“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行偏差分析

李利著

2006年，國家開始實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”（簡稱”特崗計(jì)劃”），旨在加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育階段的師資建設(shè)，促進(jìn)教育公平，緩解農(nóng)村教師的總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾。教育政策的執(zhí)行是動態(tài)的過程、政策環(huán)境的差異、執(zhí)行主體的不同等等，導(dǎo)致”特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行中發(fā)生偏差，執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏離。

一、“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

1. “特崗計(jì)劃”政策在執(zhí)行的過程中違背了政策文本的規(guī)定?！疤貚徲?jì)劃”政策是針對城市和農(nóng)村教育的現(xiàn)實(shí)差距，國家加大對農(nóng)村教育投入，通過招募優(yōu)秀人才補(bǔ)充師資的一項(xiàng)教師補(bǔ)給政策，給農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展注入生機(jī)和活力。為了吸引更多的優(yōu)秀人才，政策文本中規(guī)定的多項(xiàng)優(yōu)惠條件，但在具體的執(zhí)行過程中，嚴(yán)重走形，甚至根本沒有執(zhí)行。在《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃》實(shí)施方案中，明確規(guī)定特崗教師的工資執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)，特崗教師的工資由中央和省級財(cái)政的專項(xiàng)資金撥付，在具體的發(fā)放過程中，經(jīng)過層層申報(bào)和發(fā)放的過程，特崗教師的工資得不到按時(shí)、足量的發(fā)放，拖欠工資現(xiàn)象嚴(yán)重，政策文本中規(guī)定的特崗教師應(yīng)該享有的津貼和其它待遇也只是一紙空文。為特崗教師提供的周轉(zhuǎn)住房及其簡陋，缺乏必須的生活用品等等。由于特崗教師基本是剛畢業(yè)不久的大學(xué)生，原本生活條件安逸，對條件艱苦的農(nóng)村極為不適應(yīng)。由于“特崗計(jì)劃”政策在執(zhí)行中產(chǎn)生的偏差，極大地弱化了特崗教師的崗位吸引力，特崗教師主動放棄和毀約的問題頻出，聘期只有三年的特崗教師在流動中更加流動，不利于農(nóng)村教師隊(duì)伍的發(fā)展。原本抱著一腔熱血的有為青年，開始動搖他們的教育理想。

2. “特崗計(jì)劃”的招聘政策片面追求高學(xué)歷。為了保證新入職教師的質(zhì)量，“特崗計(jì)劃”政策規(guī)定“堅(jiān)持以高等師范院校和其他全日制普通高校應(yīng)屆本科畢業(yè)生為主，充分考察應(yīng)聘人員從事教育工作的綜合素質(zhì)，嚴(yán)格招聘程序和資格審查，切實(shí)把好教師入口關(guān)，進(jìn)一步提高招聘質(zhì)量”。[1]在逐級的執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行主體的曲解，招聘對象的學(xué)歷高低決定招聘質(zhì)量的高低，在招聘的過程中只是關(guān)注知識方面的考核、招聘對象的學(xué)歷，忽視從事教育工作的綜合素質(zhì)考核。對鄉(xiāng)村教師的素質(zhì)要求絕不僅僅是知識的多少與學(xué)歷的高低，還包含對鄉(xiāng)村社會的親近與廣博的關(guān)愛。[2]特崗教師的流動性太強(qiáng)，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：只有20.23%的特崗教師愿意扎根農(nóng)村，為農(nóng)村的教育事業(yè)奉獻(xiàn)，這些大學(xué)生也基本來自于農(nóng)村。在特崗教師的招聘中不能把高學(xué)歷當(dāng)成招聘的關(guān)鍵，更應(yīng)該考核其對農(nóng)村生活適應(yīng)的能力，熱愛農(nóng)村，愿意長期為農(nóng)村教育事業(yè)做出貢獻(xiàn)的大學(xué)生。在招聘政策中，應(yīng)該對招聘地的大學(xué)生傾斜，爭取把生源地的特崗教師安置在他們的家鄉(xiāng)或者家鄉(xiāng)附近的學(xué)校，以免造成不必要的流失。往往是被“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行主體忽視的這些隱性因素，形成了影響特崗教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的主因。

3. “特崗計(jì)劃”政策配套設(shè)施不健全?！疤貚徲?jì)劃”政策的目標(biāo)是“逐步解決農(nóng)村學(xué)校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題”，由于政策配套設(shè)施的不完善，特崗教師任職后的學(xué)科安排存在著很大的問題。諸如物理、化學(xué)、地理、音樂、美術(shù)、信息技術(shù)等專業(yè)學(xué)科的配套設(shè)施不健全，這些科目的開展被擱置，招聘的教師只能安排一些其它的科目，專業(yè)不對口，挫傷了特崗教師的教學(xué)積極性，無法解決農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)不合理的問題。“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行需要所有促進(jìn)農(nóng)村教育公平的教育政策的有力支撐，需要政策之間的有效整合，發(fā)揮教育政策的合力，這樣“特崗計(jì)劃”政策才能最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢。國家應(yīng)該在補(bǔ)充農(nóng)村教師的同時(shí)，加大對農(nóng)村學(xué)校教學(xué)硬件配套設(shè)施的供應(yīng)。

二、“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行偏差原因分析

1. 地方教育行政部門的利益驅(qū)使。教育資源的不均衡配置，是政策執(zhí)行主體為滿足自我利益而進(jìn)行利益博弈的一大主因。[3]“特崗計(jì)劃”政策的執(zhí)行關(guān)鍵掌握在地方教育行政部門。地方教育行政部門往往從自身的利益出發(fā)，不是結(jié)合特崗教師的專業(yè)能力，而是根據(jù)某一學(xué)科的缺口來安排特崗教師的任課數(shù)目，所教專業(yè)不對口，身兼多科的現(xiàn)象普遍。特崗教師缺乏最起碼的人文關(guān)懷，無法施展他們的教育理想。地方教育行政部門鑒于特崗教師留任占用了他們教師編制，走了一批還會再來一批新的特崗教師，這樣既不占用他們有限的教師資源，還可以補(bǔ)充一些新的血液，即使是對留下來的特崗教師相當(dāng)?shù)哪?，缺乏對農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)長期發(fā)展的認(rèn)識?！疤貚徲?jì)劃”政策，是一種流動的教師補(bǔ)充機(jī)制，只能暫時(shí)緩解農(nóng)村師資匱乏的問題，十年育人，教書育人應(yīng)該是一項(xiàng)長期的穩(wěn)定的工作，流動性越大，與“特崗計(jì)劃”政策的目標(biāo)“逐步解決農(nóng)村師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)”[4]的差距就會越大，教師的更換頻率逐漸增大，給農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)帶來的新問題就會不斷地呈現(xiàn)出來。

2. 特崗教師聘任期滿后的就業(yè)安置政策具有模糊性。特崗教師聘任期滿后的就業(yè)安置政策為：“相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要研究制定政策措施，鼓勵特崗教師在3年聘期結(jié)束后，繼續(xù)扎根基層從事農(nóng)村教育事業(yè)。對自愿留在本地學(xué)校的，要負(fù)責(zé)落實(shí)工作崗位，將其工資發(fā)放納入當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)發(fā)范圍，保證其享受當(dāng)?shù)亟處熗却觥！逼溉纹跐M后，特崗教師轉(zhuǎn)為正式教師的確定性有很大的質(zhì)疑空間。對聘任期滿的特崗教師的就業(yè)安置沒有做出明確的規(guī)定，只是原則上的鼓勵，也是造成特崗教師流失的關(guān)鍵所在。一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，地方財(cái)政赤字，地方教育主管部門會以資金緊張等種種托詞為由拒絕繼續(xù)聘用已經(jīng)聘任期滿3年的特崗教師，那么他們應(yīng)該何去何從，危機(jī)意識影響了他們正常的教學(xué)工作。從政策上明確規(guī)定聘任期滿的特崗教師的就業(yè)安置，消除特崗教師的后顧之憂。

三、完善“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行的策略建議

1. 創(chuàng)新財(cái)政政策，保障“特崗計(jì)劃”政策的有效執(zhí)行。政策是教育公平發(fā)展公共政策的核心與關(guān)鍵。[5]“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源均衡，由于地區(qū)的差異性，貧困地區(qū)不能按照政策規(guī)定兌現(xiàn)政策承諾，中央和省級設(shè)有的專項(xiàng)資金直接撥付給特崗教師，減少繁瑣的中間環(huán)節(jié)，造成不必要的拖欠、克扣等現(xiàn)象。特崗教師不能繼續(xù)留任的主要原因是地方財(cái)政緊張，不能及時(shí)發(fā)放工資，甚至發(fā)不起教師工資，國家應(yīng)該制定保障特崗教師三年聘期結(jié)束的工資政策，而不是直接納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)發(fā)范圍。由于貧富懸殊，很多貧困地區(qū)的財(cái)政無法承擔(dān)這份支出，所以特崗教師3年聘期結(jié)束后流失現(xiàn)象嚴(yán)重。創(chuàng)新的財(cái)政政策應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度保障特崗教師的工資按照國家制定的標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)、足額發(fā)放；確保特崗教師與普通教師同工同酬，津貼、補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算范圍；住房醫(yī)療等生活條件得到必要的保障。

2. 建立專門的教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，糾正執(zhí)行中的偏差。教育政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，在執(zhí)行中如果脫離實(shí)際或者與政策目標(biāo)存在偏差的情況時(shí)有發(fā)生，有效地監(jiān)督、反饋能夠及時(shí)地減少執(zhí)行偏差?！疤貚徲?jì)劃”政策執(zhí)行之所以發(fā)生偏差，某些具體政策落實(shí)不能及時(shí)、合理的到位，是由于各個執(zhí)行部門監(jiān)管執(zhí)行不到位，建議建立專門的教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對“特崗計(jì)劃”政策進(jìn)行全面的監(jiān)督，以保障“特崗計(jì)劃”政策的有效執(zhí)行。及時(shí)解決特崗教師的工資拖欠、不按時(shí)足量發(fā)放等問題，兌現(xiàn)對他們承諾的各項(xiàng)待遇。不能把特崗教師邊緣化，甚至漠視特崗教師的合法權(quán)益。

3. 強(qiáng)化特崗教師專業(yè)發(fā)展能力的政策。由于特崗教師流動性強(qiáng)，地方教育行政部門往往忽視特崗教師的專業(yè)發(fā)展能力，尤其是教育資源原本就匱乏的貧困地區(qū)。特崗教師身份的特殊性，在教學(xué)技巧、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)上比較生澀，地方教育行政部門應(yīng)該注重對特崗教師崗前及入職后的培訓(xùn)，特崗教師積極參與教學(xué)實(shí)踐活動，培養(yǎng)自主反思能力，教育主管部門為其營造提升特崗教師專業(yè)發(fā)展能力的外部環(huán)境，加大對特崗教師繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，國家應(yīng)根據(jù)實(shí)際對貧困地區(qū)的特崗教師培訓(xùn)、繼續(xù)教育等有利于其專業(yè)發(fā)展的需求予于政策性傾斜。政策的不明確，容易被執(zhí)行部門鉆空子，應(yīng)該從政策上明確有利于特崗教師專業(yè)發(fā)展的教學(xué)實(shí)踐活動。

注釋：

[1]易海華.“特崗教師”如何落地生根？關(guān)于農(nóng)村教師“特崗計(jì)劃“工作的思考[J].湖南第一師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）.

[2]劉鐵芳.鄉(xiāng)村的終結(jié)與鄉(xiāng)村教育的文化缺失[J].書屋，2006（10）：45-49.

[3]賀慶鴻.利益博弈視角下公共政策執(zhí)行偏差問題研究[M].西北大學(xué)，2008.

[4]施琳.淺析農(nóng)村教師隊(duì)伍的主要問題及對策[J].黑龍江科技信息，2010（4）.

[5]薛二勇.論教育公平發(fā)展的財(cái)政政策創(chuàng)新[J].教育研究，2011（10）：95.