論人口因素對教育規(guī)劃的影響

王舉興，楊 淘，李志剛，譚全萬

（1.成都理工大學(xué)a.教務(wù)處b.繼續(xù)教育學(xué)院暨應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，成都 610059；2.四川省教育廳a.法規(guī)處b.學(xué)生資助中心，成都 610041）

一、人口因素的地區(qū)差異對教育規(guī)劃思路的影響

（一）當(dāng)前國際教育規(guī)劃的發(fā)展思路及其原因

二戰(zhàn)結(jié)束后，1948年聯(lián)合國發(fā)表《世界人權(quán)宣言》，宣告“人人享有受教育的權(quán)利”。聯(lián)合國教科文組織將“教育不僅要被視為一項權(quán)利，而且是經(jīng)濟(jì)增長的一種投資，更是為社會提供必要的勞動力的一種工具?！保?］1963年，國際教育規(guī)劃中心（International Institute for Educational Planning，簡 稱IIEP）在法國巴黎成立，標(biāo)志著全球教育規(guī)劃形成熱潮，世界無論東方還是西方，都一致將教育規(guī)劃作為治理國家、發(fā)展社會的重要手段。受20世紀(jì)70年代石油危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響，教育規(guī)劃曾遭受到“信用和價值危機(jī)”等質(zhì)疑。不過，自20世紀(jì)80年代中期以來，隨著國際政治形勢和全球化經(jīng)濟(jì)競爭環(huán)境的變化，世界各國更加注重教育的競爭和人才的競爭，教育規(guī)劃在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位再次被突出強(qiáng)調(diào)。與傳統(tǒng)相比較，現(xiàn)階段的教育規(guī)劃在內(nèi)涵、方法、技術(shù)等方面都發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

1.當(dāng)前國際教育規(guī)劃思路的發(fā)展趨勢

當(dāng)前，教育規(guī)劃體制的新國家主義思想逐漸成為共識。在傳統(tǒng)的國際教育規(guī)劃體制中，存在著分權(quán)制和集權(quán)制兩種不同的模式。以美國為代表的教育規(guī)劃，注重各州地方政府按照本地區(qū)實(shí)際情況編制自身的教育規(guī)劃，國家力量對地方教育規(guī)劃沒有什么干預(yù)，聯(lián)邦政府未對教育規(guī)劃提出明確要求，對聯(lián)邦政府而言，更多的是關(guān)注教育投入中的教育公平問題，這被稱為分權(quán)制的教育規(guī)劃。以部分社會主義國家為代表的教育規(guī)劃，則強(qiáng)調(diào)國家在教育規(guī)劃中的主導(dǎo)性地位，中央政府對教育規(guī)劃有著詳細(xì)而具體的指標(biāo)要求。這些國家往往處于后發(fā)階段，由于急需國家和社會建設(shè)的各種專門人才，所以在教育規(guī)劃中十分重視教育的投入和產(chǎn)出的關(guān)系，因而在教育規(guī)劃中更多的是強(qiáng)調(diào)效率而非公平。

20世紀(jì)80年代以后，世界進(jìn)入迅速變化的時期，不斷變化的社會帶來了各種社會需求，個體對教育的需求越來越多樣化、復(fù)雜化，教育規(guī)劃再也不能無視教育需求的多樣性了。同時，新的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)要求教育規(guī)劃在進(jìn)行之初，就要明確區(qū)分各種教育的目的和需求，專家們必須在多種教育目的和需求下制定教育規(guī)劃。因此，分權(quán)或集權(quán)這兩種教育規(guī)劃模式逐漸走向融合，即以新國家主義的思路來展開教育規(guī)劃：集權(quán)制的教育規(guī)劃開始關(guān)注教育的地區(qū)差異和教育公平；分權(quán)制的教育規(guī)劃則更加注重經(jīng)濟(jì)全球化背景下以國家為背景的教育目的和教育的效率［2］。

2.國際教育規(guī)劃發(fā)展思路改變的原因

總體來看，當(dāng)前國際教育規(guī)劃發(fā)展思路改變的原因主要有兩個方面。其一，一國內(nèi)部各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況差異極大，教育規(guī)劃必須充分考慮不同地方的特殊情況。二戰(zhàn)結(jié)束之后，不少國家的教育規(guī)劃在教育資源的配置上強(qiáng)調(diào)對高素質(zhì)勞動力培養(yǎng)的投入，雖然在短時間內(nèi)解決了社會急需的專業(yè)人才培養(yǎng)的問題，但是由于未考慮到國家內(nèi)部不同地區(qū)的差異，所以這種被成為“勞動力規(guī)劃”的教育規(guī)劃，最終還是遇到了極大的危機(jī)［3］。其二，是哲學(xué)認(rèn)識論中有限理性主義的勝利。哲學(xué)認(rèn)識論上存在著兩種完全對立的理論和路線：完全可預(yù)測的觀點(diǎn)和完全不可預(yù)測的觀點(diǎn)，即經(jīng)驗主義路線和技術(shù)主義路線。經(jīng)驗主義是現(xiàn)代化過程中理性主義的產(chǎn)物，技術(shù)路線則體現(xiàn)了后現(xiàn)代社會中懷疑和解構(gòu)的精神。而復(fù)雜性理論創(chuàng)始人普利高津在宣告確定性終結(jié)的同時，主張在理性主義和后現(xiàn)代主義之間找到第三條道路，即有限理性主義的認(rèn)識論，認(rèn)為人類可以有限和逐漸地預(yù)測未來［4］。傳統(tǒng)的分權(quán)制和集權(quán)制的教育規(guī)劃，在一定程度上代表了技術(shù)主義和經(jīng)驗主義的認(rèn)識路線，兩者共同遇到教育規(guī)劃的危機(jī)，也迫使教育規(guī)劃者采納有限理性的認(rèn)識論主張，走所謂現(xiàn)實(shí)理性主義的道路。

（二）人口因素影響下教育規(guī)劃應(yīng)重視地區(qū)差異

前已述及，地區(qū)差異的現(xiàn)實(shí)和哲學(xué)認(rèn)識論的改變，是轉(zhuǎn)變教育規(guī)劃思路的主要原因。那么，就我國的教育規(guī)劃而言，針對各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況千差萬別，基本可以梳理出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)三類。與此同時，人口因素又使得各地具有顯著的不同特點(diǎn)，對教育規(guī)劃產(chǎn)生著重要的影響。

概而言之，各地人口因素的差異主要有以下幾個方面：

第一，人口總量的發(fā)展趨勢不同。各地人口總量的基數(shù)、育齡人口的總量、計劃生育政策及其執(zhí)行的差異等，將導(dǎo)致各地人口總量的發(fā)展趨勢不平衡。

第二，人口流動的發(fā)展趨勢不同。各地在人口流動頻率、流出人口數(shù)、流入人口數(shù)等方面也存在顯著差異。加上不同地區(qū)受國家經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素影響，在人口流動的發(fā)展趨勢方面也頗不平衡，尤其是對某些地區(qū)可能存在的人口回流的顯著轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)有合理的預(yù)測。

第三，各地在滿足教育需求的教育成本支出方面有顯著差異。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理環(huán)境等因素影響，各地在滿足教育需求的生均教育成本支出（例如生均公共教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)生上學(xué)的時間支出、改善教育的交通改造等）是不同的，再加上受各地不同程度的老城區(qū)舊城改造、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)等因素影響，這些都會帶來相應(yīng)的教育成本支出的差異。

由此可見，不同地區(qū)人口因素的差異，必須考慮地方政府在教育規(guī)劃方面的主體性地位，否則，就容易造成教育規(guī)劃忽視各地的差異而導(dǎo)致教育規(guī)劃的目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)。同時，雖然各地人口差異顯著，但仍然可以通過諸如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同的三類地區(qū)為借鑒，以現(xiàn)實(shí)理性指導(dǎo)，將代表性的縣域規(guī)劃為樣本，指導(dǎo)不同地區(qū)開展科學(xué)合理的教育規(guī)劃。

二、人口轉(zhuǎn)變模式對教育規(guī)劃的影響

（一）我國人口轉(zhuǎn)變總體特征和地區(qū)差異

所謂人口轉(zhuǎn)變是指人口在出生率和死亡率影響下的人口再生產(chǎn)的過程。一般來說，人口轉(zhuǎn)變要從高出生率和高死亡率的再生產(chǎn)類型，經(jīng)過死亡率降低和出生率降低，最后達(dá)到低出生、低死亡、低增長的變化過程［5］。在計劃生育的國家政策的大力干預(yù)下，我國有效控制了人口的增長速度，極大地緩解了人口對資源和環(huán)境的壓力，在一定程度上保障了我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展。同時，較低的出生率導(dǎo)致少年兒童人口總數(shù)和比重的下降，也就相應(yīng)減少了中小學(xué)適齡學(xué)生的數(shù)量，那么，從總體來看，國家可以在加大教育投入的過程中，更好地保障每個適齡學(xué)生獲得更好的教育條件，進(jìn)而有力地推動教育質(zhì)量的提高。

當(dāng)然，從地區(qū)差異來看，人口轉(zhuǎn)變的模式也具有多樣性，因而會帶來對教育規(guī)劃的不同影響。根據(jù)各地人口的出生率、死亡率和增長水平的差異，我國人口轉(zhuǎn)變可以區(qū)分為五種不同的類型：（1）以上海為代表的都市模式，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了低出生、低死亡和低增長的人口變化；（2）以遼寧和浙江為代表的東部模式，即接近于低出生、低死亡和低增長的人口變化；（3）以湖南為代表的中部模式，較高的生育率和的持續(xù)時間較長；（4）云南貴州等西部省份為代表的西部模式，仍然維持著較高的生育水平；（5）西藏模式，其受政策因素影響較?。?］。由此可見，不同地區(qū)在不同的人口轉(zhuǎn)變模式下，學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育的適齡人口、教育需求等均有較大的差異，這就對教育規(guī)劃提出了不同的要求。

（二）人口轉(zhuǎn)變地區(qū)差異及其對教育規(guī)劃的影響

一方面，我國大部分地區(qū)人口的婚育年齡都比較集中，由此，在計劃生育政策因素的影響下，可能造成多數(shù)地方新生兒人數(shù)量的會隨著婚育適齡人口而出現(xiàn)波動，繼而導(dǎo)致學(xué)齡人口出現(xiàn)波動，學(xué)齡人口的波動，自然就會帶來教育規(guī)劃要提前做好初等教育、中等教育甚至高等教育的資源配置的調(diào)整。

另一方面，前述五種不同的人口轉(zhuǎn)變模式下，出生率、死亡率和自然增長率的地區(qū)差異，決定了不同地區(qū)在人口年齡結(jié)構(gòu)方面存在明顯不同，這就影響著不同地區(qū)對各級各類教育的資源配置。例如，生育率持續(xù)走低的地區(qū)，中小學(xué)適齡人口不斷下降，從而要求關(guān)閉或合并學(xué)校、優(yōu)化教育資源配置；而在生育率或增長率一直維持較高水平的地區(qū)，在保證中小學(xué)適齡學(xué)生所要求的學(xué)校、師資等教育資源配置要求的同時，還要科學(xué)預(yù)測今后生育率的變化所帶來的教育資源的調(diào)整等問題。

三、適齡人口變化對教育規(guī)劃的影響

不同于傳統(tǒng)人口預(yù)測方法主要利用人口平衡方程的原理，即考慮未來生育率、死亡率和遷移率，推算未來人口數(shù)量，有學(xué)者主要考慮年齡、性別和城鄉(xiāng)等影響受教育人口的重要因素，構(gòu)建了“中國分城鄉(xiāng)、性別、年齡的受教育人口規(guī)模預(yù)測模型”，對我國未來各階段適齡人口進(jìn)行了預(yù)測，并以此為依據(jù)對教育規(guī)劃提出了建議：既要根據(jù)城鄉(xiāng)教育適齡人口分布變動特征，及時調(diào)整城鄉(xiāng)教育投資結(jié)構(gòu)；又要促進(jìn)教育統(tǒng)籌發(fā)展，推動公共教育均等化［7］。因此，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況而造成城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差異，從適齡人口變化趨勢出發(fā)，需對各級各類教育規(guī)劃考慮兩個方面的問題。

首先，對于學(xué)前教育和義務(wù)教育來說，適齡人口變化的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異將會十分顯著，這就要求教育規(guī)劃必須考慮到不同地區(qū)適齡人口顯著波動的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以提前做好有效應(yīng)對。同時，教育規(guī)劃要解決以下兩種矛盾：第一，師資隊伍建設(shè)中的“超編與短缺并存”的矛盾。學(xué)前教育和義務(wù)教育學(xué)齡人口變化對中小學(xué)師資力量調(diào)整有著巨大影響。當(dāng)前，部分地區(qū)學(xué)前教育和義務(wù)教育階段師資建設(shè)存在“超編與短缺并存”的矛盾。部分地區(qū)隨著學(xué)齡人口高峰的退出，學(xué)前教育和義務(wù)教育階段的教師編制將會大幅減少，這會在幾年后給教師分流問題帶來相當(dāng)大的壓力。同時，部分地區(qū)的學(xué)前教育和義務(wù)教育階段的師資還存在結(jié)構(gòu)性缺編，包括諸如“編制過緊”的問題，教師的年齡結(jié)構(gòu)不太合理，存在老齡化傾向的問題，等等。第二，學(xué)前教育和義務(wù)教育階段班級規(guī)?！斑^大”與“過小”并存的矛盾。學(xué)齡人口的變化會導(dǎo)致學(xué)校布局調(diào)整，這可能導(dǎo)致部分地區(qū)要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮了學(xué)校撤并調(diào)整后的規(guī)模效益，也可能導(dǎo)致部分地區(qū)生源不斷流失、但學(xué)校又必須存在而導(dǎo)致“過小”班級存在、浪費(fèi)教育資源的問題，等等［8］。其次，對于中等職業(yè)教育和高等教育來說，適齡人口的變化將會導(dǎo)致在相對較長的時間內(nèi)，中等職業(yè)教育和高等教育生源保持在相對穩(wěn)定的范圍內(nèi)。同時，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要提出了明確的大力發(fā)展職業(yè)教育和高等教育的戰(zhàn)略目標(biāo)，這對于中等職業(yè)教育和高等教育來說，是搶抓機(jī)遇的黃金發(fā)展時期。一方面，今后應(yīng)將發(fā)展的工作重心轉(zhuǎn)移到提高辦學(xué)質(zhì)量和注重學(xué)科結(jié)構(gòu)、高等教育和職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展上來，為社會輸送適用的人才；另一方面，要認(rèn)真研究高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域的退出機(jī)制，在未來高等教育和職業(yè)教育適齡人口大幅減少之前，及早制定預(yù)案，盡可能降低生源數(shù)量減少帶來的負(fù)面影響，通過體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，解決職業(yè)教育和高等教育的可持續(xù)發(fā)展問題。

四、人口流動對教育規(guī)劃的影響

據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，我國流動人口規(guī)模已達(dá)到2.36億人，同第五次全國人口普查相比，增長81.03%［9］。大規(guī)模的人口流動帶來學(xué)前教育和義務(wù)教育階段適齡人口的流動問題，這就對學(xué)前教育和義務(wù)教育的編制和實(shí)施提出了較大的壓力。

第一，在農(nóng)村人口向城市流動的過程中，流動人口的學(xué)前教育和義務(wù)教育對城市的教育資源配置提出了極大的要求，在不能突破戶籍政策等限制性約束的壓力下，“民工學(xué)?！薄ⅰ爸驹刚邔W(xué)?！钡却胧┲荒苁桥R時性的安排，不能從根本上解決問題。與此同時，城市人口分布的變動也要求教育網(wǎng)點(diǎn)隨之改變。由于城市建設(shè)的加快，道路建設(shè)和舊住宅區(qū)的拆遷造成了城市人口分布的大規(guī)模變動，而且市區(qū)人口的老化現(xiàn)象也逐漸加重。因此，在“城—鄉(xiāng)”人口流動和“市—郊”人口流動過程中，一方面，要統(tǒng)籌戶籍制度改革等措施，綜合解決流動兒童的教育資源配置問題；另一方面，要因應(yīng)城市化進(jìn)程的不斷加快，合理調(diào)整城市中市區(qū)和郊區(qū)之間的教育資源的布局，在優(yōu)化資源配置中發(fā)揮教育資源的最大效率。

第二，農(nóng)村流動人口的“回流”導(dǎo)致流動兒童的學(xué)前教育和義務(wù)教育受到嚴(yán)重影響。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究：（1）人口流動過程中存在“排隊現(xiàn)象”，那些受教育水平很低的潛在移民會被排擠出去［10］；（2）勞動力受教育水平對轉(zhuǎn)移后職業(yè)的穩(wěn)定性有顯著作用，從已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力回流來看，學(xué)歷越高的回流的越少［11］。上述研究結(jié)論表明，低教育水平群體不利于自身的轉(zhuǎn)移，即便是實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，由于崗位的競爭而被擠出或回流的幾率很大。如此，當(dāng)勞動者“回流”后，針對流動兒童的學(xué)前教育和義務(wù)教育的規(guī)劃，一方面，在將來可能出現(xiàn)的人口回流高峰的時間節(jié)點(diǎn)和主要地區(qū)，要提前做好學(xué)前教育和義務(wù)教育的資源配置，以妥善解決“回流兒童”受教育問題；另一方面，按照“公平和效率”兼顧的原則，妥善處理流動人口回流后小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程加快過程中的教育資源配置問題，尤其要妥善處理由此帶來的城鄉(xiāng)不平等的問題。

［1］P.H.Coombs：What is educational planning［R］.Paris：UNESCO／IIEP，1970：17.

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［8］張盛仁.農(nóng)村人口變化對義務(wù)教育資源配置的影響——基于湖北省農(nóng)村的調(diào)查分析［J］.中國教育學(xué)刊，2008，（12），32－35.

［9］國家統(tǒng)計局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》（第1號）［EB／OL］.（2011－04－28）［2013－03－26］.http：／／www.stats.gov.cn／tjgb／rkpcgb／qgrkpcgb／t20110428＿402722232.htm.

［10］保羅·切希爾，埃德溫·S·米爾斯.區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊（第3卷）［M］.安虎生，等，譯.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：156－174.

［11］陳冰.農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移趨緩問題［J］.人口研究，1989，（2）：28－30.