的定義，學(xué)術(shù)界存在許多不同看法。許多學(xué)者從不同的角度出發(fā)，對公共政策的涵義作出了多種多樣的解釋。美國現(xiàn)代公共行政學(xué)理論奠基者伍羅德·威爾遜從政府的公共管理作用角度對公共政策作出定義，“公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的、而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！保?］政策論研究者托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)在其所著的《理解公共政策》一書中指出，“公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情?！保?］這一界定旨在強調(diào)政府的作為和不作為，凸顯了公共政策的行為特征。相比較西方關(guān)于公共政策的定義而言，國內(nèi)的學(xué)者則大多采用一種綜合性的視角來界定。陳振明教授認為，“公共政策是指國家(政府)、執(zhí)政黨以及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟和文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱?！保?］

(二)公民參與。隨著中國特色社會主義民主政治建設(shè)的穩(wěn)步推進，公民的民主意識蓬勃興起，也預(yù)示著公民對政治參與的熱情越來越高。公民參與作為權(quán)衡國家民主化程度的一個重要指標(biāo)，其形式最初來源于古希臘。韋農(nóng)·波格丹將公民參與定義為，“參與制定、通過或貫徹公共政策的行動。這一寬泛的定義適用于從事這類行為的任何人，無論他是當(dāng)選的政治家、政府官員或是普通公民，只要他是在政治制度內(nèi)以任何方式參與政策的形成過程?！保?］從參與方式看，我國有學(xué)者提出，“公民參與主要是指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自愿地介入國家社會政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為。”［5］

由此可見，所謂公共政策制定中的公民參與就是指公民個人或組織以合法合理為原則，通過各種渠道和方式直接或間接地參與政府有關(guān)公共利益、公共事務(wù)管理等方面的政策制定，并對政策闡述自己的觀點和立場來制造輿論影響，以引起政府的重視促使政府制定出更符合大眾需求的公共政策，從而實現(xiàn)公共政策正向效應(yīng)的最大化。

二 公民參與公共政策制定的積極效應(yīng)分析

公共政策作為政府實現(xiàn)資源平均分配的一種方式，其出發(fā)點和落腳點在于實現(xiàn)社會公共利益的最大化。公民參與政策制定不僅是全體社會成員的共同呼吁，具有重要的現(xiàn)實意義，而且是提高政策科學(xué)化、民主化水平的必然要求。具體而言，公民參與政策制定的意義有以下幾點:

(一)公民參與有助于提高公共政策的科學(xué)性。構(gòu)建合理完善的政策方案是實現(xiàn)政策科學(xué)化的重要前提。公民參與可從三個維度提高公共政策的科學(xué)性。具體而言，一是公民參與提高了公共政策的時效性。一方面，公民參與可以使決策者從整體和全局角度出發(fā)，以有限的資源投入獲得最大的收益產(chǎn)出;另一方面，可以防止因過多考慮局部利益所帶來的時間過度投入。二是公民參與有助于為決策者提供翔實的信息支持。要制定完善的政策方案必須要有充分的信息作為基礎(chǔ)。公民參與可以整合社會各階層不同利益團體的訴求，為決策者傳遞更為客觀、真實、全面的社情民意，使政府制定出的政策更加貼近生活、更具民意基礎(chǔ)。三是公民參與有利于強化公共政策的可操作性。實踐證明，那種缺乏跟綜和反饋的、一勞永逸的政策制定模式已經(jīng)不再適應(yīng)這個時代了。要提升公共政策社會可行性就必須走公民參與模式。公共政策以解決社會公共問題為原點，公民作為社會問題的直接接觸者，其對社會問題的認識更為直接深刻。公民的親自參與使得公共政策的社會認可度大大提高，避免了政策執(zhí)行過程中遭到普遍抵制的可能性。

(二)公民參與有益于推進公共政策的民主性?！爸鳈?quán)在民”理念作為公民參與政治生活的最初理論來源，其所體現(xiàn)出來的不是口頭上對民意的尊重，而是實踐上對民意的服從?，F(xiàn)代民主理論也強調(diào)，只有通過公民參與，才能實現(xiàn)真正的民主政治，這樣才可以保證社會運作是真正由人民主宰［6］。在民主社會，是否合乎民意是評判公共政策的最為重要的指標(biāo)之一，公共政策的制定必須以民意作為其落腳點和出發(fā)點。社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展加劇了社會階層的變動和利益格局的分化。在這種形勢下，公民參與一方面有利于激發(fā)他們的政治參與愿望，增強他們的主人翁意識;另一方面，有助于監(jiān)督公共權(quán)力的運行和公共利益的實現(xiàn)，防止公共權(quán)力異化，提升政府的公信力。

(三)公民參與有利于增強公共政策的合法性。公共政策的存在與有效實施是以合法性為前提的，所謂政策的合法性，廣義上可以理解為社會公眾對政治系統(tǒng)輸出的公共政策的認同和忠誠的觀念。公民以“協(xié)商民主”理論為基礎(chǔ)展開積極有效的政策討論，實則是一個以公開促公正，強化政策制定的合法性過程。公民參與提升公共政策的合法性主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是政策制定主體的合法性。合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度。公民基于對國家政治的認同參與公共政策的制定，體現(xiàn)出公民承認政府統(tǒng)治合法性的態(tài)度。二是政策制定程序的合法性?？贫髟f過“民主程序是合法性的源泉”，公民參與規(guī)避了利益博弈過程中的不利因素，為公共政策的建構(gòu)提供了合法性基礎(chǔ)，并提高了公共政策的質(zhì)量。

三 公民參與公共政策制定存在的問題

現(xiàn)代民主社會，政府對公民參與政策制定的推動顯示出公民參與公共政策制定的價值逐漸得到承認和重視。但不可否認的是，公民的實際政治參與狀況仍然存在著一些不可忽視的問題，阻礙了公民參與公共政策制定的過程。

(一)公民參與制度的不健全?！八^制度，是指穩(wěn)定的，受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式。制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程?！保?］改革開放的偉大實踐拓寬了公民參與政策制定的渠道，為公民政治參與創(chuàng)造了良好的契機。目前雖然我國公民公共政策參與制度體系初見雛形，但是在實踐過程中一些制度往往流于形式，沒有達到預(yù)期的效果。一方面，部分參與制度由于其強大的政治性而遠離了民眾;另一方面，部分制度由于缺少完善的保障體系致使許多公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，這在一定程度上使公民參與變形、走樣，大大削弱了公民參與的功效。

(二)公民參與的理性化程度不高。從理論角度而言，公民參與公共政策制定是公共行政精神與公民民主權(quán)力的集中體現(xiàn)，是實現(xiàn)公共利益價值的主要途徑，但在實踐中由于參與公民的認知能力、知識素養(yǎng)、道德品質(zhì)有差異，加之絕大多數(shù)公民更多地是作為理性“經(jīng)濟人”出現(xiàn)的，其動機是追求自身利益的最大化，因此具有共同利益的公民往往匯集在一起，形成利益同盟，互相交流政策制定意見和想法，竭力介入公共政策的制定過程。一旦政策制定危及到這種群體的利益，他們便會采取非理性的行動來抵制侵犯該群體利益的政策。公民參與的非理性化趨勢，輕者會削弱公民參與公共政策制定的熱情，重者則會成為社會政治不穩(wěn)定的潛在威脅。

(三)公民參與法律保障機制的缺失。目前，我國法律對公民參與權(quán)雖有相關(guān)規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但是有關(guān)公民參與廣度和深度的法制化程度依舊不高。雖然我國很多地方政府部門出臺了相關(guān)鼓勵公民參與政策制定的規(guī)定和辦法，然而在法律層面上依然缺乏對公民參與行為的規(guī)制。一方面法律缺少對公民參與政策制定的形式、內(nèi)容、途徑和步驟的明確規(guī)定。與此同時，我國法律也并沒有硬性規(guī)定將公民參與作為公共政策制定的必要內(nèi)容，現(xiàn)行有關(guān)公民參與公共政策制定的法律制度建設(shè)存在重實體性規(guī)范、輕程序性規(guī)范的傾向?？偠灾?，相關(guān)法律制度的缺失將成為公民參與的一大硬傷。

四 完善公民參與公共政策制定的對策建議

現(xiàn)代民主國家的公共政策離不開公民的政治參與。然而，若沒有制度化、法制化機制將公民參與納入秩序的軌道，往往會造成社會政治秩序的不穩(wěn)定。因此，可從以下方面克服公民參與公共政策制定在實踐中存在的問題。

(一)強化公民參與意識，提高公民參與能力。我國“人治”型的傳統(tǒng)政治文化培養(yǎng)的是依附型、順從型公民，致使現(xiàn)在民主政治心理和思想的產(chǎn)生受到“窒息”。從現(xiàn)實來看，我國目前還處在社會主義初級階段，人民的思想意識、社會的發(fā)展程度等方面都還不高，客觀上決定了我國公民政策參與的范圍、程度還要存在一定的局限。在此基礎(chǔ)上，提高公民的參與能力應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面努力:一是要塑造參與型政治文化環(huán)境。只有培育參與型政治文化環(huán)境才能增強公民對政策體系高度的政治認同感，使公眾在潛移默化之中形成良好的政治參與意識。二是要通過宣傳教育，提高公民參與能力。通過家庭教育、學(xué)校教育和社會教育機制培養(yǎng)公民公正、客觀、獨立的思考能力，提高公民的民主政治行為能力，使每位公民都成為智慧理性的決策者?？偠灾?，只有使公民的民主參與意識內(nèi)化于心、外化于行，參與能力不斷提高，才能保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實處，真正實現(xiàn)公民參與的高效。

(二)健全政策參與制度，規(guī)范公民參與途徑。要實現(xiàn)公共政策的民主化、科學(xué)化，必須將公民參與過程納入制度化的軌道，使公民參與常態(tài)化、有序化。一是要增加公共政策制定的透明度。一方面，政府應(yīng)當(dāng)擴大政務(wù)公開的覆蓋面，加大政府信息主動公開力度，為公民參與政策制定提供真實而準(zhǔn)確的信息平臺。另一方面，要加大政策制定程序的公開力度以保證在政策制定的各個環(huán)節(jié)都有公民參與，使公民對政策制定進行全面的監(jiān)督。二是要進一步拓寬公民參與渠道。政府部門應(yīng)當(dāng)拓寬一些公民參與的途徑，如民意調(diào)查制度、聽證制度、信訪制度、公共政策咨詢制度等等。只有建立了完善的公民參與平臺，才能引導(dǎo)公眾在公共決策中發(fā)揮更大的作用。

(三)完善公民參與法律法規(guī)，保障公民有序參與。面對公民參與公共政策制定過程中出現(xiàn)的新問題，健全法律法規(guī)勢在必行。一方面，要制定專門的法律對公民參與公共政策制定過程的原則、地位和程序加以規(guī)定。同時要從規(guī)范公民參與公共政策制定的內(nèi)容、方式、途徑以及政府、組織和個人在參與政策制定中的權(quán)利及義務(wù)出發(fā)，制定和出臺新的法律法規(guī)。此外，要加強立法，為公民參與政策制定提供必要的法律保障。以法律作為保障公民參與政策制定的心理底線，大大增加了公民參與的安全感以及對政府的信賴感，從而有助于將公民政治冷漠的參與情緒轉(zhuǎn)化為一種自覺自愿的主動參與?？偠灾?，只有推進政策制定的法制化建設(shè)，才能形成公民有序參與政策制定的良好局面。

［1］伍啟元.公共政策(上冊)［M］.臺北:臺灣商務(wù)印書館，1985.

［2］［美］托馬斯·戴伊.理解公共政策［M］.臺北:韋伯文化事業(yè)出版社，1999.

［3］陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

［4］李圖強.現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］.北京:經(jīng)濟管理出版社，2004.

［5］陶東明，陳明明.當(dāng)代中國政治參與［M］.杭州:浙江人民出版社，1998.

［6］張娟.論公共危機的網(wǎng)絡(luò)治理模式［J］.云夢學(xué)刊，2013，(2).

［7］［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京:三聯(lián)書店，1989.