城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式及其創(chuàng)新

康永超

（中共常州市委黨校理論研究中心，江蘇常州 213016）

城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式及其創(chuàng)新

康永超

（中共常州市委黨校理論研究中心，江蘇常州 213016）

城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的全方位協(xié)調(diào)互動融合發(fā)展。圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，蘇南地區(qū)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成了城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式，其發(fā)展態(tài)勢可概括為：一張圖，雙置換，三集中，四對接，五注重。盡管城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式在實(shí)踐中取得了明顯成效，但也面臨著群眾參與不夠、資金瓶頸漸現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)流動困難、集中經(jīng)營困局、土地指標(biāo)困擾等問題和挑戰(zhàn)。推進(jìn)蘇南城鄉(xiāng)一體化進(jìn)一步發(fā)展并為其他地方提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，需要著力推動和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式的創(chuàng)新與完善。

城鄉(xiāng)一體化；蘇南；模式；創(chuàng)新

早在1983年，蘇南地區(qū)（本文研究對象為蘇州、無錫和常州）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的背景下，最先提出城鄉(xiāng)一體化理念，從此開始了城鄉(xiāng)一體化的探索。近年來，在全國各地興起的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化熱潮中，蘇南地區(qū)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，逐步形成了具有全國性影響的城鄉(xiāng)一體化蘇南模式。

一、蘇南城鄉(xiāng)一體化模式的特點(diǎn)與成效

最初的蘇南模式起源于蘇錫常等蘇南地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動農(nóng)村非農(nóng)化的探索和實(shí)踐。隨著蘇南經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的蘇南模式不斷實(shí)現(xiàn)著內(nèi)涵的豐富和外延的擴(kuò)展，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)關(guān)系方面，今日蘇南的城鄉(xiāng)一體化，立足于 “打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動統(tǒng)籌發(fā)展”［1］。從發(fā)展態(tài)勢上看，由此形成的城鄉(xiāng)一體化蘇南模式可概況為：一張圖，雙置換，三集中，四對接，五注重。

（一）一張圖

“一張圖”，即編制好城鄉(xiāng)規(guī)劃這張圖。規(guī)劃是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的龍頭和基礎(chǔ)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中，蘇南各地重視發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。蘇州實(shí)施了市域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，在全市基本形成了城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃 “四規(guī)融合”的規(guī)劃體系。無錫以優(yōu)化鎮(zhèn)村布局為重點(diǎn)，完成了所有行政村的村莊規(guī)劃編制。常州規(guī)劃完善了由一個(gè)特大城市、兩個(gè)中等城市、8個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)以及若干一般鎮(zhèn)組成的市級城鎮(zhèn)體系，完成了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。

（二）雙置換

“雙置換”，即土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障、宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房。近年來，蘇南地區(qū)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀實(shí)際，鼓勵(lì)農(nóng)民按照自己的意愿參與 “雙置換”。通過 “雙置換”，農(nóng)民取得了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障，改善了居住環(huán)境和條件，同時(shí)騰出了許多土地資源。

（三）三集中

“三集中”，即引導(dǎo)和推進(jìn)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向社區(qū)集中、農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中。到2012年，蘇州農(nóng)村90%的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入了工業(yè)園，48%的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了集中居住，88%的承包耕地實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。無錫要求農(nóng)村新辦企業(yè)一律進(jìn)入工業(yè)園。常州通過 “三集中”，80%以上的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進(jìn)入了集中區(qū)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營比重超過84%，已經(jīng)建成和正在建設(shè)的農(nóng)民安置小區(qū)面積成倍增長。

（四）四對接

一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的對接。近年來，蘇南地區(qū)統(tǒng)籌加快了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以常州市武進(jìn)區(qū)為例，通過實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)的 “十個(gè)村村有”，農(nóng)村已基本擁有了自來水、天然氣、公交車、污水處理、道路硬化、公園綠地、健身廣場、數(shù)字電視、技防設(shè)施和文化活動室等基礎(chǔ)實(shí)施。

二是城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的對接。蘇南著力推進(jìn)對城市居民的就業(yè)政策在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋。如蘇州提出要 “堅(jiān)持同一政策、落實(shí)同一待遇、構(gòu)建同一平臺、提供同一服務(wù)”，讓城鄉(xiāng)居民享有同樣就業(yè)機(jī)會。無錫探索形成了 “城鄉(xiāng)一體、內(nèi)外一致、培就結(jié)合、權(quán)益保障”這一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)模式。常州全市所有鎮(zhèn)、街道和社區(qū)建起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)平臺，率先在全國地級市當(dāng)中建成了城鄉(xiāng)一體的人力資源市場。

三是城鄉(xiāng)社會保障的對接。在全面建立并實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老、醫(yī)保、低保3大社會保障體系完整覆蓋的基礎(chǔ)上，蘇南積極推進(jìn)了城鄉(xiāng)社保制度的對接。目前，蘇錫常3市已全部實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)并軌，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)全部被納入到了城保體系之中，農(nóng)村醫(yī)保向基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過渡也在加快實(shí)施。其中，蘇州已經(jīng)在全國率先實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老、醫(yī)保、低保 “三大保障”的城鄉(xiāng)并軌。

四是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的對接。蘇南地區(qū)通過實(shí)施公交城鄉(xiāng)對接，基本實(shí)現(xiàn)了 “公交村村通”；通過加快農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展；通過合理配置公共衛(wèi)生服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)鎮(zhèn)都有一個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及若干個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的目標(biāo)；通過加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村文化室建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了公共文化設(shè)施全部免費(fèi)向社會開放。

（五）五注重

一是注重強(qiáng)村富民。蘇南通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、積極發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場和超市、培育 “一村一品”、實(shí)施村企掛鉤以企帶村等，致力讓村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大和農(nóng)民富裕。2012年，無錫、蘇州、常州村均集體收入分別達(dá)612萬元、582萬元和278萬元。村強(qiáng)則民富，至2012年，蘇州、無錫、常州城鄉(xiāng)居民收入之比分別為1.93：1、1.93：1和2.01：1，顯著低于全國3.10：1的水平，是全國城鄉(xiāng)收入差距最小的地區(qū)之一。

二是注重發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，蘇南地區(qū)注重建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。蘇州已建成的萬畝以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)有26個(gè)，千畝以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)有80個(gè)。常州借鑒工業(yè)園區(qū)管理模式，積極開展招商引資，在跨地域萬畝以上的綜合園區(qū)成立園區(qū)管委會，為入園企業(yè)提供最優(yōu)的服務(wù)，本地的菜根香公司、大娘水餃集團(tuán)等餐飲企業(yè)和一批工業(yè)企業(yè)紛紛加入到了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的行列中。

三是注重環(huán)境整治。蘇州持續(xù)推進(jìn)了以 “清潔家園、清潔河道、清潔村莊”為重點(diǎn)的 “三清工作”，大力實(shí)施了以 “綠化通道、綠色基地、綠色家園”為主要內(nèi)容的 “三綠”工程。無錫積極開展了新市鎮(zhèn)建設(shè)與 “美麗村莊”建設(shè)。常州組織實(shí)施了以 “三清一綠”（清垃圾、清糞污、清河塘和村莊綠化）為主要內(nèi)容的村莊環(huán)境整治專項(xiàng)行動。目前，蘇南農(nóng)村環(huán)境綜合整治水平領(lǐng)先于全國其他地區(qū)。

四是注重典型引路。在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中，蘇南注重通過培育典型，發(fā)揮其示范帶動作用。蘇州確定了23個(gè)不同類型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)工作先導(dǎo)區(qū)。無錫先后部署實(shí)施了 “示范鎮(zhèn)村”和 “幸福鎮(zhèn)村”爭創(chuàng)活動。常州鼓勵(lì)武進(jìn)區(qū)在全市率先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并爭取成為全國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

五是注重制度創(chuàng)新。在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，蘇南地區(qū)始終把探索制度創(chuàng)新放在重要位置，在農(nóng)村土地使用制度、社會保障制度并軌、強(qiáng)化公共財(cái)政支農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換等方面均進(jìn)行了積極探索。

二、蘇南模式面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）群眾參與不夠

城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式所取得的上述成效，是在政府主導(dǎo)下通過行政推動實(shí)現(xiàn)的。政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有其必然性。但隨著實(shí)踐的推進(jìn)，不足之處及相應(yīng)問題也顯露出來。在推進(jìn)蘇南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施到資金投入，群眾都很少參與，他們往往是按照設(shè)計(jì)好的方案通過判斷對自己能夠帶來多大利益來決定立場和態(tài)度，原本應(yīng)當(dāng)是參與的主體變成了單純的利益接收者，一旦知悉其他地方的農(nóng)民獲得了更多利益，還會進(jìn)行攀比，甚至引發(fā)矛盾。

（二）資金瓶頸漸現(xiàn)

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，需要大量的資金投入，僅是將農(nóng)戶原有在農(nóng)村的住房換成集中居住的住房，安置一戶就需要60萬元左右，以此推斷，通過宅基地置換而來的二三產(chǎn)業(yè)用地，出讓收益一般達(dá)到每畝120萬元以上，才能實(shí)現(xiàn)基本的財(cái)務(wù)平衡。一旦全面鋪開將宅基地及農(nóng)民的住房置換成社區(qū)住房，整理出的土地大量上市拍賣，將很難達(dá)到理想的拍賣價(jià)格。如何利用市場機(jī)制盤活農(nóng)村發(fā)展要素并吸引城市發(fā)展要素進(jìn)入農(nóng)村來推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，仍有待探索。

（三）產(chǎn)權(quán)流動困難

農(nóng)村居民擁有的生產(chǎn)生活要素主要包括承包地、宅基地和房產(chǎn)，對于這些要素，農(nóng)民并不擁有產(chǎn)權(quán)或者說產(chǎn)權(quán)是不明晰的。但農(nóng)民集中居住后，對于通過置換獲得的社區(qū)住房，他們依舊不擁有產(chǎn)權(quán)，不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓流動，就帶來了一系列新問題。如，有些農(nóng)民通過置換獲得的住房較多，期望能通過轉(zhuǎn)讓、出售得到資金用于投資，有些農(nóng)民已定居于城市，希望將置換獲得又不需要居住的住房轉(zhuǎn)讓出售。此外，村民所持有的由集體資產(chǎn)所有權(quán)量化而來的股份合作社股權(quán)同樣不可轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)。在今天村民打破行政區(qū)域集中居住甚至離開戶籍地進(jìn)城或者到外地居住的情況下，上述情況不僅給這部分群眾帶來了諸多不便，而且因股權(quán)不能流動影響他們所持資產(chǎn)的保值增值。更重要的是，由于上述要素的不可流動，使得農(nóng)村缺乏與城市進(jìn)行要素交換和吸引城市要素進(jìn)入農(nóng)村的條件，使得農(nóng)村的勞動力、資金、資源等要素只能被動單向地流向城市，從而影響城鄉(xiāng)雙向一體化融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）集中經(jīng)營困局

推行農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營后，對提高土地產(chǎn)出效益的要求非常迫切。要提高土地產(chǎn)出效益，單純搞糧食生產(chǎn)難以辦到，如何既保障糧食生產(chǎn)又確保獲得更大收益，是需要突破的難題。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，需要通過招商引入懂農(nóng)業(yè)有技術(shù)有資金會經(jīng)營的市場主體，但這樣的市場主體比較缺乏。已經(jīng)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的公司和企業(yè)在初創(chuàng)階段普遍經(jīng)營效益不高甚至虧本運(yùn)轉(zhuǎn)，亟需得到扶持和培育。

（五）土地指標(biāo)困擾

推行農(nóng)民集中居住，所用土地指標(biāo)來自宅基地置換。但在置換前，必須先有周轉(zhuǎn)土地指標(biāo)用于建設(shè)農(nóng)民集中居住的住房。在江蘇省的統(tǒng)籌安排下，蘇州已經(jīng)解決這一問題，但蘇南其他地方還受著此一問題的困擾。另外，按照規(guī)定，通過宅基地和農(nóng)房整理出的土地，一部分可作為村集體在城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或者店面房的指標(biāo)，由農(nóng)民入股享受土地的長期收益，但在執(zhí)行中，存在著落實(shí)不到位的問題，這不僅會影響到村級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大，而且會影響到村民的切身利益。

三、推動城鄉(xiāng)一體化模式的創(chuàng)新與完善

（一）充分尊重群眾主體地位

“促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，若主要靠自上而下的行政推動力，將是事倍功半?！保?］推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，離不開政府的主導(dǎo)，但政府主導(dǎo)不能變成政府包辦。創(chuàng)新蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，需要充分尊重和發(fā)揮群眾的主體作用，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展變成農(nóng)民主動自覺的選擇。

韓國在推行新村運(yùn)動的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是讓“鄉(xiāng)村動起來”。尤其在20世紀(jì)80年代新村運(yùn)動進(jìn)入更高階段后，政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、協(xié)調(diào)與服務(wù)，具體怎么干、如何干由村民自主決定，避免“鄉(xiāng)村運(yùn)動而鄉(xiāng)村不動”的困境［3］。借鑒韓國經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式的創(chuàng)新，應(yīng)注重引導(dǎo)、動員基層和群眾積極參與。

要從制定規(guī)劃開始，就讓群眾參與其中。德國巴伐利亞州的經(jīng)驗(yàn)表明，只有村民親自參與到規(guī)劃及其實(shí)施中，才能取得好的效果。在德國，巴伐利亞州曾是落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)，如今成了經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的州。該州在鄉(xiāng)村發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)之一，便是拋棄那些出于好意強(qiáng)加給村民的專家規(guī)劃，代之以由對話形成的規(guī)劃，即讓規(guī)劃涉及到的人對規(guī)劃有發(fā)言權(quán)，并得到專業(yè)人員的指導(dǎo)，最后由負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的鎮(zhèn)政府作出決策［4］。借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，我們在制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)做到專家和群眾相結(jié)合，就像裝修房子要聽主人的意見一樣，做規(guī)劃也要體現(xiàn)群眾的意愿。

要通過賦予農(nóng)民自主選擇權(quán)，體現(xiàn)農(nóng)民在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中的主體地位。包括，在開展“雙置換”中，允許農(nóng)民選擇參加其中一項(xiàng)置換；在推進(jìn)集中居住工作中，給予農(nóng)民多種選擇，變被動的拆遷為主動的搬遷。一是可以選擇換房安置，也可以選擇貨幣補(bǔ)償。二是可以選擇安置房，也可以選擇商品房。三是可以選擇居住到城市，也可以選擇居住到中心鎮(zhèn)，還可以選擇居住到規(guī)劃的居民點(diǎn)。四是可以選擇統(tǒng)一建造的住房，也可以選擇按照規(guī)劃要求自主建房。

（二）致力培育市場主體

通過 “雙置換”騰出的勞動力需要有新的就業(yè)渠道和獲得更高的收入，通過 “雙置換”流轉(zhuǎn)出的土地需要提高產(chǎn)出率，這都離不開市場主體的發(fā)育。創(chuàng)新蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，需要把培育、發(fā)展相關(guān)企業(yè)和各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

一要圍繞工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，推動項(xiàng)目和企業(yè)落地。項(xiàng)目實(shí)施和企業(yè)落地是 “雙置換”和 “三集中”得以推進(jìn)的基礎(chǔ)。同時(shí)，“具有地區(qū)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的促進(jìn)作用?！保?］要通過項(xiàng)目直報(bào)和計(jì)劃指標(biāo)的直達(dá)，優(yōu)先將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目列入重點(diǎn)工程項(xiàng)目；在安排實(shí)施各類重大項(xiàng)目時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)作為項(xiàng)目實(shí)施的首選之地；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

二要圍繞農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，培育和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。要把農(nóng)業(yè)招商的重要性提到和工業(yè)招商同等重要的位置。要出臺扶持政策、提供財(cái)政資金支持和金融支持，積極培育各類優(yōu)秀農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。要通過實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)朝著產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；推放苹较虬l(fā)展。要進(jìn)一步扶持和壯大農(nóng)民專業(yè)合作組織。

（三）城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動

在創(chuàng)新蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的過程中，要自覺堅(jiān)持、主動做到 “一手抓城鎮(zhèn)化一手抓新農(nóng)村建設(shè)”［6］，既不因新農(nóng)村建設(shè)忽視城鎮(zhèn)化，也不以城鎮(zhèn)化取代新農(nóng)村建設(shè)。

從蘇南實(shí)際看，在創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)重視培育和發(fā)展中心鎮(zhèn)，把發(fā)展前景好的中心鎮(zhèn)逐步打造成宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化小城市。長期以來，蘇南地區(qū)比較注重的是大城市的建設(shè)和發(fā)展。加快中心鎮(zhèn)建設(shè)，可以使農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)為市民。在創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的過程中，蘇南地區(qū)應(yīng)把中心鎮(zhèn)建設(shè)作為重要抓手，特別是對于土地指標(biāo)這一制約中心鎮(zhèn)建設(shè)的最大因素，應(yīng)下決心給予切實(shí)解決。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，蘇南地區(qū)還要繼續(xù)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，把新農(nóng)村建設(shè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不可或缺的 “雙輪”之一。無論城鎮(zhèn)化水平有多高，都不可能沒有農(nóng)村。在推進(jìn) “雙置換”、“三集中”中，應(yīng)注意將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃與前些年確定的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接，并通過推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步提升蘇南農(nóng)村的發(fā)展層次。

（四）明晰農(nóng)民產(chǎn)權(quán)建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場

創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式，需要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使農(nóng)民所擁有的生產(chǎn)生活要素能夠通過市場流動給他們帶來效益，使農(nóng)村的發(fā)展要素得以盤活。對于土地承包經(jīng)營權(quán)，即使農(nóng)民參與了“雙置換”以及其他形式的土地流轉(zhuǎn)，他們?nèi)匀粨碛邢鄳?yīng)權(quán)益。要進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)和頒證工作，使農(nóng)民能夠持證參與土地流轉(zhuǎn)，從土地流轉(zhuǎn)中長久獲得相應(yīng)利益。對于置換而來的社區(qū)住房，建議國家授權(quán)蘇南進(jìn)行政策試點(diǎn)：第一步，建立農(nóng)村社區(qū)住房流轉(zhuǎn)市場，在一定的行政區(qū)域 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域或者縣級管轄區(qū)域）內(nèi)，實(shí)施在轄區(qū)農(nóng)村戶籍居民中自由轉(zhuǎn)讓社區(qū)住房的政策；第二步，允許符合一定年限的社區(qū)住房轉(zhuǎn)為商品住房，不受行政區(qū)域的限制，面向城鄉(xiāng)居民自由出售。對于農(nóng)村居民持有的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織實(shí)施下，形成公開透明的財(cái)務(wù)制度和分紅制度，并建立股權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使持股村民擁有自主轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)和繼承股權(quán)的權(quán)利。

（五）擴(kuò)展農(nóng)民收入來源和推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

推行 “雙置換”和 “三集中”，不僅要解決農(nóng)民的居住問題，更重要的是要解決農(nóng)民的收入增長來源問題。一要努力創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，并通過加大培訓(xùn)力度增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力，尤其對年齡較大、受教育水平低、難以就業(yè)的群眾，應(yīng)給予特殊的關(guān)照和幫助，如把他們安排在所居住的社區(qū)從事能夠勝任的物業(yè)服務(wù)等工作。二要切實(shí)保障宅基地置換后的村集體經(jīng)營用地留用指標(biāo)，使農(nóng)民能夠利用這一土地指標(biāo)入股建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或者店面房等，發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，確保他們能夠長期分享土地增值收益，擁有一個(gè)新的穩(wěn)定的收入來源。

增加農(nóng)民收入，不能只是名義上的增加，解決集中居住后生活成本上升的問題，需要加大公共財(cái)政對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把城市居民享有的公共服務(wù)配套到農(nóng)村。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)是提升對農(nóng)民社會保障的投入，尤其要在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)社保制度的融合并軌。

（六）推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動

城鄉(xiāng)一體化的演進(jìn)， “首先是在工業(yè)化帶動下，農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)的積聚過程，而后是一個(gè)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴(kuò)散過程”［7］。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧也提出，城鄉(xiāng)一體化將經(jīng)歷 “單向城鄉(xiāng)一體化”和“雙向城鄉(xiāng)一體化”兩個(gè)階段［8］。單向城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為農(nóng)村要素向城市的單向流動，雙向城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動。伴隨城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動，農(nóng)村發(fā)展要素單向流入城市的歷史從此結(jié)束，城市的優(yōu)質(zhì)發(fā)展要素將大量進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)隨之會得到極大的繁榮，當(dāng)年馬克思主義經(jīng)典作家所憧憬的 “城鄉(xiāng)的融合”［9］最終也會成為生動的現(xiàn)實(shí)。

目前，蘇南的城鄉(xiāng)一體化已發(fā)展到由單向城鄉(xiāng)一體化向雙向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變的重要時(shí)點(diǎn)。創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式，應(yīng)當(dāng)把促進(jìn)城市的優(yōu)質(zhì)要素流入農(nóng)村作為一項(xiàng)重要舉措，努力推動實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動。建議結(jié)合落實(shí) 《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》中關(guān)于將蘇南建成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化先行區(qū)的要求，推進(jìn)城鄉(xiāng) “發(fā)展互動”，“構(gòu)筑城鄉(xiāng)互動產(chǎn)業(yè)鏈”，在蘇南率先啟動實(shí)施雙向城鄉(xiāng)一體化。實(shí)施雙向城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動，城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式將會實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新，從而推動蘇南建成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化先行區(qū)，進(jìn)而以其示范效應(yīng)帶動全國范圍的城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展。

［1］彭安玉.科學(xué)發(fā)展觀在蘇南的生動實(shí)踐：“新蘇南模式”的形成及其新超越 ［J］.常州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011（1）：15—19.

［2］包宗順.蘇南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：現(xiàn)狀、制約與對策 ［J］.江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)；社會科學(xué)版，2011（1）：78—83.

［3］黃輝祥，萬君.鄉(xiāng)村建設(shè)：中國問題與韓國經(jīng)驗(yàn) ［J］.社會主義研究，2010（6）：86—90.

［4］中央黨校訪德代表團(tuán).德國土地整理和鄉(xiāng)村革新的經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.科學(xué)社會主義，2006（1）：112—114.

［5］陳曉雪，朱書陽.蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營產(chǎn)業(yè)集聚水平測度及其經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)度分析 ［J］.常州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011（4）：52—56.

［6］溫家寶.中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路［J］.求是，2012（2）：3—10.

［7］張建華，洪銀興.都市圈內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化 ［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2007（5）：98—104.

［8］厲以寧.現(xiàn)在正是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最佳時(shí)機(jī) ［N］.光明日報(bào)，2010－05－12（9）.

［9］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1958：371.

Urban－rural Integrated Southern Jiangsu M odel and Its Innovation

KANG Yong－chao
（Theory Research Center，CPC Changzhou Municipal Party，Changzhou 213016，China）

Urban－rural integrated goal is to realize fusion development of coordination and interaction of a full range on city and countryside in the economic，social，cultural，ecological and other areas.In order to achieve this goal，with the further promotion in the integration of urban－rural development in Southern Jiangsu region，urbanrural integrated Southern Jiangsumodel has been formed.Its development trend can be summarized as follows：One plan，two permutations，three concentrations，four linkages and five focuses.The urban－rural integrated Southern Jiangsu model practically achieved remarkable results，but it also faces a number of problems and challenges，such as，insufficient public participation，capital bottleneck，difficult property flow，centralized management predicament，land limit of distress.To promote the further development of the integration of urban－rural development in Southern Jiangsu region，and provide experience for other regions，we need to focus on the promotion and realization of the innovation and improvement of urban－rural integrated Southern Jiangsu model.

urban－rural integration；Southern Jiangsu；model；innovation

F327

A

2095—042X（2013）04－0056－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.04.0013

（責(zé)任編輯：劉志新）

2013－05－08

康永超 （1965—），男，河南南陽人，教授，主要從事哲學(xué)、中國特色社會主義理論與實(shí)踐研究。

江蘇省黨校系統(tǒng)科研課題（XT1165）