縣域政治體制改革應(yīng)從撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制開始

陳旺俊

(正寧縣委黨校，甘肅 正寧 745300)

為了穩(wěn)定人民政權(quán)，強化黨對基層經(jīng)濟社會的領(lǐng)導，指導工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鞏固人民民主專政的政權(quán)，設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、穩(wěn)定作出了卓越的貢獻。然而，任何事物都不是永恒不變的，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)應(yīng)當撤銷建制。

一、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制應(yīng)站的角度

雖然許多專家呼吁保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)組織，如《國家行政學院學報》2012年第2期刊登的文章指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處在農(nóng)村工作的第一線，具有促進經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)，著力改善民生；加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定；推進基層民主；加強社會管理，促進農(nóng)村和諧四項基本職能?！盵1]

但是他們是站在管理者的立場上去思考的，是典型的以權(quán)生事，以權(quán)滋事。我們不能只看鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織能做什么，更重要的是要看它做了什么，而且要看這些工作是否經(jīng)濟。社會就是人們之間通過相互接濟、救濟、服務(wù)，達到互利互助的目的。劉少奇同志指出：“群眾路線是我黨重要的政治路線和組織路線?！盵2]這就是說，我們的組織機構(gòu)應(yīng)更好地服從群眾選擇，服務(wù)于社會。只有群眾需要，這個組織才能產(chǎn)生、才能生存。我黨的政治權(quán)力是人民群眾權(quán)力派生出來的，因此也只能站在人民群眾的立場去思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的合法性，不能站在管理者的角度去思考。胡錦濤同志在十八大報告中提出：“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)?！盵3]這就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也要服從人民的根本利益，推動社會主義和諧社會建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制應(yīng)遵循的規(guī)律

任何事物的發(fā)展或者消亡都有一定的規(guī)律，一般說來事物之間存在一一對應(yīng)的映射關(guān)系時，前件的消亡必然引起后件的消失[4]。反之，當前件不影響后件時，這時我們可以優(yōu)化程序?qū)で笞顑?yōu)解。也就是說當且僅當鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)存在時，農(nóng)村才能發(fā)展得更美好，沒有時發(fā)展慢或者不好。否則，如果這個假設(shè)不成立，那么我們就可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在與否進行討論，甚至為了農(nóng)村更好的發(fā)展撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織，使整個社會管理系統(tǒng)節(jié)約、效益、順暢起來，這才符合社會發(fā)展的規(guī)律。

保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按120個管理人員計算，按人均年工資4萬元，人頭經(jīng)費1000元，差旅費、養(yǎng)老金、失業(yè)金、住房補貼人均5000元計算?？傆嬥l(xiāng)鎮(zhèn)工資性支出約552萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)性支出年均不下5000萬，總合計一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出達到5520萬元。

撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民進城辦事每次往返路費20元，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5萬農(nóng)民每人每年12次，相當于每個家庭每周一次，每年共計1200萬元?？h級機關(guān)到農(nóng)戶家中辦事，每次專車按市場價200元，每單位每月一次，每縣按30個機關(guān)單位計算，費用共計7萬多元。我們對這兩方案進行“成本-效益”法分析得出結(jié)論：撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以減輕農(nóng)民負擔3000多萬。

三、政治管理的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)在減少

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)生或撤銷是由事權(quán)決定的。在計劃經(jīng)濟時期，由于經(jīng)濟、政治、社會合為一體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承攬社會的全部責任。首先，在經(jīng)濟上既參與經(jīng)濟計劃的制定，也組織實施，參與管理。其次，對農(nóng)村的養(yǎng)老、教育、治安、衛(wèi)生、科技等社會事務(wù)實施保障。再次，打擊反動階級對社會主義的破壞活動，組織人民參與國家管理，提高人民的政治認同感。

在改革開放后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，經(jīng)濟的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)與經(jīng)濟的所有權(quán)分離，政府從農(nóng)村繁雜的具體事務(wù)中解脫出來，尤其是對經(jīng)濟通過政策引導、價格機制預警、法律法規(guī)保障等手段管理，不再直接參與管理，所以政府的工作量大大減少。

在十四大后，我國實施了社會主義市場經(jīng)濟，國有經(jīng)濟總產(chǎn)值所占比例由48.38%降至2009年的26.7%[7]；民營等各種經(jīng)濟所有制形式不斷發(fā)展，政府的經(jīng)濟事務(wù)在減少。政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府缺乏財力的支持，提供服務(wù)的能力很有限，更多的是靠縣級政府下達的招商資格，靠土地換投資。十六大提出的新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本上不參與農(nóng)村經(jīng)濟事務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但經(jīng)濟事務(wù)在減少，而且社會事務(wù)和政治事務(wù)也在減少。農(nóng)村的養(yǎng)老、教育、治安、衛(wèi)生、科技等社會事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有決定權(quán)，只是提供資料，其具體事務(wù)的最終決定權(quán)歸縣級政府。在村民自治的管理體系下，鼓勵村民自我管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對村級事務(wù)也沒有決策權(quán)。而且隨著中國城鎮(zhèn)化步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口在減少。據(jù)資料報道，中國的城鎮(zhèn)化率達到了51.3%，也就是說中國的農(nóng)業(yè)人口不到7億，在這7億人口中，有大約2.8億農(nóng)民工，這就是說農(nóng)村實際常駐人口4.2億。按照5萬人口一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來計算，大約需要8400個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是說從現(xiàn)在的34000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少25000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在政治活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視村民政治生活，尤其是在貧困地區(qū)，村民代表大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定，村民對這種政治形式也很淡漠。

四、管理技術(shù)和水平的提高，縣級政權(quán)的服務(wù)能力在提高

隨著信息技術(shù)和交通運輸業(yè)的發(fā)展，管理技術(shù)獲得長足發(fā)展。數(shù)字化的生活使管理越來越方便，原來靠人力、紙張、電線傳遞的信息，現(xiàn)在靠小車、電腦、衛(wèi)星；原來靠人力監(jiān)管、通知情況、傳達信息，現(xiàn)在靠智能化、數(shù)字化的信號來傳達、控制、教育、引導、管理。不但方便、快捷、高效，而且工作面廣，范圍大。1957年每萬人均擁有車輛數(shù)為一輛，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩三部電話。為了方便人民生活，節(jié)約出更多的時間從事生產(chǎn)勞動，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政權(quán)。1988年每萬人均擁有車輛數(shù)為4.6輛，1999年8.8輛,現(xiàn)在汽車進入尋常百姓家[5]。有關(guān)資料顯示，我國人均擁有移動電話數(shù)為2.34部 ，到達最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅由原來的七八個小時，到現(xiàn)在的一兩個小時，消息傳播速度由原來的七八小時，到現(xiàn)在的一兩分鐘?？h級政權(quán)的服務(wù)半徑在擴大，服務(wù)能力在增強。農(nóng)民進城辦事也非常方便，因此撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會產(chǎn)生運轉(zhuǎn)不靈。所以，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展初期縣級政權(quán)管理幅度小、層級多的現(xiàn)狀得到了徹底改變，現(xiàn)在自然就需要降低服務(wù)的層級。

傳統(tǒng)金字塔式管理方式，條塊分割。在條塊中橫向講聯(lián)系的依據(jù)，縱向強調(diào)聯(lián)系的紀律。這樣整個系統(tǒng)雖穩(wěn)定，但很教條、機械。隨著生產(chǎn)沿著產(chǎn)品方向的分工向生產(chǎn)要素方向的分工轉(zhuǎn)變，世界由世界城市與世界農(nóng)村的分工格局日益轉(zhuǎn)變成世界工業(yè)為主導的分工格局所取代。以自然資源為基礎(chǔ)的分工逐漸發(fā)展成現(xiàn)代工藝、技術(shù)為基礎(chǔ)的分工，由垂直型的分工轉(zhuǎn)變成水平型的分工；從產(chǎn)業(yè)各部門間的分工發(fā)展到各產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)部的分工。從市場自發(fā)力量所決定的分工越來越向由企業(yè)為主所組織的分工方向發(fā)展。勞動部門的分工越來越細。因此為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟而所設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展。尤其是中國進入社會主義市場經(jīng)濟體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟完全不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會活力被抑制，信息傳遞的路徑多、速度慢。扁平式的結(jié)構(gòu)有利于競爭和發(fā)揮自身穩(wěn)定器的作用。信息傳遞的路徑少、速度快。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力小于義務(wù)，其事權(quán)也缺乏依據(jù)

我國《憲法》第一百條規(guī)定：“ 省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！盵6]第九十九條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告；有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定：“ 縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”第一百零八條規(guī)定：“ 縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。”

這就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府既沒有立法權(quán)，也沒有決定權(quán)，更缺乏軍隊、監(jiān)獄、警察等國家機器，它不是一級完整的國家權(quán)力機關(guān)，它和個體組織、村組織、居委會等組織的功能差不多。從法律地位來看，它的權(quán)力小于義務(wù)，實際上完全處于縣級權(quán)力的“扎管”之中。確切地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就是縣級政府的派出機構(gòu)。因此，其事權(quán)的大小與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有關(guān)系，既然事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有關(guān)系，其設(shè)立的依據(jù)就不充分。

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