如何深度問責(zé)是難題

馮建紅

“事故發(fā)生后某某高度重視，某某當(dāng)即作出批示，要求不惜一切代價(jià)搜救傷亡人員，查明事故原因，積極做好善后工作。某某當(dāng)晚趕到事故現(xiàn)場指揮搜救，并決定啟動應(yīng)急預(yù)案，接著連夜趕往某地看望傷員。”這是近日媒體向網(wǎng)友征集“你最反感的官話套話”中，由網(wǎng)友總結(jié)的官方應(yīng)對事故時(shí)最常用的套話?？梢哉f，這段話基本概括了政府在面對頻發(fā)的安全責(zé)任事故時(shí)的一般程序。

從行政立法的角度上看，國務(wù)院以及有關(guān)部門、各級地方政府都出臺了有關(guān)事故應(yīng)急方面的規(guī)定，基本上確立了按照安全責(zé)任事故等級劃分、政府主導(dǎo)行政調(diào)查的一般性機(jī)制。如“死亡30人以上、重傷100人以上、直接經(jīng)濟(jì)損失1億元以上”均屬于特別重大事故，應(yīng)由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組等等。

現(xiàn)實(shí)卻不能盡如人意。“實(shí)踐中往往出現(xiàn)一般問責(zé)很及時(shí)，而深度問責(zé)較缺乏的現(xiàn)象。我們往往能看到基層官員被停職、被判刑，而很少看到更高層級的官員被問責(zé)?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授何家弘說。

“深度問責(zé)應(yīng)該包含兩個(gè)層面，一是追究更深層次的責(zé)任人，安全責(zé)任事故背后的反瀆調(diào)查往往只追究了直接責(zé)任人的責(zé)任，但放松了對更高級別的事故負(fù)責(zé)官員的問責(zé)力度；二是處罰的問題，‘深度問責(zé)體現(xiàn)在對責(zé)任人的處罰上，不僅要對其進(jìn)行行政處罰，還要進(jìn)行相應(yīng)的刑事處罰?！焙渭液胝J(rèn)為。

檢察官受邀參加事故調(diào)查

近些年來，頻發(fā)的安全事故已經(jīng)成為無數(shù)百姓的心中之痛。國家安全監(jiān)管總局2012年11月11日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年的前三個(gè)季度，全國發(fā)生各類事故210797起，死亡45409人。前三個(gè)季度里，全國發(fā)生死亡30人以上的特別重大事故2起，死亡84人；發(fā)生死亡10人以上的重大事故47起，死亡693人。

日前，國務(wù)院安委會辦公室發(fā)文通報(bào)了2012年第四季度的部分重大安全事故，通報(bào)中明確要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照“四不放過”的原則，其中之一就是“責(zé)任人員未受到處理不放過”。

“事實(shí)上，幾乎每一起重大安全責(zé)任事故背后都存在相關(guān)的瀆職犯罪，或?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守，或利用職權(quán)徇私舞弊，或不履行、不正確履行安全監(jiān)管職責(zé)，這是造成重大安全責(zé)任事故頻頻發(fā)生的重要原因?！眹覚z察官學(xué)院副院長單民告訴《方圓》。

既然幾乎每起重大安全責(zé)任事故背后都有瀆職犯罪發(fā)生，為何極少看到事故背后瀆職官員被判刑？公眾不止一次質(zhì)疑，“是否死的人足夠多，才肯問責(zé)于官員？”

最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任張智輝表示，官員的瀆職犯罪極大地影響著重大安全責(zé)任事故的發(fā)生頻率。如何加強(qiáng)對重大安全責(zé)任事故背后的瀆職調(diào)查，嚴(yán)厲懲治瀆職犯罪，是當(dāng)務(wù)之急。

既然深度問責(zé)的重要體現(xiàn)之一就是對責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)的刑事處罰，那么啟動對于重大安全責(zé)任事故中是否存在瀆職犯罪的調(diào)查，就是理所應(yīng)當(dāng)。但事實(shí)上，這是近些年來才“名正言順”的事。

2006年，最高人民檢察院會同監(jiān)察部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，其中第二條規(guī)定，國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權(quán)有關(guān)部門組成的事故調(diào)查組，應(yīng)當(dāng)邀請同級檢察機(jī)關(guān)參加。

隨后2007年國務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡稱“條例”），第二十二條再次規(guī)定，根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加?！稐l例》的具體內(nèi)容也形成了前文所提及的安全責(zé)任事故調(diào)查的一般機(jī)制。

按照目前機(jī)制，在面對車毀、礦爆、路垮、樓毀、屋燃、船沉等在內(nèi)的重大安全責(zé)任事故時(shí)，調(diào)查要以安監(jiān)、監(jiān)察、有關(guān)專家、公安、工會等行政部門的行政調(diào)查為優(yōu)先。檢察機(jī)關(guān)的反瀆部門通常是在當(dāng)?shù)卣M成調(diào)查小組并實(shí)施行政調(diào)查以后，才得接受“邀請”派員參與，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)銜的司法調(diào)查往往會打折扣。

“政府主導(dǎo)的主要是行政調(diào)查，內(nèi)容限于調(diào)查事故損失度、事故發(fā)生的原因以及管理層面的問題，然后提出整改措施。行政調(diào)查中，公安機(jī)關(guān)針對事故本身所做的偵查取證，也是側(cè)重黨政紀(jì)律責(zé)任的追究。而檢察機(jī)關(guān)要查處的事故背后的深層次瀆職犯罪，其偵查取證的角度不一樣，所需要的證據(jù)材料也有所不同?！北本┦形鞒菂^(qū)檢察院反瀆局副局長馬魯原表示。

司法調(diào)查面臨的四種困境

來自最高檢的一組數(shù)據(jù)顯示：2009年至2012年9月底，全國檢察機(jī)關(guān)共投入檢察干警23485人次，介入6267起重大事故調(diào)查，依法立案偵查生產(chǎn)安全責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件2549件3389人。其中，最高檢直接派員介入43起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故調(diào)查工作。

應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)反瀆部門介入重大責(zé)任事故調(diào)查已成常態(tài)化、制度化的檢察工作機(jī)制。不過，雖然是有一套完整、健全的機(jī)制，在實(shí)踐過程中仍面臨著介入晚、立案少、查證難和處罰輕四種困境。

困境之一：介入晚

司法調(diào)查的滯后性，是令眾多一線查辦反瀆職侵權(quán)案件的檢察官頭疼的問題。在我國現(xiàn)行的政府主導(dǎo)責(zé)任事故調(diào)查的體制下，檢察機(jī)關(guān)的介入往往不在第一時(shí)間。

“其實(shí)是司法調(diào)查的地位影響了深度問責(zé)。理論上講，行政調(diào)查應(yīng)該優(yōu)先于司法調(diào)查。但實(shí)踐中，行政調(diào)查優(yōu)先以后，司法調(diào)查就會受到擠壓?！焙渭液敕治?。

司法調(diào)查的被擠壓給查辦瀆職犯罪帶來了辦案技術(shù)上的難題。“很多時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)由于介入時(shí)間晚，而且在事故調(diào)查組中并不占據(jù)主導(dǎo)地位，便依托于政府主導(dǎo)的調(diào)查報(bào)告進(jìn)行安全責(zé)任事故背后的瀆職調(diào)查?！瘪R魯原表示，這種狀況一旦發(fā)生，會導(dǎo)致司法調(diào)查過程中喪失很多一手資料，進(jìn)而無法開展更進(jìn)一步的調(diào)查。

這個(gè)問題早在前幾年就引起了最高檢的注意。據(jù)最高檢瀆職侵權(quán)檢察廳一名檢察官介紹說，針對之前的一些困境，根據(jù)2010年12月20日發(fā)布的《關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》的通知，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)逐步建立了介入重大生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制，特別是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接、檢察機(jī)關(guān)同步介入重特大事故事件調(diào)查、重大復(fù)雜案件專案調(diào)查等制度將逐步完善。此外，最高檢還與國務(wù)院17個(gè)相關(guān)部門建立了聯(lián)席會議、信息共享、辦案協(xié)作、專案調(diào)查等機(jī)制。隨著這些機(jī)制的建立，司法調(diào)查介入晚的問題或?qū)⒌玫街鸩浇鉀Q。

困境之二：立案少

安全責(zé)任事故中瀆職犯罪立案少的問題，這早成為國內(nèi)各地反瀆部門的共同難題?！斗綀A》記者在多地基層檢察院的調(diào)查結(jié)果也顯示，不少基層檢察院每年辦理的瀆職案件總數(shù)不超過3起，有的基層院甚至幾年沒辦過一起因安全責(zé)任事故而導(dǎo)致的瀆職犯罪案件。

西城區(qū)檢察院反瀆局近五年的數(shù)據(jù)顯示，2008年1月1日至2012年12月31日，西城區(qū)檢察院共受理重大安全責(zé)任事故案件21件34人?！斑@其中，沒有一起安全責(zé)任事故涉及官員瀆職。”馬魯原說。

“目前反瀆最難的還是線索障礙，這是制約辦案數(shù)量的瓶頸?！?北京市西城區(qū)檢察院副檢察長張京文告訴記者。

除了線索障礙，少數(shù)案件還會出現(xiàn)地方官員阻撓司法調(diào)查的現(xiàn)象也是立案少的原因之一。陜西省檢察院一名檢察官表示：“因?yàn)闉^職犯罪很多都是昏庸、失職導(dǎo)致，往往能引起人們的同情，對此類犯罪，總有人會尋找理由極力說情；加之某些地方保護(hù)人才心切，有時(shí)候一件普通的瀆職案件，甚至?xí)@動省、市級領(lǐng)導(dǎo)不遠(yuǎn)萬里親臨案發(fā)地疏通關(guān)系?！敝袊ù髮W(xué)行政法學(xué)博士張國平則認(rèn)為：“信息不對稱，檢察機(jī)關(guān)不能第一時(shí)間對行政執(zhí)法行為進(jìn)行判斷，這給行政機(jī)關(guān)掩蓋問題提供了機(jī)會?！?/p>

為此，2012年11月，中紀(jì)委專門印發(fā)了《非法干預(yù)查處瀆職侵權(quán)違法犯罪案件違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》，最高檢隨后發(fā)布通知，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)審查和處理瀆職案件，決不允許堅(jiān)決抵制地方和部門保護(hù)主義的干擾。

相比之下，國外的一些經(jīng)驗(yàn)就非常值得借鑒。法國、德國及我國臺灣地區(qū)在法律上都廣泛規(guī)定了檢察官在偵查活動中享有對警察的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。臺灣地區(qū)高等法院檢察署檢察官張熙懷告訴《方圓》記者，臺灣地區(qū)《刑事訴訟法》第229條至第231條規(guī)定：“警政署所署警察機(jī)關(guān)、憲兵隊(duì)、法務(wù)部調(diào)查局……等機(jī)關(guān)的司法警察官、司法警察，在檢察官偵處刑事案件時(shí)，檢察官應(yīng)具體案件之實(shí)際需要，都可指揮調(diào)度協(xié)助偵查。”

這樣的警檢體制使得檢察機(jī)關(guān)在查辦瀆職犯罪過程中擁有廣泛職權(quán)并處于較為超然的地位，如此一來，檢察機(jī)關(guān)就能擺脫旁觀者的角色，更切實(shí)的介入案件調(diào)查。

困境之三：查證難

重大安全責(zé)任事故中的瀆職犯罪調(diào)查之所在查證上難，應(yīng)該說與介入晚不無關(guān)系。

這種滯后性往往造成一些證據(jù)已經(jīng)滅失，犯罪現(xiàn)場已遭破壞，取證難度極大。而且從違法行為的發(fā)生到事實(shí)的曝光往往有很長的時(shí)間間隔，時(shí)過境遷之后就很難取證，因果關(guān)系難以認(rèn)定。

此外，重大責(zé)任事故中官員責(zé)任的確定也存在刑法中濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪構(gòu)成條件中規(guī)定的“危害后果”難以認(rèn)定的問題，相關(guān)法律規(guī)定比較抽象。加上官本位、官民不平等的傳統(tǒng)思想的作祟，社會對瀆職侵權(quán)行為有一定的容忍度，時(shí)間久了瀆職官員更容易得到人們的寬恕和原諒。

在這方面，2013年1月9日“兩高”開始實(shí)施《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》有望解決瀆職犯罪實(shí)踐中的部分法律適用難題。 該司法解釋針對安全事故責(zé)任人經(jīng)常涉及的濫用職權(quán)罪以及玩忽職守罪的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)和加重情節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

在瀆職犯罪的證據(jù)構(gòu)成上，一些外國的立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。很多國家在認(rèn)定瀆職犯罪時(shí)都不以損害結(jié)果為成立犯罪的前提。如《法國刑法典》規(guī)定，行使公安司法權(quán)力的人，在履行職務(wù)中，采取旨在使法律無法執(zhí)行之措施的，處5年監(jiān)禁并科罰金。按照這種從嚴(yán)治吏的原則，當(dāng)然瀆職案件就查得多，瀆職犯罪也能得到更好控制。

困境之四：處罰輕

雖然近年來檢察機(jī)關(guān)對安全責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件查處力度加大，查辦瀆職犯罪案件數(shù)量、質(zhì)量不斷提高，但是，“瀆職類案件處理的輕刑化現(xiàn)象還是比較突出”，單民對記者表示。去年《法制日報(bào)》一則報(bào)道引用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年至2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權(quán)被告人中，宣告免予刑事處罰的9707名，宣告緩刑的5390名，合計(jì)占到85.4%。

最高檢一位退休檢察官表示，輕刑化的現(xiàn)象在安全責(zé)任事故所涉瀆職案件中體現(xiàn)的尤為明顯。目前，重大安全責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪，最終的處理結(jié)果往往是以行政處罰代替刑罰“了事”，“即使是刑事處罰，判實(shí)刑的也比較少”。

至于造成處罰輕的原因，“從法律法規(guī)角度看，存在著立法缺失的現(xiàn)象。比如，刑法關(guān)于瀆職犯罪定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)不明確?！眴蚊癖硎荆斑@導(dǎo)致實(shí)踐中一些地方在定罪量刑方面往往采取‘就低不就高的做法?！?/p>

張京文則認(rèn)為“辦案少、輕刑化現(xiàn)象的深層次原因在于地方和部門保護(hù)主義，各級領(lǐng)導(dǎo)干部對本地區(qū)本部門本行業(yè)發(fā)生的瀆職犯罪案件的干預(yù)、包庇和袒護(hù)?！?/p>

突破深度問責(zé)難題的要點(diǎn)還在于轉(zhuǎn)變觀念

“除了客觀原因，還有一個(gè)重要因素就是對人們?yōu)^職犯罪的危害性認(rèn)識不足。”張智輝說。

“政府對反瀆工作的支持和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如反貪。”張京文解釋說，對于貪污賄賂犯罪，政府和司法機(jī)關(guān)達(dá)成共識，堅(jiān)決打擊毫不留情，所以司法機(jī)關(guān)辦理的貪污賄賂案件的很多線索，都來自監(jiān)察部、審計(jì)署等政府部門的工作報(bào)告，“但每年從政府報(bào)告中出來的線索，屬于瀆職范圍查處的不超過5個(gè)，有時(shí)候一年也沒有一個(gè)”。

張京文認(rèn)為，“某種程度上說，庸官比貪官更可怕，更應(yīng)該重視。”這在法律界似乎已達(dá)成共識。據(jù)了解，瀆職犯罪給國家造成的經(jīng)濟(jì)損失非常大，有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，瀆職犯罪給國家造成的損失是貪污賄賂犯罪的20倍。瀆職犯罪給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全造成的危害也非常大，瀆職犯罪導(dǎo)致的一些重大安全事故，往往都是造成群死、群傷的嚴(yán)重結(jié)果。

“瀆職犯罪還是貪污賄賂犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪的重要誘因。瀆職犯罪往往夾雜著貪賄犯罪，造成瀆職、貪賄‘不分家?！眴蚊裾J(rèn)為，打擊瀆職犯罪也有利于打擊貪賄犯罪。

“如果反瀆工作能像反貪一樣受到更多重視和支持，反瀆工作才能真的邁進(jìn)一大步?！睆埦┪恼f。

在何家弘看來，無論是行政調(diào)查還是司法調(diào)查，真正突破深度問責(zé)的關(guān)鍵還是在于政府敢于突破傳統(tǒng)觀念。安全責(zé)任事故危害大，社會影響力大。更重要的是，涉及政府公信力的問題。目前，在處理相關(guān)安全責(zé)任事故時(shí)，相關(guān)政府部門對瀆職犯罪的認(rèn)識亟需提高。

“瀆職犯罪的查處力度直接影響到重塑政府公信力的問題。目前的事故調(diào)查缺乏透明度，有的政府調(diào)查雖然公布調(diào)查結(jié)果，但公眾對于單純的調(diào)查結(jié)果還存在質(zhì)疑。事故調(diào)查要向社會公開的不應(yīng)只是一個(gè)結(jié)果，而是在不影響調(diào)查的前提下，將調(diào)查過程公開，這樣才能提高有效地提高政府的公信力?！?/p>