韓國預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)報(bào)告

林云存

反腐機(jī)構(gòu)職責(zé)明確

在韓國，具有防止腐敗職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有國民權(quán)益委員會、檢察廳、監(jiān)查院、警察廳等行政部門，以及公職人員倫理委員會等中立組織，它們大體構(gòu)成了韓國預(yù)防腐敗的基本工作平臺和網(wǎng)絡(luò)。

國民權(quán)益委員會（簡稱ACRC）。韓國專門的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，于2008年由原國民信訪委員會、國家清廉委員會、行政審判委員會合并后成立，直屬國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)。該委員會共有15名委員，所有委員的地位和獨(dú)立工作的權(quán)力受法律保護(hù)。主要承擔(dān)著組織協(xié)調(diào)反腐敗相關(guān)工作及受理相關(guān)投訴舉報(bào)等職責(zé)。由于ACRC沒有調(diào)查、搜查等權(quán)力，接到投訴或腐敗報(bào)告后，ACRC會交給具有調(diào)查職能的檢察廳、監(jiān)查院、警察廳等調(diào)查機(jī)構(gòu)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果進(jìn)行反饋。

檢察廳和監(jiān)查院。韓國的政權(quán)結(jié)構(gòu)是由行政、司法、立法所構(gòu)成，檢察機(jī)關(guān)附屬于行政系統(tǒng)，擁有起訴權(quán)和搜查權(quán)，是很有權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)。韓國檢察機(jī)關(guān)共有四個(gè)級別，即大檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳、地方檢察廳支廳。韓國的檢察機(jī)關(guān)每年查處公職人員4000-5000人，查處的案件一般為性質(zhì)比較嚴(yán)重的案子。韓國的監(jiān)查院由包括院長在內(nèi)的5-10名委員組成，由總統(tǒng)任命，只受總統(tǒng)管轄。監(jiān)查院依法對國家和地方自治團(tuán)體及國家銀行等單位的會計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，內(nèi)容包括收入與支出、財(cái)產(chǎn)的取得、管理與處分。監(jiān)查院認(rèn)為有必要或應(yīng)國務(wù)總理的要求，還可以對國家公共財(cái)政投入、支出和使用情況進(jìn)行監(jiān)查。除了財(cái)政監(jiān)查，監(jiān)查院還具有職務(wù)監(jiān)查的職責(zé)，有權(quán)對行政機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體的公務(wù)員和依法具有公務(wù)員身份的人員進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查。

公職人員倫理委員會。此為中立機(jī)構(gòu)，分別在國會、大法院、中央選舉委員會以及各市、道設(shè)立。不同的公職人員倫理委員會成員的任期、選任以及審查程序等有關(guān)事項(xiàng)根據(jù)國會、大法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會、地方自治團(tuán)體的規(guī)則或條例以及總統(tǒng)令確定。如政府公職人員倫理委員會的九名委員中，包括委員長在內(nèi)的五名委員要在法官、教育工作者、學(xué)識淵博和德高望重的人士中選任，包括副委員長在內(nèi)的四名委員在政府所屬公務(wù)員中由總統(tǒng)提名或任命。委員任期兩年，可以連任一次。委員會實(shí)行合議制，由委員長召集，一般事項(xiàng)由相對多數(shù)委員參加，過半數(shù)通過方可形成決議。其主要職責(zé)是對公職人員的財(cái)產(chǎn)登記進(jìn)行審查，并把活動情況編制“年報(bào)”，定期向國會匯報(bào)。這在一定程度上避免了機(jī)關(guān)內(nèi)部人員操控審查結(jié)果的情況出現(xiàn)。

全面的預(yù)防腐敗立法

目前，韓國防治腐敗的主要法律依據(jù)是《腐敗防止法》、《公職人員倫理法》、《公益舉報(bào)保護(hù)法》、《公共機(jī)關(guān)信息公開法》、《公務(wù)員行動綱領(lǐng)》等。針對當(dāng)前腐敗問題越來越智能化、隱蔽化等特征，韓國正在制定《防止不正當(dāng)請托和利害沖突法》，計(jì)劃于2012年底提交國會審議，如果該法獲得國會通過，這將極大地推進(jìn)韓國的反腐敗工作。

《腐敗防止法》于2001年出臺，目的是為了預(yù)防腐敗發(fā)生和有效控制腐敗行為。該法對腐敗的定義、舉報(bào)和懲罰腐敗行為、設(shè)立國民監(jiān)查請?jiān)钢贫?、擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)登記和公開對象的范圍等問題作了明確規(guī)定?！肮矙C(jī)關(guān)、政黨、企業(yè)、國民和公職人員，都必須對改善制度、防止腐敗的各種政策提供積極合作。如果公職人員在職期間因腐敗行為被免職，那么三年內(nèi)不得回原所屬部門工作，否則將被勒令立刻辭退。進(jìn)行虛假舉報(bào)的人將被處以一年以上十年以下監(jiān)禁，利用工作謀取私利，將被處以七年以下監(jiān)禁和5000萬韓元罰款，并沒收全部非法所得。此外，對不履行舉報(bào)義務(wù)的公職人員和違反保護(hù)舉報(bào)人規(guī)定的人，將分別處以1000萬韓元以下罰款?！?/p>

《公職人員倫理法》是在20世紀(jì)80年代由全斗煥政府制定的，它的主要目的是確立公職社會的倫理觀，主要涉及公職人員的行動綱領(lǐng)及財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開等內(nèi)容。1993年6月，金泳三政府對該法進(jìn)行了修訂，頒布了《公職人員倫理法（修正案）》，規(guī)定公開高級公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)，使公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開義務(wù)化，從而在制度上保障了財(cái)產(chǎn)公開的實(shí)效性。該法規(guī)定：“包括總統(tǒng)、國務(wù)總理、國務(wù)委員、國會議員等國家政務(wù)公職人員，地方各級政府首長和議員，四級以上國家和地方公職人員等11個(gè)方面的國家公職人員都有向有關(guān)部門進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的義務(wù)。登記對象涵蓋本人、配偶、本人直系親屬（已出嫁的女兒除外）。登記財(cái)產(chǎn)范圍包括不動產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)賣權(quán)，礦產(chǎn)權(quán)和漁業(yè)權(quán)，動產(chǎn)、有價(jià)證券、債權(quán)、債務(wù)以及無形財(cái)產(chǎn)權(quán)?！痹摲ㄟ€詳細(xì)規(guī)定了違法的公職人員應(yīng)當(dāng)予以解任或懲戒的條款。這些規(guī)定使得公職人員承受著巨大的法律、道德和心理壓力，迫使其以身作則、廉潔奉公。

《公共機(jī)關(guān)信息公開法》是亞洲第一部信息公開法。韓國在1996年12月頒布此法，共設(shè)五章、24條，對政府信息公開的目的和原則、信息公開申請人和公共機(jī)關(guān)的義務(wù)、信息公開的程序、異議復(fù)請程序、設(shè)立信息公開委員會等作了詳細(xì)規(guī)定，是政府各部門信息公開的基本法律依據(jù)。

其適用范圍非常廣泛，不僅適用于行政機(jī)關(guān)，還適用于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（包括憲法法院和其他司法機(jī)關(guān)）以及中央選舉委員會等公共機(jī)關(guān)。政府持股超過50%的企業(yè)、所有學(xué)校、129家根據(jù)特別法設(shè)立的機(jī)構(gòu)、93家中央或者地方政府出資超過一半設(shè)立的機(jī)構(gòu)、34家醫(yī)療機(jī)構(gòu)、1005家中央或者地方政府提供過財(cái)政支持的機(jī)構(gòu)等均納入該法的適用范圍。韓國信息公開立法是自下而上，從地方到中央逐步展開的。關(guān)于信息公開的立法先由地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行，然后才由中央立法機(jī)關(guān)頒布普適性的信息公開法。到1997年6月，韓國共有178個(gè)地方立法機(jī)關(guān)制定了信息公開條例。韓國的信息公開法正是在地方的影響下制定并通過的。

《公務(wù)員行動綱領(lǐng)》是韓國政府首次以總統(tǒng)令的方式公布實(shí)施的法律，隨后各個(gè)部處和地方政府又根據(jù)這個(gè)綱領(lǐng)制定了本部門、本地區(qū)的公務(wù)員行動綱領(lǐng)，所有的公務(wù)員必須同時(shí)遵守這兩個(gè)綱領(lǐng)的約束和規(guī)定。其主要內(nèi)容包括：公務(wù)員在上級領(lǐng)導(dǎo)對正當(dāng)公務(wù)作出錯誤指示時(shí)，可依法舉報(bào)；公務(wù)員禁止利用關(guān)系在人事上做手腳；禁止向同學(xué)、同鄉(xiāng)和親戚等提供特別優(yōu)惠待遇；禁止將公用車、船等用于私人用途；發(fā)現(xiàn)公務(wù)員違反行動綱領(lǐng)，任何人都可以舉報(bào)，其中所在部門負(fù)責(zé)人和副部長以上的公務(wù)員的違規(guī)行為可直接向國民權(quán)益委員會舉報(bào)等。

《公益舉報(bào)保護(hù)法》是為了不斷完善《腐敗防止法》中，保護(hù)舉報(bào)人、保護(hù)和維護(hù)為公共利益而做出舉報(bào)行為人員的個(gè)人合法利益而設(shè)的法律。2005年7月，韓國國會通過了《腐敗防止法修正案》，旨在動員全社會對腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督并保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。該法案明確規(guī)定：“要求對舉報(bào)人強(qiáng)化身份保密、人身安全保護(hù)、協(xié)助調(diào)查保護(hù)及責(zé)任減免?！?007年，韓國政府再次修訂《腐敗防止法》，要求對普通舉報(bào)人予以與公職人員舉報(bào)人同等的受保護(hù)待遇。該法還規(guī)定：“報(bào)復(fù)內(nèi)部舉報(bào)人，不僅會被處以罰款，還將被追究刑事責(zé)任?！?010年，韓國制定《公益舉報(bào)保護(hù)法》，將以前《腐敗防止法》中規(guī)定“國民舉報(bào)公職人員腐敗行為可獲得最高2億韓元（約20萬美元）的獎勵”標(biāo)準(zhǔn)大幅提升，最高可給予20億韓元（相當(dāng)于200萬美元）的獎金。韓國政府還不斷出臺新的保護(hù)和獎勵舉報(bào)人的舉措，明文規(guī)定對舉報(bào)人實(shí)施就業(yè)保障、個(gè)人信息保護(hù)和人身安全保護(hù)。

公開透明，鼓勵舉報(bào)的反腐制度

信息公開制度。韓國政府高度重視信息公開工作，認(rèn)為公開是防止腐敗最重要的手段之一。從上世紀(jì)90年代開始，韓國政府就注重政務(wù)和政府信息向國民公開的工作。隨著電子和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，韓國實(shí)施構(gòu)建電子政府戰(zhàn)略，政府各部門都建有較為完善的網(wǎng)站，相關(guān)業(yè)務(wù)的申請、批復(fù)等都可通過網(wǎng)絡(luò)在線處理。韓國政府信息公開也主要依托網(wǎng)絡(luò)在線公布。韓國政府信息公開的原則是依據(jù)《公共機(jī)關(guān)信息公開法》公開本機(jī)構(gòu)保有、管理的信息。韓國政府信息公開分為兩大部分：一是公開發(fā)表的信息，二是應(yīng)申請人要求公開的信息。公開發(fā)表的信息包括本機(jī)構(gòu)保有和管理的重要政策、重要事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容。申請人申請公開信息須首先填報(bào)申請表，收到申請的機(jī)關(guān)研究決定是否公開相關(guān)信息，然后通知申請人結(jié)果。決定公開的信息根據(jù)內(nèi)容可采取閱覽、復(fù)印、觀看影像內(nèi)容，或是以電子郵件、光盤等媒體提供。如果決定不公開申請的內(nèi)容，須向申請人書面通知，說明理由及申訴的途徑。

金融實(shí)名制度。該制度建立于金泳三政府期間，1993年8月，金泳三以總統(tǒng)緊急命令的形式，突然宣布實(shí)施金融實(shí)名制。其內(nèi)容包括：從總統(tǒng)令發(fā)布之日起，一切金融交易、存取款必須以實(shí)名進(jìn)行。為保證實(shí)名制順利推行，韓國政府采取了極端和強(qiáng)硬的手段加強(qiáng)金融保密制度：一是制定專門的法律對金融實(shí)名制進(jìn)行保護(hù)；二是對違反金融實(shí)名制的行為和個(gè)人采取嚴(yán)厲的打擊措施。金融實(shí)名制的實(shí)施有效打擊了地下經(jīng)濟(jì)和非法收入等行為，完善了稅法、刑法等實(shí)體法律體系，提高了政治資金的透明度。實(shí)名制的推行有力地推進(jìn)了反腐敗斗爭，包括韓國前總統(tǒng)在內(nèi)的多名高官因收取秘密政治資金等被判刑。

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度。根據(jù)《公職人員倫理法》，韓國從1981年起就開始實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1993年，韓國開始實(shí)行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示制度，由公務(wù)員倫理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督和公布。每逢公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)比上年有明顯增加或者反常增加，公務(wù)員倫理委員會就會高度關(guān)注，并要求當(dāng)事人就財(cái)產(chǎn)劇增原因在20天內(nèi)提交書面解釋及憑據(jù)材料。如逾期不配合，將被罰款2000萬韓元（時(shí)約合2萬美元）。必要時(shí)還會要求當(dāng)事人提交近三年的相關(guān)財(cái)產(chǎn)資料。

腐敗影響評價(jià)制度。韓國的腐敗影響評價(jià)制度類似于我國的制度廉潔性審查。即各個(gè)政府部門、公共機(jī)構(gòu)出臺的法律、法規(guī)、條例等制定完成后，要先提交給國民權(quán)益委員會進(jìn)行腐敗影響評價(jià)。國民權(quán)益委員會將選擇相關(guān)專家進(jìn)行討論研究，分析提交的法律制度等是否存在可能引起腐敗的行為，如果存在，將勸告提交單位進(jìn)行修改。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國民權(quán)益委員會提交的修改意見建議有80%-90%被采納，已對7000多部法律法規(guī)、條例制度等進(jìn)行了評價(jià)。

公共機(jī)關(guān)廉潔評價(jià)制度。韓國國會2001年6月通過的《腐敗防止法》制定了“清廉度指數(shù)”，從2002年起在中央和地方政府全面實(shí)行“清廉度指數(shù)”評價(jià)制度。自2003年起，國家清廉委員會和后來合并組成的國民權(quán)益委員會（ACRC）每年都對全國所有政府和公共機(jī)關(guān)進(jìn)行清廉等級評估。2010年，ACRC對700多家機(jī)關(guān)進(jìn)行了清廉度指數(shù)測定，并計(jì)劃將測定對象覆蓋到所有接受政府預(yù)算的機(jī)關(guān)單位。

在每年公布的清廉度指數(shù)測定排名中，排在后面的權(quán)力部門將承受巨大的社會輿論壓力，從而不得不更加自律，主動加大預(yù)防和懲處腐敗的力度，以提升自身形象。例如，2009年首爾市排名下跌后，當(dāng)即推出《市政清廉度改善綜合方案》，規(guī)定了極為嚴(yán)厲的反腐敗措施：首爾市公職人員收受企業(yè)3萬韓元（約合人民幣不到200元）以上的賄賂或者接受招待，不論職務(wù)高低，將立即被停職甚至免職。行賄的企業(yè)兩年內(nèi)不得參加首爾市開展的各種競標(biāo)活動。

舉報(bào)人保護(hù)獎勵制度。韓國政府在反腐敗過程中高度重視對舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)，并不斷加大對舉報(bào)人的獎勵力度。根據(jù)《腐敗防止法》，向“反腐敗委員會”舉報(bào)公職人員腐敗行為的舉報(bào)者能獲得追繳國庫的受賄追繳金或費(fèi)用節(jié)減額的2%至10%的獎金。其中，追繳（或節(jié)減）金額在1億韓元以下時(shí)，適用10%的獎金比率；超過1億韓元時(shí)，獎金以“定額+部分超額”的分級定率方式計(jì)算，獎金最高限額為20億韓元（相當(dāng)于200萬美元）。2002年至2010年期間，政府共向124名舉報(bào)人支付了20.9億多韓元的獎金。