美國(guó)ATP/TIP計(jì)劃對(duì)外資企業(yè)的開(kāi)放及啟示

■王建華 夏良 上海大學(xué)

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，科技全球化與研發(fā)國(guó)際化的趨勢(shì)愈益明顯，跨越國(guó)界在更大范圍內(nèi)整合外部科技資源的重要性日趨突出。在此背景下，各國(guó)政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)與大學(xué)等創(chuàng)新主體的戰(zhàn)略謀劃、價(jià)值取向和行為方式都發(fā)生了一系列的變化：其中之一，就是在一些國(guó)家與地區(qū)內(nèi)由政府所主導(dǎo)的科技計(jì)劃開(kāi)始有條件、有選擇地對(duì)外開(kāi)放。但與此同時(shí)我們也看到，圍繞著政府科技計(jì)劃的開(kāi)放問(wèn)題又一直存在著很大的爭(zhēng)議，有關(guān)國(guó)家的政策選擇與運(yùn)作管理亦有著明顯的不同。為此，本文僅對(duì)由美國(guó)商務(wù)部所主導(dǎo)的ATP/TIP計(jì)劃做一較為詳細(xì)地考察，以期能給我國(guó)相關(guān)科技計(jì)劃的漸次開(kāi)放帶來(lái)一些有益的啟示。

一、美國(guó)ATP/TIP計(jì)劃的由來(lái)與開(kāi)放

美國(guó)ATP計(jì)劃，全稱“先進(jìn)技術(shù) 計(jì) 劃 ”（Advanced Technology Program），是美國(guó)聯(lián)邦政府早在上世紀(jì)九十年代初，依據(jù)《美國(guó)技術(shù)卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）,為支持其產(chǎn)業(yè)界致力于研究那些風(fēng)險(xiǎn)高但又具有巨大經(jīng)濟(jì)潛力和商業(yè)化價(jià)值的競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)和行業(yè)共性與關(guān)鍵技術(shù)，直接面向企業(yè)或企業(yè)研究聯(lián)盟提供資助而設(shè)立的一項(xiàng)政府科技計(jì)劃。該計(jì)劃從1990年正式開(kāi)始實(shí)施，延至2007年，改名為“技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃”（Technology Innovation Program）即TIP計(jì)劃。這二十多年來(lái)，ATP/TIP計(jì)劃一直是由美國(guó)商務(wù)部所屬的美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)作與管理。

美國(guó)ATP/TIP計(jì)劃的一大特點(diǎn)，就是對(duì)在美的外資企業(yè)實(shí)行了較為開(kāi)放的政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年至2004年9月，ATP就先后接到了6054個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)，經(jīng)篩選與審批，共資助了709個(gè)項(xiàng)目。其中，由外資企業(yè)申請(qǐng)立項(xiàng)的項(xiàng)目共有64個(gè)，占所有受資助項(xiàng)目的9%。在這64個(gè)外資項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目是單獨(dú)申請(qǐng)獲得的，49個(gè)項(xiàng)目是聯(lián)合申請(qǐng)獲得的，涉及到15個(gè)國(guó)家的75家外資企業(yè)。又據(jù)統(tǒng)計(jì)，作為后續(xù)的TIP計(jì)劃，從2008年1月至2010年1月，共資助立項(xiàng)的有250個(gè)項(xiàng)目。其中，有11個(gè)項(xiàng)目是由外資企業(yè)或外方研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)的。

二、有限開(kāi)放的主要政策與管理規(guī)定

相對(duì)而言，美國(guó)的ATP/TIP計(jì)劃，是美國(guó)各類政府科技計(jì)劃中最為開(kāi)放的一個(gè)計(jì)劃。但是，我們從其計(jì)劃及其它相關(guān)實(shí)施文獻(xiàn)的介紹中，又可以清楚地看到，其項(xiàng)目的申請(qǐng)與各環(huán)節(jié)的管理卻又有著非常嚴(yán)格的規(guī)定。

（一）區(qū)分申請(qǐng)企業(yè)性質(zhì)

ATP/TIP計(jì)劃首先將所有申請(qǐng)計(jì)劃資助的企業(yè)劃分為四種類型：第一類是美國(guó)本土公司；第二類是在美國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的外國(guó)子公司；第三類是在境外注冊(cè)的美國(guó)公司；第四類即是境外的外國(guó)公司。根據(jù)ATP/TIP的規(guī)定，第一類企業(yè)可以直接提出申請(qǐng)，并在接受兩個(gè)基本的資格篩選程序后，即可進(jìn)入立項(xiàng)復(fù)審，從而有可能獲得直接的項(xiàng)目資助；第二類企業(yè)（包括與美國(guó)本土企業(yè)合作申請(qǐng)的在美國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的外資企業(yè)），雖然也可以直接申請(qǐng)參與計(jì)劃，但在經(jīng)過(guò)基本的篩選程序后，還必須接受專門(mén)的外資資格標(biāo)準(zhǔn)的審查，才有可能獲得項(xiàng)目資助；第三、第四類企業(yè)在通常的情況下是沒(méi)有資格直接參與計(jì)劃的項(xiàng)目申請(qǐng)的，但是有的企業(yè)在通過(guò)審查后，可以作為項(xiàng)目的分包者獲得ATP/TIP的間接資助。

ATP/TIP同時(shí)還規(guī)定，即使是在美注冊(cè)的公司，如果申請(qǐng)資助企業(yè)的擁有人不是美國(guó)公民，那么該公司也是沒(méi)有資格得到ATP/TIP的資助，除非該企業(yè)將擁有權(quán)轉(zhuǎn)交給美國(guó)公民。

（二）設(shè)立資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)ATP/TIP的規(guī)定，無(wú)論是外資企業(yè)還是美國(guó)公司在申請(qǐng)ATP/TIP資助時(shí)，首先都必須經(jīng)過(guò)基本的篩選程序（Gated Selection Process）。該程序包括兩條最基本的選擇標(biāo)準(zhǔn)：其一，是對(duì)于其技術(shù)先進(jìn)性（即科技價(jià)值）的評(píng)估；其二，是對(duì)于其是否能給美國(guó)帶來(lái)廣泛經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)（即潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值）給予評(píng)估。這是兩條硬性標(biāo)準(zhǔn)，只有滿足了這兩條標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)項(xiàng)目，才有可能獲得資助。

如果申請(qǐng)人是第二種類型的外資企業(yè)，則還必須接受專門(mén)的外資資格審查。其審查有兩個(gè)立足點(diǎn)：（1）經(jīng)濟(jì)利益原則。ATP/TIP要求，外資企業(yè)的申請(qǐng)與參與要基于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括：該外資公司在技術(shù)和商業(yè)上是否有可行的目標(biāo)；該外資公司在美國(guó)境內(nèi)是否有研發(fā)和制造項(xiàng)目投資；該外資公司是否雇傭美國(guó)的員工；該外資公司的申請(qǐng)項(xiàng)目是否可以提高美國(guó)的相關(guān)制造業(yè)的水平，并且能從美國(guó)供應(yīng)商處采購(gòu)原材料；可以給美國(guó)帶來(lái)廣泛的經(jīng)濟(jì)利益的相關(guān)證明。（2）平等原則。所謂平等原則，就是ATP/TIP要求，參與申請(qǐng)資助的外資企業(yè)的母公司所在國(guó)能夠?yàn)槊绹?guó)公司提供參與該國(guó)類似科技計(jì)劃的同等待遇。其中又包括三個(gè)方面：

一是外資企業(yè)的母公司所在國(guó)能夠?yàn)槊绹?guó)公司提供參與該國(guó)類似于計(jì)劃的相同機(jī)會(huì)。這一方面評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的信息，主要是來(lái)源于對(duì)外資企業(yè)的母國(guó)所具有的相似的計(jì)劃與項(xiàng)目的分析，可由駐外使館、計(jì)劃與項(xiàng)目的官方信息及其他公共渠道獲得。

二是外資企業(yè)的母公司所在國(guó)能夠?yàn)槊绹?guó)公司提供給其他公司相同的投資機(jī)會(huì)與待遇。這一方面評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的信息則主要是來(lái)源于美國(guó)貿(mào)易代表辦公室每年度的《國(guó)際貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》和《301專項(xiàng)報(bào)告概要》。

三是外資企業(yè)母公司所在國(guó)能夠?yàn)槊绹?guó)公司提供充分有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這一方面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與信息來(lái)源也主要是來(lái)自美國(guó)貿(mào)易代表辦公室每年度發(fā)布的《國(guó)際貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》和《301專項(xiàng)報(bào)告概要》。同時(shí)美國(guó)專利與商標(biāo)辦公室、美國(guó)國(guó)務(wù)院及美國(guó)駐外大使館也是其評(píng)估信息的主要來(lái)源。

從上述這兩個(gè)附加準(zhǔn)入資格的原則與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，第一條原則標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是對(duì)于參與申請(qǐng)項(xiàng)目外資企業(yè)所附加的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；第二條原則標(biāo)準(zhǔn)則是對(duì)參與申請(qǐng)項(xiàng)目外資企業(yè)母國(guó)的對(duì)等要求。這兩個(gè)方面的原則與標(biāo)準(zhǔn)合為一體，缺一不可。如果其中任何一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)與條件不能夠滿足要求，那么該外資企業(yè)就可能無(wú)法通過(guò)審查，獲得計(jì)劃項(xiàng)目的資助。

（三）規(guī)范審批立項(xiàng)程序

如上所述，依據(jù)ATP/TIP的規(guī)定，所有參與計(jì)劃項(xiàng)目的申請(qǐng)人，無(wú)論是外資公司還是美國(guó)本土公司，想要獲得立項(xiàng)都必須經(jīng)歷三個(gè)評(píng)審階段：

首先，所有的立項(xiàng)申請(qǐng)都要通過(guò)一個(gè)基本的篩選階段。這個(gè)階段的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)方面：其一，是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（即所謂科學(xué)技術(shù)的價(jià)值）。具體評(píng)估又涉及以下三個(gè)方面的內(nèi)容：(1)技術(shù)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的創(chuàng)新能力；（2）該申請(qǐng)項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)可行性；（3）詳細(xì)的技術(shù)研發(fā)計(jì)劃等。其二，是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)（即所謂對(duì)美國(guó)是否有廣泛經(jīng)濟(jì)利益的潛力與價(jià)值）。其具體的評(píng)估內(nèi)容也涉及三個(gè)方面：（1）對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的貢獻(xiàn)潛力；（2）項(xiàng)目申請(qǐng)資助的緊迫性；（3）商業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃等。在該審查階段中，如果申請(qǐng)人是外資企業(yè)，則需要另外提交一份外資公司的調(diào)查問(wèn)卷。如果涉及委托境外合作者，則需要另外提交境外合作者（分包商）從事研發(fā)活動(dòng)的調(diào)查問(wèn)卷。

其次，第二個(gè)階段是所謂“提案審查程序”。該程序主要采取答辯（oral review）的形式進(jìn)行。當(dāng)項(xiàng)目申請(qǐng)人通過(guò)了第一個(gè)程序的資格審查以后，即進(jìn)入到第二程序的審查。項(xiàng)目申請(qǐng)人必須向ATP/TIP的計(jì)劃主管部門(mén)詳細(xì)陳述其項(xiàng)目的科技研發(fā)計(jì)劃與商業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，接受審查人的質(zhì)疑。審查人將根據(jù)各項(xiàng)目申請(qǐng)人答辯的結(jié)果，遴選與推薦“決賽者”（Finalists）。

最后，即所謂“最后評(píng)估程序”。該程序主要由ATP/TIP項(xiàng)目評(píng)估辦公室負(fù)責(zé)，其從最后推薦的資助項(xiàng)目名單中，就項(xiàng)目資助的可行性、與ATP需求一致性以及資金安排與分布的合理性等問(wèn)題進(jìn)行最后的評(píng)估，以最后確定受資助企業(yè)與項(xiàng)目。

三、給我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)ATP/TIP計(jì)劃對(duì)外資企業(yè)參與的規(guī)定和管理的研究，結(jié)合我國(guó)政府科技計(jì)劃管理的現(xiàn)狀，我們得到以下幾點(diǎn)啟示：

（一）政府科技計(jì)劃應(yīng)梯次開(kāi)放

我們?cè)诳疾烀绹?guó)ATP/TIP計(jì)劃的同時(shí)，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府層面上的由各職能部門(mén)（包括美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、衛(wèi)生部、能源部、國(guó)防部和商務(wù)部等五大職能部門(mén)）主管的相關(guān)科技計(jì)劃也做了一個(gè)簡(jiǎn)要的考察。對(duì)比中，我們可以清楚地看到，各職能部門(mén)所主管的科技計(jì)劃的開(kāi)放度是由差別的。其中，對(duì)外資企業(yè)開(kāi)放度比較大的，主要還是由美國(guó)商務(wù)部、能源部等職能部門(mén)所主持的那些處于應(yīng)用研究階段且具有重大經(jīng)濟(jì)潛力和商業(yè)化價(jià)值的科技研究與開(kāi)發(fā)計(jì)劃（ATP/TIP計(jì)劃就屬此列）。而真正的基礎(chǔ)性研究計(jì)劃或涉及軍民兩用的重大技術(shù)研究計(jì)劃，美國(guó)相關(guān)的職能部門(mén)目前仍然控制得比較嚴(yán)。

因此，我國(guó)的國(guó)家和地方層面的科技計(jì)劃也應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，分層次開(kāi)放。對(duì)于諸如新產(chǎn)品成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目和中小企業(yè)創(chuàng)新這類項(xiàng)目應(yīng)該鼓勵(lì)外資企業(yè)參與；對(duì)于諸如國(guó)家重大專項(xiàng)、國(guó)家重大支撐計(jì)劃、863計(jì)劃這類重大的專項(xiàng)計(jì)劃應(yīng)該是有選擇、有條件地開(kāi)放，這里我們所講的“有選擇、有條件”并不是如以往規(guī)定的“以外資企業(yè)性質(zhì)”為選擇的臨界標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以計(jì)劃項(xiàng)目的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”、“經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)”以及鼓勵(lì)與本土企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)合作研發(fā)與國(guó)別對(duì)等要求為條件；而對(duì)于一些軍工計(jì)劃和關(guān)乎國(guó)家安全的計(jì)劃應(yīng)該明確禁止外資參與。國(guó)家和地方科技主管部門(mén)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的計(jì)劃進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的梳理，制定相關(guān)政策，漸次形成我國(guó)梯次開(kāi)放的計(jì)劃格局。

（二）立項(xiàng)評(píng)審程序應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)

我國(guó)政府科技計(jì)劃對(duì)于外資企業(yè)的參與應(yīng)該設(shè)立一個(gè)規(guī)范的評(píng)審程序：

1.申請(qǐng)資格。之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)政府的科技計(jì)劃在對(duì)外資企業(yè)的準(zhǔn)入措施方面都是盯住“中方占控股地位”這一標(biāo)準(zhǔn)而制定的，因此許多外資企業(yè)受限于股權(quán)結(jié)構(gòu)而無(wú)法參與我國(guó)國(guó)家科技計(jì)劃。因此，今后我國(guó)政府在科技計(jì)劃管理方面，可以借鑒美國(guó)ATP/TIP計(jì)劃的做法，不應(yīng)單單盯住外資企業(yè)的性質(zhì)，而應(yīng)從屬地要求、資質(zhì)要求和公平對(duì)等三個(gè)方面來(lái)考量應(yīng)有的政策設(shè)限。

2.項(xiàng)目評(píng)審。ATP/TIP計(jì)劃的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這也是目前世界上大多數(shù)國(guó)家通用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)政府的科技計(jì)劃也不妨引入這兩項(xiàng)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)參與計(jì)劃申請(qǐng)的外資企業(yè)進(jìn)行科技價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值兩個(gè)方面的評(píng)估。此外，除了通常的技術(shù)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之外，我們建議還應(yīng)考慮設(shè)計(jì)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、社會(huì)效益與社會(huì)責(zé)任指標(biāo)。不僅于此，有些重要的科技計(jì)劃，我們還可視評(píng)審需要設(shè)置一些“參考信息指標(biāo)”，以獲取更多的參考評(píng)審信息。還有評(píng)審形式的選擇與操作過(guò)程的設(shè)計(jì)也是非常重要的，通常這里面應(yīng)包括：形式審查、專家評(píng)審、綜合排序、提交初評(píng)結(jié)果等工作環(huán)節(jié)。其中，專家評(píng)審一定要設(shè)置明確的專家組成與評(píng)審規(guī)則。

3.成果管理。以往國(guó)內(nèi)科技計(jì)劃在程序管理上，比較重視的是立項(xiàng)管理，過(guò)程管理與成果管理相對(duì)比較弱。這樣久而久之，申請(qǐng)人往往也是在立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)比較重視、比較投入，而一旦獲得立項(xiàng)資助后，就相對(duì)松懈。因此，我們認(rèn)為，對(duì)于一些資助金額較大，且關(guān)乎行業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中重大關(guān)鍵技術(shù)的計(jì)劃研發(fā)項(xiàng)目的成果管理，至少應(yīng)設(shè)置成果評(píng)估、專家組同行評(píng)議以及反饋和激勵(lì)機(jī)制三個(gè)環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)美國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）對(duì)ATP/TIP計(jì)劃項(xiàng)目的成果同行評(píng)議的方法就很值得我們借鑒。

（三）配套措施應(yīng)更加完善

我們看到，美國(guó)聯(lián)邦政府所推出的相關(guān)科技計(jì)劃及其重要的條款（包括對(duì)外資企業(yè)開(kāi)放與設(shè)限條款），大都具有相關(guān)法律的基礎(chǔ)。比如ATP/TIP計(jì)劃的提出及其對(duì)外資企業(yè)準(zhǔn)入條件與資格的設(shè)限，很重要的一個(gè)法律基礎(chǔ)就是《美國(guó)技術(shù)卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）。還比如，美國(guó)能源部和國(guó)防部所推出的相關(guān)計(jì)劃及對(duì)外資企業(yè)的準(zhǔn)入要求，則分別源自美國(guó)2005年的《能源政策法案》（Energy Policy Act，EPA）和《國(guó)防部授權(quán)立法》（Defense Authorization Legislation，DAL）的相關(guān)法律規(guī)定。

這就給我們一個(gè)提示，我們的政府科技計(jì)劃的相關(guān)政策與管理規(guī)定，如果有相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，就會(huì)產(chǎn)生不可動(dòng)搖與逾越的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，就能夠從根本上保障相關(guān)科技計(jì)劃的有效實(shí)施與國(guó)家和地區(qū)的切身利益?！?/p>