李忠誠(chéng)：輕刑化問(wèn)題正在逐步化解

靖力

1月9日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》（下稱《解釋（一）》）正式開(kāi)始施行。

該司法解釋共十條，首次明確了濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，以及確定了以“集體研究”方式實(shí)施的瀆職行為不能免責(zé)等規(guī)則，體現(xiàn)了國(guó)家司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)懲處瀆職犯罪的意向。

最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)李忠誠(chéng)是法學(xué)博士、全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家、正廳級(jí)一級(jí)檢察官。近日，他向《方圓》記者詳細(xì)解析了《解釋（一）》的突破與亮點(diǎn)，以及該司法解釋將對(duì)我國(guó)反瀆工作產(chǎn)生的影響。

瀆職犯罪將與受賄罪并罰

《方圓》：《解釋（一）》的頒布施行，在你看來(lái)，是一次對(duì)既往規(guī)則的確認(rèn)，還是一次有突破性的規(guī)則制定？

李忠誠(chéng)：“兩高”的司法解釋主要目的在于設(shè)立一套合理可行的規(guī)則，統(tǒng)一全國(guó)懲處瀆職犯罪的手段與方法。所以，本次司法解釋很難用“突破性”來(lái)評(píng)價(jià)。

但總的來(lái)說(shuō)，《解釋（一）》并不缺乏亮點(diǎn)，它對(duì)以往一些在法律適用方面有爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)于瀆職犯罪的懲處有很大的指導(dǎo)作用。

《方圓》：本次司法解釋對(duì)于安全責(zé)任事故中的反瀆工作存在哪些亮點(diǎn)？

李忠誠(chéng)：解釋條款僅有十條，多數(shù)是對(duì)瀆職犯罪法律適用的共性問(wèn)題進(jìn)行的規(guī)定，安全責(zé)任事故中瀆職犯罪的重點(diǎn)罪名正是濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等一般瀆職罪，因此，《解釋（一）》對(duì)于安全責(zé)任事故中的反瀆工作而言，有不少的亮點(diǎn)。

首先，《解釋（一）》第二條第二款規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，因不具備徇私舞弊等情形，不符合刑法分則第九章第三百九十八條至第四百一十九條的規(guī)定，但依法構(gòu)成第三百九十七條規(guī)定的犯罪的，以濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪定罪處罰”，用通俗的話表述，即某行為構(gòu)不成刑法第九章規(guī)定的特殊瀆職罪時(shí)，但滿足一般瀆職罪的構(gòu)成要件，就可以適用一般瀆職罪加以懲處。

過(guò)去的司法解釋中，僅對(duì)違法發(fā)放林木采伐許可證罪有類似規(guī)定。對(duì)于其他特殊瀆職罪，在是否應(yīng)當(dāng)按此規(guī)則追究刑事責(zé)任的問(wèn)題上，有一些爭(zhēng)議。這一次相當(dāng)于回答了所有這類疑問(wèn)，把該規(guī)則的適用擴(kuò)大到了所有特殊瀆職罪。

第二個(gè)亮點(diǎn)，在于明確了瀆職犯罪與受賄罪的數(shù)罪并罰。瀆職犯罪與受賄罪要不要數(shù)罪并罰，怎么數(shù)罪并罰，過(guò)去幾年里存在著一些爭(zhēng)議。

特別是刑法第三百九十九條，該條第三款規(guī)定了司法工作人員貪贓枉法，既有徇私枉法情節(jié)又有受賄情節(jié)的，從一重罪處罰。這個(gè)條款在實(shí)踐中對(duì)瀆職犯罪的其他條款產(chǎn)生了影響力，有人就認(rèn)為，既然徇私枉法這個(gè)罪名實(shí)行從一重罪的規(guī)則，那么其他條款也應(yīng)該遵從這一規(guī)則。

本次司法解釋解決了這個(gè)爭(zhēng)議，其第三條規(guī)定，同時(shí)構(gòu)成瀆職犯罪和受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，均以瀆職犯罪和受賄罪數(shù)罪并罰。這樣一來(lái)，也糾正了實(shí)踐中參照第三百九十九條對(duì)其他瀆職犯罪并有受賄情節(jié)的實(shí)行從一重罪的做法。

然后，本次司法解釋還明確了瀆職犯罪中共同犯罪的問(wèn)題。瀆職犯罪當(dāng)中有沒(méi)有共同犯罪？本身就有爭(zhēng)論。

曾經(jīng)某省級(jí)檢察院請(qǐng)示最高檢瀆檢廳，問(wèn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施濫用職權(quán)的瀆職行為能否構(gòu)成其他犯罪的共犯，我們回復(fù)認(rèn)為可以。按照刑法中共同犯罪的理論，形成二人以上共同犯罪的實(shí)際上是二人以上共同故意犯罪，而瀆職犯罪當(dāng)中就有部分是屬于故意犯罪的，例如濫用職權(quán)、徇私舞弊等等。再加上共同犯意和共同行為，這些瀆職行為在作為其他犯罪的一部分時(shí)，也能被認(rèn)定為共同犯罪。

因此，《解釋（一）》第四條便從三個(gè)層面明確了該問(wèn)題的處理意見(jiàn)：首先，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員單純放縱他人犯罪或者幫助他人逃避刑事處罰的，以單一的瀆職罪處理。其次，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與他人共謀，利用其職務(wù)行為幫助他人實(shí)施其他犯罪的，因同時(shí)構(gòu)成了其他犯罪的共犯，應(yīng)在瀆職犯罪和其他犯罪的共犯之間擇一重罪處罰。其三，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與他人共謀，既利用其職務(wù)行為幫助他人實(shí)施其他犯罪，又以非職務(wù)行為與他人共同實(shí)施該其他犯罪的，則因同時(shí)實(shí)施了數(shù)個(gè)行為并觸犯了數(shù)個(gè)罪名，應(yīng)以瀆職犯罪和其他犯罪的共犯實(shí)行數(shù)罪并罰。

“集體研究”不能免責(zé)

《方圓》：媒體、公眾討論得最多的以“集體研究”形式的實(shí)施瀆職犯罪的規(guī)定，那么，什么情況算“集體研究”？

李忠誠(chéng)：有些行政行為是上級(jí)與下級(jí)一起討論決定的，這種情況下，該行政行為就既有上級(jí)決策的成分，也有下級(jí)建議的成分。以往的反瀆工作中，對(duì)于這種情況很難追究上級(jí)的責(zé)任，而只能追究具體實(shí)施人員的責(zé)任?，F(xiàn)在解釋規(guī)定，以“集體研究”實(shí)施瀆職犯罪不能免責(zé)，也算是不小的亮點(diǎn)。

《方圓》：有媒體認(rèn)為這個(gè)條款的出臺(tái)，將使反瀆工作中的“抓小放大”情況成為過(guò)去。是否可以這樣說(shuō)？

李忠誠(chéng)：我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)表述是不準(zhǔn)確的。因?yàn)檫@個(gè)條款早有實(shí)踐，本次解釋只是將其加以規(guī)范化。

早在2008年，最高檢瀆檢廳就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)意見(jiàn)中明確規(guī)定“對(duì)于采取集體研究決策形式，實(shí)為個(gè)人濫用職權(quán)、玩忽職守、貪贓枉法、徇私舞弊等，構(gòu)成危害土地資源瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究決策者的刑事責(zé)任”，可見(jiàn)，近年來(lái)，對(duì)以“集體研究”形式實(shí)施瀆職犯罪的行為，反瀆部門(mén)是一直在加以查辦的。

實(shí)際上，道理也很簡(jiǎn)單：一位領(lǐng)導(dǎo)，他的本職工作就在于對(duì)所負(fù)責(zé)的工作作出正確決策，而非具體執(zhí)行，如果決策造成了重大安全責(zé)任事故等嚴(yán)重后果，作出決策的人又怎么能免責(zé)呢？

此外，關(guān)于《解釋（一）》，還有一個(gè)亮點(diǎn)：明確了“依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員”也是瀆職犯罪的主體。

今天上午剛剛接待了一位地方檢察院來(lái)的同事，他特意就這個(gè)問(wèn)題請(qǐng)示瀆檢廳，說(shuō)是不是所有人都?xì)w反瀆部門(mén)管了？肯定不是這樣。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，《解釋（一）》明確指出，應(yīng)當(dāng)參照《全國(guó)人民代表待會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》來(lái)適用。上述立法解釋頒布于2002年12月28日，它確定了三類可以被追究瀆職犯罪刑事責(zé)任的行使國(guó)家機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)的非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員：在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的人員等；在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，通常是國(guó)家機(jī)關(guān)下設(shè)的事業(yè)單位，代行國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，如以前的城市執(zhí)法大隊(duì)；雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，即“在崗不在編”的，如協(xié)警人員、護(hù)林人員等。我們認(rèn)為，瀆職犯罪主體的擴(kuò)展主要是跟這個(gè)范疇相對(duì)應(yīng)的，而非無(wú)限度的擴(kuò)展。

新司法解釋將帶來(lái)的影響

《方圓》：你認(rèn)為本次瀆職司法解釋，以及它的亮點(diǎn)，將給安全責(zé)任事故中的反瀆工作帶來(lái)哪些變化？

李忠誠(chéng)：我首先注意到的一點(diǎn)，就是瀆職犯罪入罪標(biāo)準(zhǔn)的提高。按照以往的司法解釋，以濫用職權(quán)罪為例，立案標(biāo)準(zhǔn)以前是死亡1人以上，或者重傷2人以上，現(xiàn)在改為了死亡1人以上，或者重傷3人以上；經(jīng)濟(jì)損失方面以前的標(biāo)準(zhǔn)是造成個(gè)人直接經(jīng)濟(jì)損失10萬(wàn)元以上或單位直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元以上，或者兩項(xiàng)合計(jì)20萬(wàn)元以上；現(xiàn)在統(tǒng)一為造成經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上。這實(shí)際上提高了一些瀆職犯罪罪名的立案標(biāo)準(zhǔn)。有些案件，按以前的標(biāo)準(zhǔn)可以定瀆職罪的，現(xiàn)在可能就定不了罪了。

這個(gè)變化，可能會(huì)影響到辦理瀆職犯罪案件的數(shù)量。據(jù)最高檢的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)近三年的瀆職犯罪立案數(shù)量一直在上升：2010年，全國(guó)瀆職犯罪總立案人數(shù)為10227人，當(dāng)年這個(gè)數(shù)據(jù)創(chuàng)了歷史新高，之前最高的一年是2001年，10097人，然后就一直沒(méi)有超過(guò)一萬(wàn)人。2011年立案總?cè)藬?shù)達(dá)到10585人，2012年的數(shù)據(jù)只統(tǒng)計(jì)到前11個(gè)月，已經(jīng)立案了11318人。但新司法解釋提高了瀆職犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，從這一點(diǎn)來(lái)看，可能導(dǎo)致辦案數(shù)量的減少。但是全國(guó)反瀆干警任務(wù)很重、干勁很大，又有中央引導(dǎo)下的推動(dòng)，特別是各級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)都十分重視反瀆，我相信反瀆工作會(huì)迎來(lái)平穩(wěn)發(fā)展。

從反瀆工作的趨勢(shì)來(lái)看，維護(hù)人民群眾的利益，保護(hù)黨和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全，以及嚴(yán)懲瀆職侵權(quán)犯罪的宗旨沒(méi)有改變，辦案數(shù)量即使減少，也不會(huì)太明顯，我們會(huì)力爭(zhēng)保持平穩(wěn)發(fā)展的趨勢(shì)。

《方圓》：立案標(biāo)準(zhǔn)提高是一個(gè)方面，但是司法解釋規(guī)定的瀆職罪與受賄罪數(shù)罪并罰的問(wèn)題，以及擴(kuò)展了瀆職犯罪主體等變化，是否會(huì)對(duì)瀆職犯罪的查處帶來(lái)積極影響？

李忠誠(chéng)：是的，我認(rèn)為這直接反映了國(guó)家對(duì)于反瀆工作的重視。

習(xí)近平總書(shū)記在去年紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中就說(shuō)過(guò)：“一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威；……對(duì)這些問(wèn)題，我們必須高度重視，切實(shí)加以解決?！辈芙鳈z察長(zhǎng)在1月11日的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上也明確指出：“嚴(yán)肅查處濫用司法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)給國(guó)家和人民利益造成重大損失的案件，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益案件、重大環(huán)境污染事件、重大責(zé)任事故背后的瀆職侵權(quán)犯罪案件。”加強(qiáng)懲處瀆職犯罪的決心和要求是自上而下的。

具體來(lái)講，數(shù)罪并罰、擴(kuò)展主體等變化在近年的反瀆工作中已有大量實(shí)踐，本次司法解釋的確認(rèn)，實(shí)際上是鞏固了以往查辦瀆職犯罪的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。其中，數(shù)罪并罰改變了以往擇一重罪的規(guī)則，實(shí)際上加重了瀆職罪的懲處力度；而主體擴(kuò)展則擴(kuò)大了瀆職犯罪的打擊范圍，也是加強(qiáng)了瀆職犯罪的懲處力度。從這幾個(gè)方面看，司法機(jī)關(guān)對(duì)于瀆職犯罪的懲處釋放了積極的態(tài)度。

輕刑化問(wèn)題將逐步化解

《方圓》：一直以來(lái)，都有學(xué)者或媒體討論瀆職犯罪尤其是安全責(zé)任事故中瀆職犯罪懲處的輕刑化問(wèn)題，你認(rèn)為問(wèn)題出在哪里？本次司法解釋能否解決這個(gè)問(wèn)題？

李忠誠(chéng)：輕刑化的問(wèn)題已經(jīng)討論得很多了，我個(gè)人認(rèn)為這種狀況是由許多客觀因素導(dǎo)致的。

第一，中國(guó)歷史上就有一定程度的對(duì)官員的過(guò)失實(shí)行從輕處罰的傳統(tǒng)。魏晉南北朝時(shí)期的“官當(dāng)”制度就是例子，“官當(dāng)”即犯罪時(shí)用自己的官品來(lái)折抵刑期，五品以上的官品可以當(dāng)徒二年，九品以上當(dāng)徒一年，后來(lái)隋唐宋等朝代均予以沿用。這種崇官的思想一直影響著中國(guó)，現(xiàn)在都沒(méi)能消散。

第二，瀆職犯罪的法定刑本來(lái)就低。以安全責(zé)任事故中的瀆職罪來(lái)說(shuō)，很多都是三年以下有期徒刑、管制或者拘役，而三年有期徒刑以下的刑罰，正好都可以判處緩刑，甚至免刑。

第三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于瀆職的犯罪嫌疑人有85%以上都沒(méi)有采取逮捕、拘留等強(qiáng)制措施，有很多是采取的取保候?qū)?、監(jiān)視居住等措施。這種案件進(jìn)入審判階段以后，法院會(huì)認(rèn)為，既然犯罪嫌疑人不需要?jiǎng)佑么?、拘留等?qiáng)制措施，那么對(duì)他不判處實(shí)刑，只判處緩刑、免刑也不至于危害社會(huì)。

第四，瀆職的犯罪嫌疑人幾乎都是憑自己的特殊身份實(shí)施犯罪的。一旦剝奪了他們的特殊身份，他們就失去了繼續(xù)危害社會(huì)的條件和可能，懲處瀆職犯罪，目的在于一般預(yù)防而非特殊預(yù)防，即起到警示社會(huì)的作用，而非通過(guò)限制其人身自由達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。

去年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件嚴(yán)格適用緩刑、免予刑事處罰若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確了對(duì)9類情形的職務(wù)犯罪不適用緩刑、免刑處罰。這可以被看作輕刑化問(wèn)題逐步化解的一個(gè)標(biāo)志。

其實(shí)，瀆檢廳在懲處犯瀆職罪的“昏官”的時(shí)候，已經(jīng)注意到，他們中的很多人在受到懲處以后，警示效果還是比較明顯的，那些因此丟了工作的官員，其遭受的事業(yè)上、經(jīng)濟(jì)上的打擊也是不小的?？傮w上，檢察機(jī)關(guān)打擊瀆職犯罪的力度一直在增強(qiáng)，輕刑化的現(xiàn)象也在改善。

《方圓》：據(jù)說(shuō)，“兩高”已經(jīng)著手制定《解釋（二）》、《解釋（三）》，這兩部司法解釋是否會(huì)進(jìn)一步解決安全責(zé)任事故中瀆職犯罪的“抓少罰輕”的問(wèn)題？

李忠誠(chéng)：正如我所說(shuō)的，反瀆工作在進(jìn)步，辦案數(shù)量和質(zhì)量在提高，輕刑化現(xiàn)象也在改善，但是這一切都要通過(guò)法律制度的完善和法律意識(shí)的提高來(lái)實(shí)現(xiàn)，更重要的是法律在實(shí)踐中能起到的作用。

瀆職犯罪法律適用中的共性問(wèn)題，基本上都由《解釋（一）》加以闡釋了?！督忉專ǘ贰ⅰ督忉專ㄈ分饕獋?cè)重于解決剩下的35個(gè)瀆職罪特別罪名的具體量刑定罪標(biāo)準(zhǔn)。后兩部解釋的起草工作目前進(jìn)展得很順利，出臺(tái)以后，瀆職犯罪法律適用問(wèn)題有望得到整體上的解決。