我國(guó)公民生存權(quán)保障存在的問(wèn)題與原因探析

徐海濤

(湖北汽車(chē)工業(yè)學(xué)院，湖北 十堰 442002)

一、缺乏憲法和配套法律制度的強(qiáng)力支撐

(一)生存權(quán)保障的立法層次較低且缺乏系統(tǒng)性

第一，目前中國(guó)憲法中沒(méi)有生存權(quán)的明確規(guī)定，只有零散的條文涉及生存權(quán)的具體內(nèi)容，其他關(guān)于公民生存權(quán)的立法大多層次較低，主要是一些法規(guī)和規(guī)章，而且條文比較簡(jiǎn)單，適用性較差。[1]“五四憲法”中的居住和遷徙自由以及七五、七八憲法中的罷工自由至今沒(méi)有恢復(fù)，由公民的住宅不受侵犯和國(guó)家保護(hù)公民的通信秘密引申出來(lái)的隱私權(quán)，還沒(méi)有正式進(jìn)入憲法文本。第二，公民生存權(quán)保障相關(guān)的立法數(shù)量龐大，但缺乏系統(tǒng)性，呈現(xiàn)出條款分割的現(xiàn)象。如至今沒(méi)有全國(guó)適用的調(diào)控范圍包括壟斷性企業(yè)高管人員、企業(yè)職工和農(nóng)民工在內(nèi)的《工資法》；沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的包括農(nóng)民在內(nèi)的《最低生活保護(hù)法》和《住房保障法》。第三，事關(guān)公民生命健康安全的法律體系還不完善。公民環(huán)境權(quán)和健康權(quán)還沒(méi)有正式“入憲”，期待已久的《營(yíng)養(yǎng)改善條例》尚未出臺(tái)，《生態(tài)補(bǔ)償法》還沒(méi)有納入國(guó)家立法規(guī)劃；食品安全領(lǐng)域除了《食品安全法》，相關(guān)配套法律法規(guī)尚未正式出臺(tái)。第四，文化立法滯后。文化基本法律少，重管理審批輕保障投入的行政法規(guī)多，至今還沒(méi)有《新聞法》、《圖書(shū)館法》、《博物館法》、《文化館法》，有關(guān)公共文化的規(guī)定還停留在政策層面。

(二)生存權(quán)保障的程序規(guī)范稀缺

有效的程序安排是生存權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提，然而，無(wú)論是我國(guó)憲法還是具體法律，都缺乏公民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序規(guī)定。一是我國(guó)憲法還沒(méi)有明確規(guī)定“正當(dāng)法律程序”原則，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為，目前只有《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》等少數(shù)法律可作為防范公權(quán)力侵害而提起訴訟的權(quán)利依據(jù)。二是長(zhǎng)期缺乏公益訴訟的法律制度安排。雖然2012年8月31日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決并通過(guò)的民事訴訟法修正案，增加了“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。但公益訴訟的具體操作程序尚沒(méi)有出臺(tái)。三是現(xiàn)有的程序規(guī)定不盡合理。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條規(guī)定“個(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的，可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的，個(gè)人也可以要求社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理”。將個(gè)人與所在用人單位之間發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議簡(jiǎn)單歸入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范疇，適用先調(diào)解后裁決的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制顯然不妥。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的內(nèi)容主要是執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)法的法規(guī)和政策，而不是勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人協(xié)商可讓與、放棄的權(quán)利。[2]

二、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致生存權(quán)保障的不平等

始于1958年且至今仍有效的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，自此建立了嚴(yán)格的二元戶(hù)籍制度，從此使農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)、就學(xué)就醫(yī)、社會(huì)保障等各方面享有與城鎮(zhèn)居民完全不平等的權(quán)利。

(一)受教育權(quán)保障的不平等

《世界人權(quán)宣言》第26條和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條都規(guī)定“人人享有平等的受教育權(quán)”，但中國(guó)農(nóng)民在受教育權(quán)方式上還有很大的不足。首先，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，國(guó)家長(zhǎng)期重“城市教育”而輕“農(nóng)村教育”，各級(jí)政府又重“重點(diǎn)學(xué)?！倍p“非重點(diǎn)學(xué)?！薄＿@個(gè)中國(guó)特色的“雙重偏好”，大大擠壓了農(nóng)民受教育權(quán)的空間，農(nóng)民享受不到與市民平等的教育資源。其次，城市和農(nóng)村考生進(jìn)入優(yōu)質(zhì)高等院校的機(jī)會(huì)不均等。在中國(guó)不平等的高等教育招生工作中，主管部門(mén)一貫采取城鄉(xiāng)之間向城市傾斜、全國(guó)向北京和上海傾斜、省內(nèi)則向省會(huì)城市傾斜的歧視性政策，導(dǎo)致農(nóng)村考生進(jìn)入國(guó)內(nèi)重點(diǎn)大學(xué)的比例越來(lái)越低。再次，在20世紀(jì)90年代以來(lái)在教育產(chǎn)業(yè)化思路指導(dǎo)下，高等教育普遍實(shí)行高額收費(fèi)，大大超出了農(nóng)民的承受能力，不同程度地限制了農(nóng)民受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

(二)社會(huì)保障權(quán)的不平等

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障制度，針對(duì)的都只是城鎮(zhèn)居民而不包括農(nóng)民?？v使國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始高度重視農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，但與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障相比，農(nóng)村社保還存在以下差距。第一，農(nóng)村的社保制度起步明顯遲于城市。早在1997年國(guó)務(wù)院就決定建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但直到2003年中央才開(kāi)始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2007年開(kāi)始在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年開(kāi)始推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[注]民政部在1992年正式出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國(guó)從0到1的突破，然而1998年國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革后，因政府和社會(huì)對(duì)在我國(guó)農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的緊迫性和重要性認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入了困境。第二，農(nóng)村的社保制度遠(yuǎn)不及城市全面。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度尚在起步和推廣階段；工傷、生育、失業(yè)三大社會(huì)保險(xiǎn)制度至今尚未在農(nóng)村建立。目前農(nóng)村社會(huì)救助也主要局限于基本生活救助，醫(yī)療救助制度基本沒(méi)有建立。第三，農(nóng)村的社保水平遠(yuǎn)低于城市。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低導(dǎo)致農(nóng)民選擇低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而只能享受低積累和低待遇，這種低待遇甚至低到不能發(fā)揮基本的保障作用。此外，城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的農(nóng)民工群體，雖然已成為“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”，但絕大多數(shù)卻無(wú)法享受職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)待遇。

(三)勞動(dòng)權(quán)保障的不平等

第一，工作機(jī)會(huì)不平等。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家的宏觀政策是限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，改革開(kāi)放以來(lái)涌現(xiàn)出的城市“農(nóng)民工”，受自身技能和身份所限，干著最苦、最累、工資最低的活，卻被貼上城市“盲流”的標(biāo)簽。此外，農(nóng)民長(zhǎng)期被排除擔(dān)任國(guó)家公職。第二，勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)和勞動(dòng)保護(hù)權(quán)保障的不平等。農(nóng)民工主要集中在建筑、制造、采礦、餐飲以及其他中小型勞動(dòng)密集型企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，他們的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)和勞動(dòng)保護(hù)權(quán)更容易受到侵犯，否則，他們的工錢(qián)不需要總理親自幫忙討要，慘遭職業(yè)病和工傷賠償困擾的農(nóng)民兄弟不會(huì)“開(kāi)胸驗(yàn)肺”。第三，農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)權(quán)保障不平等。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家只負(fù)責(zé)市民的就業(yè)和培訓(xùn)，而不負(fù)責(zé)農(nóng)民的就業(yè)和培訓(xùn)，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題幾乎完全處于自生自滅狀態(tài)。雖然近年來(lái)，國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，但實(shí)踐中的效果與預(yù)期目標(biāo)還有很大差距。當(dāng)前中國(guó)公民生存權(quán)保障的不平等，說(shuō)到底是權(quán)利的不平等，是社會(huì)制度的不平等。只要中國(guó)身份社會(huì)的現(xiàn)實(shí)沒(méi)有改變，實(shí)質(zhì)意義上的平等便無(wú)從談起。

三、缺乏全面的生存權(quán)保障機(jī)制安排

(一)國(guó)家保障不到位，社會(huì)保障不完善

當(dāng)前中國(guó)廣大中間階層對(duì)未來(lái)感到渺茫和不安，一個(gè)重要的原因就是國(guó)家沒(méi)有履行應(yīng)盡的生存權(quán)保障義務(wù)。城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體迅速增多，“國(guó)富民窮”是我們最真實(shí)的生活感受；農(nóng)民工子女難以接受公平的義務(wù)教育，是國(guó)家對(duì)公民教育權(quán)保障的不到位；屢屢發(fā)生的百姓“被上樓”、“自焚”和群體性事件，是國(guó)家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的不到位；國(guó)家公共財(cái)政對(duì)教育、醫(yī)療、社保、住房保障投入的不足，國(guó)家社?；鹛澘諊?yán)重，不僅影響了公民的生活質(zhì)量，更加劇了公民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老的擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，以民間非盈機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)為主體的社會(huì)保障也不完善。我國(guó)非盈利市民社會(huì)組織尤其是社區(qū)組織還處于剛剛起步階段，再加上條塊分割的管理體制和缺乏法律地位與保護(hù)，直接影響了社區(qū)非盈利組織的發(fā)展壯大，民間救助尚處于初級(jí)階段。與國(guó)家保障的持續(xù)性、高水平相比，以民間救濟(jì)為核心的社會(huì)保障，只能是國(guó)家保障的必要補(bǔ)充。

(二)生命權(quán)與健康權(quán)保障不得力

我們?cè)?jīng)引以為榮的“中國(guó)模式”，在帶給中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，并沒(méi)有帶給百姓相應(yīng)的幸福指數(shù)。相反，我們的生命權(quán)和健康權(quán)，被地方政府為追求GDP的高增長(zhǎng)，打著招商引資的旗號(hào)大膽引進(jìn)的污染性項(xiàng)目悄然侵蝕；極度貪婪的企業(yè)為逐利不擇手段，致使礦難頻發(fā)、食品安全和環(huán)境污染事故頻現(xiàn)；政府實(shí)權(quán)部門(mén)頻頻導(dǎo)演的“洗澡澡”、“躲貓貓”、“做噩夢(mèng)”事件，一次次突破我們的想象。悉數(shù)悲劇的成因，首先，與“以GDP論英雄”的政績(jī)觀和急功近利的粗放型發(fā)展思路不無(wú)關(guān)系。其次，刑事制裁力度不夠。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家在處置重大環(huán)境污染事故、食品安全事故和礦難事故中，主要采取的是行政處罰手段，刑事制裁寥寥可數(shù)，盡管近年來(lái)刑事制裁手段的運(yùn)用有所增加，但整體來(lái)看仍然不足。再次，以罰代刑現(xiàn)象大量存在。大量的環(huán)境違法和食品安全違法行為，基本都依靠行政手段來(lái)解決，以罰代刑無(wú)疑助長(zhǎng)了企業(yè)的違法沖動(dòng)。再加上有關(guān)政府監(jiān)管部門(mén)“馬后炮”式監(jiān)管，給“道德滑坡”的“黑心企業(yè)”大肆侵害公民生命權(quán)和健康權(quán)預(yù)留了安全空間。

(三)經(jīng)濟(jì)權(quán)與文化權(quán)保障不協(xié)調(diào)

近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，人民的精神文化需求日漸增強(qiáng)。文化權(quán)利中的單項(xiàng)權(quán)利如受教育權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等逐步受到尊重，但總體來(lái)看國(guó)家對(duì)整體性的文化權(quán)利重視和保障不夠，突出問(wèn)題表現(xiàn)在文化生產(chǎn)力和公共文化服務(wù)同基層群眾特別是農(nóng)村群眾的需求不相適應(yīng)。一是國(guó)家對(duì)文化權(quán)的財(cái)政投入不夠。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)估算，當(dāng)人均GDP超過(guò)3000美元的時(shí)候，文化消費(fèi)會(huì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)文化消費(fèi)支出總量應(yīng)在4萬(wàn)億元以上，但實(shí)際文化消費(fèi)只有1.15萬(wàn)億元左右，缺口達(dá)3萬(wàn)億元。[3]二是文化建設(shè)滯后。無(wú)論是公共文化服務(wù)體系建設(shè)，還是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家所能提供的文化產(chǎn)品和服務(wù)在數(shù)量、品種、質(zhì)量上都無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次精神文化需求。三是文化發(fā)展不均衡。一方面，農(nóng)村文化處于邊緣化境地，農(nóng)村公共文化設(shè)施奇缺，一些健康、文明的公共文化形式日漸衰微；另一方面，農(nóng)民工、城市弱勢(shì)群體文化邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重，文化娛樂(lè)生活非常有限，基本文化權(quán)得不到保障。四是文化垃圾泛濫。一些創(chuàng)作者過(guò)度追求作品的商業(yè)價(jià)值，而忽視藝術(shù)、社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)造，給人民造成了精神污染。公民經(jīng)濟(jì)權(quán)和文化權(quán)保障的不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重制約了公民生存質(zhì)量的提高，極易誘發(fā)“文化貧困”。

四、公權(quán)力的濫用嚴(yán)重侵害公民生存權(quán)

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵4]154對(duì)公民生存權(quán)的最大侵害莫過(guò)于公權(quán)力的濫用，或者說(shuō)權(quán)力腐敗。權(quán)力腐敗對(duì)公民生存權(quán)保障的影響表現(xiàn)在立法、行政和司法中，具體表現(xiàn)為政府對(duì)公民具體的生存權(quán)內(nèi)容該尊重的不尊重，該保護(hù)的不保護(hù)，該滿(mǎn)足的不滿(mǎn)足，該促進(jìn)的不促進(jìn)。

(一)部門(mén)立法侵害公民生存權(quán)

根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定，我國(guó)省級(jí)以上政府既擁有行政立法權(quán)，又有行政執(zhí)法權(quán)。受立法背后的部門(mén)(行業(yè))利益驅(qū)動(dòng)，只要是能擴(kuò)大部門(mén)(行業(yè))權(quán)力和利益的立法，各部門(mén)都非常積極，大力推動(dòng)；相反只要是增強(qiáng)其責(zé)任的立法，有關(guān)部門(mén)往往將其一拖再拖。于是，便出現(xiàn)了“行政權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，部門(mén)利益法制化”[5]130的怪圈。其次，通過(guò)立法鞏固與公民生活密切相關(guān)行業(yè)企業(yè)的壟斷地位。在立法過(guò)程中表現(xiàn)出較強(qiáng)的“部門(mén)本位”傾向，將立法視為強(qiáng)化部門(mén)權(quán)力和利益的工具，棄公共利益而不顧。起草多年的《石油天然氣法》至今遲遲無(wú)法出臺(tái)，一個(gè)重要原因就是因觸動(dòng)中石油、中石化等國(guó)企的壟斷地位而遭到阻撓。部門(mén)立法不僅破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，直接侵犯了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，而且減少了公民獲得優(yōu)質(zhì)廉價(jià)商品和服務(wù)的機(jī)會(huì)。

(二)行政違法侵害公民生存權(quán)

生存權(quán)作為一項(xiàng)兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)、積極權(quán)利和消極權(quán)利雙重性質(zhì)的權(quán)利，必然要求國(guó)家和政府一方面“消極行政”，尊重和保護(hù)公民的生存自由，包括尊重和保護(hù)公民的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一方面又要求國(guó)家和政府“積極行政”，切實(shí)保護(hù)環(huán)境和國(guó)民健康，大力發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，提高公民福利生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展和生存質(zhì)量的提高?，F(xiàn)階段我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政違法的首要表現(xiàn)就是政府職能“越位”。如當(dāng)前基層政府熱衷于大興新農(nóng)村建設(shè)和標(biāo)志性建筑等政績(jī)工程，這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”嚴(yán)重干預(yù)了公民的生產(chǎn)生活，侵害了公民的基本權(quán)利和自由。其次是政府職能“錯(cuò)位”。 無(wú)論是食品安全監(jiān)管部門(mén)存在的“釣魚(yú)執(zhí)法”、“為利執(zhí)法”，還是地方政府在征地和拆遷過(guò)程中釀成的強(qiáng)拆慘劇，都是政府職能“錯(cuò)位”的表現(xiàn)。《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》雖因?qū)O志剛之死而終結(jié)，但勞動(dòng)教養(yǎng)制度尚存于世，公民的人身自由權(quán)仍時(shí)刻遭受著不可預(yù)知的威脅。再次，是以官商勾結(jié)為主要特征的行政腐敗。不管是在食品、藥品領(lǐng)域，還是在安全生產(chǎn)作業(yè)領(lǐng)域，官商勾結(jié)導(dǎo)致負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府部門(mén)失職瀆職，嚴(yán)重侵害了公民的生命權(quán)和健康權(quán)。

(三)司法腐敗侵害公民生存權(quán)

司法本是公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)，社會(huì)主義司法本應(yīng)堅(jiān)持司法為民，但是司法權(quán)在行使過(guò)程中異化為司法人員運(yùn)用權(quán)力牟取私利的工具，且已經(jīng)透到了各個(gè)司法環(huán)節(jié)，影響極為惡劣，危害極大。一是在管轄、受理、立案環(huán)節(jié)上的腐敗。有的司法機(jī)關(guān)置法律的明文規(guī)定于不顧，越位管轄、越權(quán)辦案、爭(zhēng)奪“油水案”，非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛，參與討還債務(wù)、扣押人質(zhì)等；有的檢察機(jī)關(guān)收受經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人賄賂后，要么不立案，要么收取保證金便不了了之；還有法院收了當(dāng)事人的錢(qián)就亂受理、亂立案。二是審查批捕、起訴環(huán)節(jié)上的腐敗。對(duì)符合逮捕條件的犯罪嫌疑人不提請(qǐng)逮捕，或收取一定保釋金將犯罪嫌疑人釋放；對(duì)已構(gòu)成犯罪符合起訴條件的犯罪嫌疑人，收取一定數(shù)額的批捕起訴費(fèi)，降格為不起訴或不向法院提供主要證據(jù)；有的司法機(jī)關(guān)隨意坐支挪用贓款贓物。三是審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)上的腐敗。審判人員故意剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，尤其是程序性訴訟權(quán)利；庭審活動(dòng)中證據(jù)經(jīng)質(zhì)證、認(rèn)證后故意不予采信；認(rèn)定事實(shí)明顯錯(cuò)誤，適用法律有意不當(dāng)；對(duì)案件久拖不結(jié)，耗費(fèi)當(dāng)事人的人力、財(cái)力，最后顛倒黑白、枉法裁判；有的審判人員違反保密紀(jì)律，泄露合議庭、審判委員會(huì)討論結(jié)果，為當(dāng)事人逃匿或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)提供便利，導(dǎo)致判決難以執(zhí)行；違法執(zhí)行第三人財(cái)產(chǎn)，委托執(zhí)行中存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。[6]

五、缺乏有效的生存權(quán)法律救濟(jì)制度和機(jī)制

(一)憲法法律救濟(jì)制度殘缺不全

一是憲法訴訟制度缺失。我國(guó)現(xiàn)有的訴訟救濟(jì)制度在保障那些已經(jīng)具體化的憲法權(quán)利方面被證明是有效的，但對(duì)那些未被具體化、內(nèi)涵不確定的基本權(quán)利的保護(hù)則相對(duì)不力。[7]比如，現(xiàn)實(shí)生活中時(shí)常發(fā)生的公民受教育不平等﹑就業(yè)性別歧視等侵犯公民平等受教育權(quán)和就業(yè)權(quán)現(xiàn)象，就無(wú)法提起憲法訴訟，而且司法機(jī)關(guān)在審判實(shí)踐中也不能夠直接依據(jù)憲法條文來(lái)裁判案件。二是憲法監(jiān)督制度缺損。從憲法文本看，我國(guó)憲法沒(méi)有專(zhuān)章規(guī)定憲法救濟(jì)或憲法監(jiān)督，更沒(méi)有這方面的程序規(guī)定，再加上缺乏專(zhuān)任的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)[注]雖然全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，而將全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律排除在外，這是不符合法律的合憲性已經(jīng)成為世界憲法監(jiān)督重要內(nèi)容這一趨勢(shì)的。，憲法監(jiān)督制度缺乏可操作性，違憲責(zé)任不明確，懲處力度小，再加之全國(guó)人大每年才開(kāi)一次會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月才開(kāi)一次會(huì)，在大量繁雜的日常工作和立法任務(wù)面前，憲法監(jiān)督職能明顯不足，憲法監(jiān)督遠(yuǎn)沒(méi)有成為一種專(zhuān)門(mén)化和經(jīng)常性的工作。[8]由于憲法訴權(quán)和違憲審查制度的缺損，中國(guó)公民對(duì)法律、法規(guī)違反憲法從而侵害自己的權(quán)利缺乏最高級(jí)的救濟(jì)——憲法救濟(jì)，成為人權(quán)保護(hù)的制度缺陷，為政府侵害公民權(quán)利預(yù)設(shè)了安全性的空間。[7]

(二)救濟(jì)機(jī)制乏力且缺乏有效銜接

現(xiàn)階段我國(guó)公民憲法權(quán)利遭受侵害的救濟(jì)方式，是黨、政府、司法和社會(huì)相結(jié)合的“復(fù)合式”救濟(jì)模式，即以訴訟為核心的法律救濟(jì)、以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查為核心的行政救濟(jì)和以調(diào)解為核心的信訪救濟(jì)這樣一種救濟(jì)機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)中各種救濟(jì)機(jī)制在保障公民生存權(quán)方面表現(xiàn)得非常乏力。一是法律救濟(jì)機(jī)制面臨著成本高昂且耗時(shí)耗力，地方政府官員出于地方保護(hù)主義的行政干預(yù)和司法腐敗以及司法不獨(dú)立的三重困擾，顯得非常疲弱。二是行政救濟(jì)具有狹隘性。行政復(fù)議受行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查程序不透明且缺乏公正性的影響，不被公民所信任；行政訴訟的受案范圍非常有限，抽象行政行為沒(méi)有納入行政訴訟范圍。三是中國(guó)特有的信訪申訴救濟(jì)處于尷尬境地且具有隨意性。目前，信訪申訴解決爭(zhēng)議的主要手段還是依靠領(lǐng)導(dǎo)批示而非法定程序，處理情況受領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度左右，大量信訪件從上級(jí)受理機(jī)關(guān)層層轉(zhuǎn)辦到基層，然后被莫名其妙的“消化”了。四是憲法救濟(jì)機(jī)制殘缺不全。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)擁有解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。但現(xiàn)有立法并沒(méi)有明確全國(guó)人大與常委會(huì)在憲法監(jiān)督中的職權(quán)分工，于是出現(xiàn)了人大有權(quán)但不行使；法院無(wú)權(quán)不能行使，但又不得不面對(duì)大量的憲法性投訴的怪圈?，F(xiàn)有救濟(jì)機(jī)制不僅乏力，而且不同的救濟(jì)機(jī)制之間缺乏有效銜接，尤其是信訪救濟(jì)和法律救濟(jì)脫節(jié)，法律救濟(jì)和憲法救濟(jì)脫節(jié)等等，這些都直接影響了公民生存權(quán)的救濟(jì)。

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