我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度供給缺失研究

王岳麗

（中共湘西自治州州委黨校，湖南 吉首 416000）

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度供給缺失研究

王岳麗

（中共湘西自治州州委黨校，湖南 吉首 416000）

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選案”反應了社會轉(zhuǎn)型時期我國現(xiàn)階段基層民主制度供給的缺失。該問題主要是源于市場化進程中社會利益的日趨多元化，人民民主意識不斷高漲，特別是基層民主訴求尤為強烈，而制度規(guī)范的局限性卻未能給人民的民主訴求提供應有的制度供給，從而導致了現(xiàn)實發(fā)展與現(xiàn)有制度之間的矛盾，因此如何建立法律保障體系確保基層民主制度供給，使其在法治化環(huán)境下保障基層自治有序發(fā)展，使得基層自治權(quán)得以充分實現(xiàn)，保障基層民主的發(fā)展和進步就顯得更為必要。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選；民主制度；供給缺失

一、從 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選案”反觀我國現(xiàn)階段民主制度供給的缺失

自從1998年開始，四川省遂寧市市中區(qū)的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改變以往 “領導打招呼”、“上級內(nèi)定”的傳統(tǒng)選舉模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領導進行了自發(fā)的直選嘗試后，山西、云南等地也開始進行類似的嘗試。因為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”讓具備條件的所有候選人“同臺PK”，讓群眾在選舉中直接真實地表達自己的愿望，通過選票來表達自己的民主訴求，選舉出自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人，整個選舉過程，從選民登記、推選確定候選人、組織候選人同選民見面、進行競選演講，到選民投票、鄉(xiāng)人民代表大會確認選舉合法性等，都是在 “陽光”下進行的。沒有上級的 “內(nèi)定”，沒有領導 “打招呼”，沒有操作中的種種 “埋伏”，群眾真正按照自己的意志選出讓多數(shù)人滿意的 “鄉(xiāng)官”?！肮_”、 “公平”、“透明”、 “競爭”的主旋律，貫穿 “鄉(xiāng)官”直選始終。［1］

盡管 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”調(diào)動了村民的民主熱情，其效果也不錯，但實際上剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會的選舉權(quán)和罷免權(quán)。由此可見，我國選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式，是通過民主集中之后的間接選舉產(chǎn)生的，即村民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表再選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正副職向本級人大負責。人民代表大會制是我國實現(xiàn)社會主義民主的基本形式因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”已越出我國現(xiàn)有的民主制度，損害了人民代表大會的權(quán)力，觸犯了我國的憲法，從而使其處于十分尷尬的境地。

二、民主制度供給缺失的原因分析

（一）市場化對民主參與的影響

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，政治學家在分析民主政治與經(jīng)濟之間相互關系的過程中，都逐漸認識到二者存在著緊密的聯(lián)系。美國學者羅伯特·達爾形象地論述道：“民主和市場資本主義就像兩個被不和諧的婚姻關系所束縛的夫妻。盡管婚姻充滿了矛盾，但他卻牢不可破。因為沒有任何一方希望離開對方。用植物世界做比喻就是二者是敵對的共生?！保?］我國從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，自愿、平等、誠信、民主、自由等觀念深入人心，并成為市場交易的基本原則，利益訴求增多，民主參與的程度也隨之加深。社會的重大變革，經(jīng)濟的迅速增長，必然引起政治的深刻變化，推動社會主義民主政治的發(fā)展。人們對政治不再是絕口不提，而是積極關心和關注，越來越多的人希望并積極參與到政治生活中來，主要表現(xiàn)在一下幾個方面：第一，公民的政治參與內(nèi)容日漸豐富，例如維權(quán)、政府決策的評議、聽證等。第二，公民的政治參與領域不斷拓寬，例如各級人民代表大會的選舉，人大代表對國家政策方針的制定和評議等。第三，公民的政治參與強度也更加濃烈。例如打破往常的偶爾參與狀態(tài)，形成連續(xù)參與。從某種意義上來說，公民的廣泛政治參與是我國改革開放以來，在政治方面取得的一個重大進步。

（二）社會利益的多元化趨向

多元社會利益是建立在明確產(chǎn)權(quán)制度之上的，獨立于國家利益之外的企業(yè)、個人、其他組織等經(jīng)濟主體，市場經(jīng)濟都予以承認和保護。也正是因為存在這種利益多元的格局，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，使整個社會的經(jīng)濟生活、政治生活、精神文化生活都充滿了活力。多元的具有差異性的社會利益結(jié)構(gòu)，也改變了從計劃經(jīng)濟時代遺傳下來的公民的政治參與動機和行為。［3］各級人民代表不再僅僅是代表國家的、集體的利益的榮譽公民，而是代表著特定地區(qū)、特定民族、特定社會利益團體，在履行代表職能時，不僅要考慮國家利益和社會整體利益，更多地還要體現(xiàn)其所代表的特定群體的利益。在各級人民代表大會的政治活動中，反對票、棄權(quán)票越來越多，改變了過去常常出現(xiàn)的全票通過的投票情形。例如，七屆全國人大五次會議通過 《關于興建三峽工程的決議》，1992年4月7日該議案進入表決程序時，共有2633名人大代表參與表決，結(jié)果是贊成1767票，反對177票，棄權(quán)664票，未按表決器的有25人。表決雖然獲得通過，但贊成票只占總票數(shù)的2／3左右 （67%）［4］，是迄今為止，我國全國人大所通過的得票率最低的議案。市場經(jīng)濟的多元利益結(jié)構(gòu)，使公民參與政治決策不再停留于形式上，而是在政治參與的過程中，越來越體現(xiàn)其所代表的特定利益團體的訴求。

（三）制度規(guī)范的局限性造成供給的缺失

作為社會控制手段的制度規(guī)范的局限性是與生俱來的。因為制度規(guī)范的創(chuàng)設者為了分配和平衡社會中各個利益階層的不同利益，都是以創(chuàng)設者對社會中各種利益關系的認識為前提的。無論是政治制度的建立、立法者的立法，還是市場交易的規(guī)則，都只是表明了或者說是記載了經(jīng)濟關系的要求而已。毋庸置疑，制度規(guī)范具有深刻的經(jīng)濟根源。但同時也能肯定的是，設定或創(chuàng)設任何規(guī)范，都是人們有意識的自覺地行為活動的結(jié)果。但是立法者作為利益分配的主體，在認識上總存在一定的局限，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，社會關系作為認識客體，具有復雜性和變動性。社會關系錯綜復雜，相互交織，并在各種外力因素的影響下不斷地變化發(fā)展。第二，制度規(guī)范創(chuàng)制者自身存在局限性，在認識上還受到其自身條件的限制和制約，如專業(yè)知識、社會閱歷、理性因素和語言表達方式等。第三，相對而言，制度規(guī)范是穩(wěn)定不變的，而社會關系是流動性的，時刻都在發(fā)生著主體、客體或者內(nèi)容上的變遷。［5］立法者要將這種變動中的關系表述成制度規(guī)范，具有一定的難度。換句話來說，制度規(guī)范不能窮盡所有的社會現(xiàn)象，制度規(guī)范必定是不完全的，是存在缺陷的。

三、建立法律保障體系確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度供給

（一）為了在法治化環(huán)境下保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有序發(fā)展，就必須建立法律保障體系

隨著法治的逐步建立和完善，在法治的推動和促進下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治不斷向前發(fā)展。依法治國、建設社會主義法治國家，是我國現(xiàn)階段的政治目標，也是基本任務之一。通過建立完善的法律保障體系，將自治活動納入法律規(guī)制的范疇，使村民委員會的自治活動有法可依，為自治活動提供法律依據(jù)；通過法律的規(guī)范性指引，引導村民委員會向著法制化方向發(fā)展。在我國，村民委員會的自治能夠健康發(fā)展和有序推行，法律為其提供了堅強的保障。法律為村民委員會自治提供了穩(wěn)定的、確定的和強制性的規(guī)則，這對建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治秩序起到了積極作用；另外，法律是需要逐步完善，需要及時解決社會經(jīng)濟發(fā)展和村民自治實踐中出現(xiàn)的新問題和新矛盾，保護村民自治的井然狀態(tài)。［6］

（二）為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)得以充分實現(xiàn)，就必須建立法律保障體系

把權(quán)利作為一種與民主的價值目標聯(lián)系在一起的價值取向。這種理念一旦在法律上得到確認，就成為了法律權(quán)利，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)就是這樣一種被確認了的權(quán)利。公民依法享有憲法和法律賦予的各項基本權(quán)利，并通過法律予以保障，使其得以運用和實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治必須在法律規(guī)制下運行，通過國家法律確定運行的秩序，以法律的強制力保障自治權(quán)的貫徹和落實。只有以立法的方式使其訂立制度、制定具體規(guī)范，才能把關乎我國大部分地區(qū)、近10億農(nóng)民的基層組織自治的政治體制問題梳理清楚。

（三）為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的發(fā)展和前進，就必須建立法律保障體系

擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務和公益事業(yè)，對干部實行監(jiān)督。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治，要健全村黨組織領導的充滿活力的村自治機制。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設，就必須把尊重和保障村民自治，保障村民直接行使民主自治的權(quán)利，不斷增強民眾的法律意識和民主意識，在法律的促進和保護下，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的發(fā)展和進步。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治是圍繞著自治而展開的，所以在概念及其內(nèi)涵上要明確什么是“基層”。從目前我國25個省、市、自治區(qū)自行制定的村委會組織法實施辦法來看，各地區(qū)對于村民的定義并不統(tǒng)一，造成概念混淆、界定不清。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治真正走上法治軌道，就必須統(tǒng)一基本法律概念，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主享有的權(quán)利和義務，讓村民知道做什么和怎樣去做才是合法的。只有這樣，才能使得法律法規(guī)落到實處。在我國，特別是在一些邊遠貧困地區(qū)，農(nóng)民的民主意識比較淡薄，因此需要更加明確地用法律形式進行規(guī)定，為村民自治指明方向和實施途徑。同時，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的貫徹落實、發(fā)展完善，這也是建設有中國特色的社會主義社會的基本要求。［7］

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規(guī)范。雖然目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主有法律法規(guī)作保障，但有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，就要用制度來保證民主的實現(xiàn)，將聽取群眾的意見、批評、建議制度化，用制度來保證民主渠道暢通。我們必須看到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民主主體的文化水平和政治素質(zhì)不斷在提高，民主意識和民主能力在不斷增強，因此，必須推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度化和法律化，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治有法可依。

［1］周平.云南省紅河州大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選研究 ［J］.學術(shù)探索，2005（2）：66.

［2］［美］羅伯特·達爾.論民主 ［M］.北京：商務印書館，1999：121.

［3］周多剛，吳春霞.利益表達機制與和諧社會的構(gòu)建 ［J］.廣西社會科學，2007（7）：66.

［4］韋夏怡.1992：興建三峽工程決議在爭議中通過 ［N］.經(jīng)濟參考報，2011－03－09（2）.

［5］［德］克納德.憲法的基礎理論 ［M］.東京：三英社，1988：91.

［6］何澤中.當代中國村民自治 ［M］.長沙：湖南大學出版社，2002：154.

［7］邱輝，任中平.農(nóng)村人口流動對當前村民自治的影響及對策［J］.重慶郵電大學學報：社會科學版，2012（1）：108—112.

（責任編輯：劉志新）

Research on Supply Lack of China Township Democracy

WANG Yue－li
（Party School of CPC Xiangxi Autonomous Prefecture Committee，Jishou 416000，China）

“The Town Mayor Direct Election Case”reflects the lack of supply of the democratic system at the grassroots level in China at the present stage of social transformation.It ismainly caused by the diversification of social interests in the process ofmarketization.People＇s democratic consciousness is rising continuously，especially the strong grassroots democratic appeal，while there lacks the appropriate system due to the limitations of the system，which leads to the contradiction between present development and the existing system.So it is essential to figure out how to establish the legal protection system to ensure the supply of grassroots democracy，in order to ensure the orderly development of grassroots autonomy in the legal environment，to fully realize the grass－roots autonomy and to ensure the development and progress of grassroots democracy.

township direct election；democratic system；supply lack

D621.4

A

2095—042X（2013）06－0015－03

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.06.004

2013－09－02

王岳麗 （1982—），女，湖南永興人，碩士，講師，主要從事法學理論研究。