行政改革的常態(tài)化和制度化：基于雙螺旋結(jié)構(gòu)的考察

王 鋒

行政改革是一蹴而就還是遙遙無期?行政改革有結(jié)束的那一天嗎?還是永遠(yuǎn)都在路上?在我們看來，行政改革已經(jīng)成為人們生活的一部分，也就是說，既然行政改革已經(jīng)是一種常態(tài)化、常規(guī)化的政府行為，那么，一方面我們需要調(diào)整對行政改革的認(rèn)識，適應(yīng)行政管理體系的變動，適應(yīng)行政改革作為一個變量在影響我們的生活；另一方面，既然行政改革成為政府的日常性行政行為，那么就需要進(jìn)行程序化設(shè)置，對行政改革的議題、發(fā)起、過程、目標(biāo)、實施等問題進(jìn)行程序化限制，使行政改革這一行政行為走上規(guī)范化、法治化的道路，使行政改革本身保持在正確的軌道上，并且能有正確的目標(biāo)來引導(dǎo)。

一、 行政改革的兩種認(rèn)知

行政改革已經(jīng)是一個非常熟悉的語詞了，我們也常?？吹健芭蛎洝母铩倥蛎洝俑母铩边@樣一種周期性的改革現(xiàn)象。如果說這種改革的周期性是處于社會轉(zhuǎn)型期的特殊情況的話，那么，一方面，這種改革的周期性又何以延續(xù)如此長的時間，另一方面，行政改革的周期性并不僅僅是中國社會所特有的，西方社會的行政改革也呈現(xiàn)出周期性特點。如此看來，行政改革就不能被看作一種孤立的現(xiàn)象，也不能被看作是社會轉(zhuǎn)型期所獨有的，而應(yīng)在更廣闊的視野中才能得到一種更為客觀的理解。

那么，到底如何看待行政改革呢?對行政改革存在兩種不同的認(rèn)識。

一種是悲觀論，認(rèn)為行政改革“遙遙無期”，從而對改革表現(xiàn)出疲憊的心態(tài)。這種觀點認(rèn)為，改革開放我們已經(jīng)進(jìn)行了四十多年，仍然還在改革，而且改革的勢頭一點都沒有停頓下來的意思。面對持續(xù)的改革，部分人對改革產(chǎn)生疲憊心態(tài)。就行政改革來說，每五年一次的機構(gòu)改革成為行政改革的晴雨表。如果從時間的維度來說，行政改革呈現(xiàn)出周期性的特點，即前面所說的“膨脹—改革—再膨脹—再改革”這樣一種狀況，且這種狀況在可預(yù)見的未來至少還會持續(xù)下去，這離人們原來所期望的建立一種良性社會秩序還有不少距離，進(jìn)而產(chǎn)生改革會變得遙遙無期，改革什么時候會結(jié)束這樣一種心態(tài)。甚至有人有更極端的看法，即因為行政改革遙遙無期，看不到行政發(fā)展的未來形態(tài)是什么，所以對行政改革感到失望。

另外一種觀點與之相反。持這種觀點的人看到行政改革的緊迫性與必要性，他們認(rèn)為，我國在特定社會歷史背景下進(jìn)行的行政改革是從舊的計劃經(jīng)濟體制下的行政管理體制改革轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟下的行政管理體制，這種行政改革是體制性變革。在這種背景下，基于對舊體制弊端的深刻認(rèn)知，人們對行政改革普遍抱有一種急迫性與熱情，這種熱情就在于期望“畢其功于一役”，期望在一夜之間能夠完全變成新體制，對新體制的優(yōu)點寄予無限希望，期望新的行政體制能夠克服舊體制的所有弊端，從而對行政改革抱有無限期待，即認(rèn)為行政改革可以在一夜之間完成，似乎行政改革可以解決所有問題。江澤民同志曾批評過這種對改革的理想化認(rèn)識：“有的同志對改革的長期性、艱巨性、復(fù)雜性缺乏充分的思想準(zhǔn)備，把改革過于理想化，好像一搞改革就馬上可以把舊體制的弊病一掃而光了，就馬上可以把多年積累下來的問題統(tǒng)統(tǒng)解決了?！?1)《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第45頁。問題在于，這種理想化、簡單化的觀點沒有看到改革的復(fù)雜性，沒有看到新舊體制轉(zhuǎn)換的長期性，更沒有看到改革實踐本身的復(fù)雜性，以一種改革的熱情、過于樂觀的眼光來看待改革。其實作為改革一部分的行政改革也是如此，不可能輕輕松松就完成。

行政改革是否為針對特殊情況而展開的行為？我們知道，今天討論改革時有一個不言自明的環(huán)境，那就是中國的社會轉(zhuǎn)型這一宏觀社會背景。也就是說，如果行政改革是針對社會轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的，那么就意味著行政改革預(yù)設(shè)了一個終極目標(biāo)，即要從一種社會類型下的行政管理改革為另一種社會類型下的行政管理，具體到我國的社會語境來說，就是從社會主義計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制，在這一背景下進(jìn)行行政管理體制改革，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。顯然，這種改革實際上預(yù)設(shè)了一個理想化的目標(biāo)，那就是我們要實現(xiàn)的是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政管理，在這一目標(biāo)下改革那些不相適應(yīng)的行政管理體制、行政管理組織、行政管理方式等。然而，這種特殊語境下的行政改革是否只是其唯一內(nèi)涵？也就是說，行政改革是否只是社會轉(zhuǎn)型期獨有的？如果是，那我們的討論就沒有意義；如果不是，那么，在更廣泛的視野中來思考行政改革，我們會發(fā)現(xiàn)行政改革在某種意義上成了行政管理中的一種常態(tài)。

實際上，這兩種對行政改革的認(rèn)識都存在偏差，前者看不到行政改革本身所帶來的進(jìn)步，沒有從歷史發(fā)展的眼光來看待行政改革，只看到行政改革現(xiàn)象本身，沒有看到行政改革背后所蘊含的豐富的社會歷史內(nèi)容，更沒有看到現(xiàn)代社會本身處于持續(xù)的變革之中，對行政改革的周期性特點認(rèn)識不足，從而產(chǎn)生觀望甚至失望悲觀的情緒。另一種觀點則過于樂觀，似乎行政改革可以解決行政管理體制的所有問題，沒有看到新舊體制之間轉(zhuǎn)換的復(fù)雜性，也沒有看到制度本身的內(nèi)生性，要從一種社會本身中生長出來，盡管他們以非凡的熱情來擁抱改革，但由于對改革本身的復(fù)雜性認(rèn)識不足，因此在改革遇到挫折后又會走向另外一個極端，即轉(zhuǎn)向前者。如此看來，這兩種認(rèn)識都是有害的，它們對行政改革本身的困難估計不足，由于認(rèn)知上的偏差，一旦遇到挫折，就很容易走向極端，要么退回老路，要么存在畏難情緒，從而很難保證行政改革在正確的軌道上進(jìn)行。那么，到底如何看待行政改革，如何理解行政改革的長期性與復(fù)雜性，如何在更廣泛的社會范圍內(nèi)理解行政改革?我們認(rèn)為，行政改革是社會發(fā)展中的一種常態(tài)現(xiàn)象，是一種常見的政府行政行為，也是一種日常生活中我們經(jīng)常面對的行政行為。這即是說，我們要適應(yīng)行政管理本身的經(jīng)常性變革，而這種變革在可以預(yù)見的未來會伴隨著我們。那么，作為常態(tài)的行政改革是如何發(fā)生的?其作用的機理又是什么?

二、 從公共行政的雙螺旋結(jié)構(gòu)把握行政改革的常態(tài)化

筆者曾提出關(guān)于公共行政的雙螺旋解釋框架。公共行政具有雙重性結(jié)構(gòu)，即技術(shù)性與價值性構(gòu)成公共行政的兩極，它們猶如雙螺旋的兩股，但卻是平行的兩股，這兩者之間存在矛盾，這種矛盾及其解決交替影響公共行政，從而使公共行政的發(fā)展呈現(xiàn)出螺旋式上升的特征。這意味著在價值性與技術(shù)性這一雙重因素的推動下，公共行政本身的發(fā)展呈現(xiàn)出“矛盾產(chǎn)生—矛盾解決—新的矛盾產(chǎn)生—矛盾再解決”這樣一個辯證發(fā)展的過程。既然價值性與技術(shù)性構(gòu)成公共行政的兩個重要方面，那么，這兩個方面是否等量齊觀呢?在我們看來，價值性與技術(shù)性是公共行政的非常重要的因素，雖然它們的作用方式如同雙螺旋結(jié)構(gòu)一樣，但這兩個方面并非處于同等位置上。其中，價值性是公共行政的核心，構(gòu)成公共行政的靈魂。純技術(shù)化的公共行政僅僅是一種工具，它很容易為強權(quán)所左右;同樣，純價值化的公共行政如果沒有相應(yīng)的技術(shù)化、科學(xué)化的行政機制予以實現(xiàn)，價值性的東西始終只是一種追求與應(yīng)當(dāng)，不能化為現(xiàn)實，盡管這種追求有時令人神往，非常期待(2)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第23-28頁。。竺乾威教授從機構(gòu)改革的角度把行政改革分為結(jié)構(gòu)改革與流程改革。在他看來，所謂流程改革關(guān)注的是如何提高政府效率，屬于行政管理技術(shù)性的一面。而結(jié)構(gòu)改革則關(guān)注的是價值問題，即行政改革的目的問題?！霸跈C構(gòu)改革中，結(jié)構(gòu)與流程，也即關(guān)系和過程兩者是一種互為補充互為促進(jìn)的關(guān)系。雙方都以對方作為自己存在的條件，關(guān)系界定了流程運作的目的和方式。沒有關(guān)系來確定運作的目的和方式，運作就無法進(jìn)行。而流程則不斷為關(guān)系的界定和再界定提供所需要的來源。”(3)竺乾威：《公共行政的改革、創(chuàng)新與現(xiàn)代化》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2018年，第319頁。就其關(guān)注的問題實質(zhì)而言，我們認(rèn)為，結(jié)構(gòu)關(guān)注的是價值，而流程關(guān)注的是技術(shù)。在某種程度上，結(jié)構(gòu)與流程與我們所提出的雙螺旋結(jié)構(gòu)具有異曲同工之妙。

公共行政雙螺旋結(jié)構(gòu)的作用機理是什么?或者說，既然價值因素處于核心地位，那么，價值因素又是如何影響公共行政，從而推動公共行政發(fā)展的?我們在雙螺旋結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出了公共行政的設(shè)定性價值與非設(shè)定性價值。所謂設(shè)定性價值,意味著公共行政的價值由外部力量所賦予，在現(xiàn)實的社會系統(tǒng)中，這種設(shè)定性價值就表現(xiàn)為政治體系對社會價值要求的明確表達(dá)，并以制度化的方式傳遞給行政組織。在某種意義上，設(shè)定性價值就是公共行政所處的政治環(huán)境，是由特定政治環(huán)境所表達(dá)與賦予的價值。公共行政始終在既定的政治環(huán)境中運作，成為公共行政有效運轉(zhuǎn)的背景性框架。因而，對公共行政來說，這種價值是先在的，無論是對作為整體的行政體系還是對作為個體的行政管理者來說，既定政治環(huán)境所賦予的價值是被選擇的結(jié)果，這也就是當(dāng)代美國行政倫理學(xué)家羅爾所說的公共行政所服務(wù)的政體價值(4)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第175頁。。

所謂非設(shè)定性價值，意味著這種價值不能由人自主賦予，而是事物本身所具有的。價值的非設(shè)定性表明公共行政的價值具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，是由公共行政本身的規(guī)定性所賦予的。如果設(shè)定性價值經(jīng)常變化的話，那么非設(shè)定性價值就相對穩(wěn)定；如果設(shè)定性價值經(jīng)常受社會政治環(huán)境的影響而發(fā)生變動的話，那么非設(shè)定性價值則相對獨立。也就是說，當(dāng)設(shè)定性價值傳遞給行政體系后，這種設(shè)定性價值如何實現(xiàn)，就必然通過公共行政的非設(shè)定性價值體現(xiàn)出來。在這里，設(shè)定性價值以某種特殊的方式在行政體系內(nèi)轉(zhuǎn)化為非設(shè)定性價值。這也就是威爾遜、古德諾等人所說的行政是國家意志的執(zhí)行背后所要表達(dá)的價值內(nèi)涵(5)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第177頁。。

既然如此，根據(jù)我們所提出的雙螺旋結(jié)構(gòu)來分析，在一個穩(wěn)定的社會制度框架體系內(nèi)，在一定時期內(nèi)，社會以制度化的方式表達(dá)其價值訴求，這種價值就是我們前面所說的設(shè)定性價值，當(dāng)這種設(shè)定性價值為公共行政所接受時，也就意味著它轉(zhuǎn)換為公共行政的非設(shè)定價值。并以公共行政所獨有的方式予以轉(zhuǎn)化。公共行政選擇一定的價值，并通過相應(yīng)的技術(shù)性安排來使特定價值得到實現(xiàn)或盡可能實現(xiàn)，這就是價值性表達(dá)必然通過技術(shù)化方式最終得以實現(xiàn)。而隨著時間的推移和社會的變遷，作為行政價值實現(xiàn)的載體的行政體系會表現(xiàn)出某種不適應(yīng)，這也就意味著設(shè)定性價值發(fā)生變化具有了某種必然性。而設(shè)定性價值發(fā)生變化，也就意味著行政體制、行政制度、行政方式等或遲或早要發(fā)生某種技術(shù)性變革。而且技術(shù)化行政變革的完成，也就意味著下一輪行政改革的開始，如此循環(huán)往復(fù)，一輪行政改革的結(jié)束往往意味著下一輪行政改革的開始。也許有人會對行政改革產(chǎn)生疲憊的心態(tài)，也許有人認(rèn)為行政改革不過是機構(gòu)的撤并、人員的精減，也許有人認(rèn)為，行政改革不過如此，不過是在政治社會的變化后面亦步亦趨，但如果從雙螺旋結(jié)構(gòu)來解釋的話，也許人們會改變對行政改革的認(rèn)識。

更進(jìn)一步，我們之所以認(rèn)為行政改革是一種常態(tài)，還在于行政改革所處的環(huán)境，即社會環(huán)境本身。我們知道，現(xiàn)代社會的一個最明顯的特征就是流動性的增強。流動性意味著變動不居。這種流動性構(gòu)成晚期現(xiàn)代性社會的最顯著的特點?！霸谶@樣一個世界中，幾乎沒有什么東西是事先決定了的，甚至于更沒有什么事情不可改變。很少有失敗是最終的失敗，也很少有什么災(zāi)難——如果有的話——不可逆轉(zhuǎn)；也沒有什么勝利是最后的勝利。因為可能性是無限的，沒有任何事物會被承認(rèn)化成了永恒的現(xiàn)實?！?6)齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第95頁。如果說工業(yè)社會追求的是確定性，是要把一切都置于控制之下，那么后工業(yè)社會流動性的增強，使得社會處于高度不確定性狀態(tài)，我們再追求確定性已經(jīng)顯得不合時宜了，而且社會本身也已經(jīng)向我們展示出追求確定性的不可能。正如鮑曼所說：“時尚以驚人的速度到來，卻又以同樣驚人的速度變成過時落伍的東西，所有我們追求的事物，在我們還沒來得及完全消受它們之前，就已經(jīng)變得陳舊落后，令人不快甚至是大倒味口、可惡至極。”(7)齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第252頁。社會本身呈現(xiàn)出加速度的態(tài)勢，這種變化的速度甚至使人們眼花繚亂。在某種程度上，流動性成為我們的生活背景，變動不居構(gòu)成我們生活環(huán)境的最顯著特征，我們不得不在整個生活中面對這種由于社會本身變動而帶來的高度不確定性。這構(gòu)成了鮑曼所描述的社會背景?！霸瓌t上無法計算的風(fēng)險出現(xiàn)在原則上不規(guī)律的環(huán)境中，在這種環(huán)境中，順序被打破，順序不重復(fù)就是這里的規(guī)矩，沒有規(guī)范就是這里的規(guī)范。風(fēng)險是換了名字的不確定性?！?8)齊格蒙特·鮑曼：《流動的恐懼》，谷蕾等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年，第107頁。鮑曼說“沒有規(guī)范就是這里的規(guī)范”固然有些絕對，但他所揭示的高度不確定性卻是不爭的事實。

一方面，社會本身越來越呈現(xiàn)出高度不確定性的特征，這也就意味著那種僵化的、固定的行政管理方式越來越不適應(yīng)這個高度不確定的社會，越來越要求公共行政呈現(xiàn)出某種靈活性與彈性，而這種要求的日益迫切，也就使得我們所說的行政改革越來越成為我們生活中的一部分。另一方面，即使在一個穩(wěn)定的社會制度框架下，社會的設(shè)定性價值也會或遲或早發(fā)生變化，這也就意味著這種變化了的價值總會反映到公共行政身上，一旦公共行政接受了這種價值，也就會采取這樣或那樣的方式來想方設(shè)法實現(xiàn)這種價值，也就必然通過技術(shù)化的方式來改變原有的行政管理體制、行政管理方式，甚至是行政制度，這也就意味著行政改革的到來。雖然改革會帶來某種不確定性，會讓我們產(chǎn)生某種不適，會讓我們習(xí)以為常的環(huán)境發(fā)生變化，但從學(xué)理分析尤其是從雙螺旋結(jié)構(gòu)來分析，行政改革在某種程度上具有必然性，亦即在一個變動不居的社會中，行政改革將會也必然會成為一種常態(tài)。

即使是在一個穩(wěn)定的社會制度框架體系內(nèi)，社會的變動不居，也會使得特定時期的行政價值發(fā)生某種變化，而價值必然要以某種技術(shù)化的方式予以實現(xiàn)，這就是我們所說的公共行政的技術(shù)化的一面。隨著社會價值的調(diào)整，其價值落實必然要通過特定的制度安排來實現(xiàn)。原有的行政管理是為既有行政價值服務(wù)的，隨著行政價值的調(diào)適，就必然要對技術(shù)化的行政管理進(jìn)行改革。從邏輯上來說，行政改革是一個循環(huán)往復(fù)的過程，這即是說，無論是從雙螺旋結(jié)構(gòu)來看，還是從價值的二分來看，必然要求公共行政進(jìn)行改革，這時候，僅僅以改革的長期性來說明，從理論上難以得到合理的解釋。如果說，長期性意味著人們對改革表現(xiàn)出某種無奈，那么，當(dāng)從學(xué)理上來考察行政改革的必然性時，我們對行政改革的認(rèn)識就會發(fā)生變化。

三、 行政改革常態(tài)化的程序保障

既然我們已經(jīng)從學(xué)理上認(rèn)識到行政改革的不可避免性，也認(rèn)識到行政改革完全不可能有一個終點，那么，對行政改革的認(rèn)識就應(yīng)當(dāng)發(fā)生改變，就需要糾正原來對行政改革幾種錯誤認(rèn)識。其中一種錯誤的觀點就是認(rèn)為改革遙遙無期。這種認(rèn)識預(yù)設(shè)了一個終點，認(rèn)為改革到一定階段完成了歷史任務(wù)就會萬事大吉。正如前述，在悲觀者看來，原來所期望的改革完成之日遙遙無期，而我們又不斷地在進(jìn)行改革，這就使得不少人產(chǎn)生一種疲憊心態(tài)。原來對改革的期望不僅沒有實現(xiàn)，反而還要承擔(dān)改革本身所帶來的眾多風(fēng)險，更重要的是改革本身把人們都拋入了一個充滿不確定的社會中，而在這樣一個充滿不確定性的社會里，人們最期待的恰恰是社會能夠帶來秩序與確定性。不間斷的改革使這種不確定性在持續(xù)增加，也讓人們從心理上疲憊不堪。由于社會本身不是一成不變的，始終在發(fā)展，因此，基于我們的理論分析，改革也就會持續(xù)進(jìn)行下去，這意味著改革永遠(yuǎn)在路上。既然改革不會終止，那么對改革的疲憊心態(tài)也需要調(diào)適。

另外一種錯誤的認(rèn)識是把改革當(dāng)作一種口號，進(jìn)而使改革成為一種折騰。改革有其客觀必然性，改革也有其客觀內(nèi)容。是對既有體制中不符合社會要求和社會發(fā)展的方面進(jìn)行調(diào)整，因而改革并不是一種口號，也不是一種毫無意義的語詞。確實，在改革已經(jīng)成為一種社會歷史趨勢的情況下，改革本身已經(jīng)成為一種時髦的口號，因而也就沒有人敢于公開反對改革?？墒?，對改革本身也可以有兩種完全不同的態(tài)度；一種是真誠對待改革，并積極投身于改革的洪流當(dāng)中；另外一種就是口頭上支持改革，至少在公開場合會喊關(guān)于改革的口號，甚至?xí)龀鲆恍┟嫦蚋母锏谋硌輥?，但這種認(rèn)識也僅限于此，也就是說，他們僅僅是在口頭上支持改革，但從不在行動上進(jìn)行改革，甚至陽奉陰違，在暗地里阻礙改革的進(jìn)行。更有甚者，有部分人尤其是領(lǐng)導(dǎo)者以改革的名義，夾雜著個人或小集團的私利，以改革之名，行利已之實，這種似是而非的改革已經(jīng)完全脫離了改革的本義。正因為如此，我們更需要對改革正本清源，回到改革的本義上來。

改革不是折騰。如前所述，改革是因為既有社會體制中存在著與社會發(fā)展不相適應(yīng)的方面，所以亟需對那些不適應(yīng)的方面進(jìn)行調(diào)整與改變。但是，有些人以改革的名義進(jìn)行的改革，既可能摻雜個人私利，又可能對改革本身的內(nèi)涵完全沒有理清，使改革在實際進(jìn)行當(dāng)中變成了一種游戲，就是每隔幾年的花樣翻新，改過來的再改回去，幾年后再花樣翻新，而實質(zhì)內(nèi)容根本沒有發(fā)生變化。這樣的行為還被美其名曰“改革”，實在是敗壞了改革的名聲，甚至有些人把改革當(dāng)作自己升遷的政治資本，成為增加其政績的借口。

以上幾種情況雖然不是主流，但在實際生活中卻有一定市場。這就需要我們糾正對改革的錯誤認(rèn)識，回到改革的本來意義上。在我們看來，行政改革已經(jīng)成為一種常態(tài)，即成為社會生活的一部分。我們只要在社會中生活，那么就在某種程度上意味著不得不經(jīng)常面對行政改革，這種改革既不是沒完沒了的折騰，也不是一種時髦的口號，既不是以改革的名義摻雜個人私利，也不是把改革當(dāng)成護身符。改革始終是對社會中存在的不合社會發(fā)展要求的方面進(jìn)行改進(jìn)，這就意味著改革有其實質(zhì)內(nèi)容，改革是實實在在的，盡管有部分人可能會利用改革在短時間內(nèi)獲得個人利益，他們也確實利用了改革的名義，但這不是改革本身，改革是社會趨勢，是以大多數(shù)人的利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)的，因而需要對改革本身正本清源，而不是少數(shù)人或者極少數(shù)人利用改革而敗壞了改革的名聲。

既然存在著對改革的錯誤認(rèn)識，也存在著有人利用改革名義損害大多數(shù)人利益，甚至可能使改革變成了“開倒車”，走回頭路的可能，而我們又確確實實需要改革，通過改革來維護與實現(xiàn)大多數(shù)人的根本利益，那么如何解決這一難題呢?這需要我們首先厘定改革的本質(zhì)。改革意味著社會變遷對行政管理提出了實質(zhì)性要求，即社會本身的日新月異使得行政管理無論是從體制、行為還是從觀念上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會。在這個意義上，我們說行政改革是對既有的不適應(yīng)社會變化的舊行政管理模式的改造，是要創(chuàng)造出新的適應(yīng)社會發(fā)展要求的行政管理模式。同時，如前所述，現(xiàn)代社會本身已經(jīng)不是追求確定性、不是控制偶然的時代，社會本身處于高度的不確定性狀態(tài)中，這就要求行政管理能夠適應(yīng)變動不居的社會本身，不再追求馴服偶然，不再以不變應(yīng)萬變，而是如何適應(yīng)這一流動性極強的社會。就此來說，作為常態(tài)的行政改革也就成為必然。而問題在于，如何防止行政改革變成一種任性，甚至成為某些領(lǐng)導(dǎo)隨意性很強的行為？羅爾斯關(guān)于程序正義與實質(zhì)正義的思考值得我們注意。

羅爾斯把程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義及純粹的程序正義。所謂完善的程序正義是指“有一個決定什么結(jié)果是正義的獨立標(biāo)準(zhǔn)，和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序”。所謂不完善的程序正義是指“當(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨立標(biāo)準(zhǔn)時，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序”。所謂純粹的程序正義，在羅爾斯看來，是指一切取決于程序條件的滿足，不存在關(guān)于結(jié)果正當(dāng)與否的任何標(biāo)準(zhǔn)。純粹程序正義要求決定正義結(jié)果的程序必須在實際上得到有效執(zhí)行。羅爾斯指出：“不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結(jié)果。”(9)羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988年，第86頁。就羅爾斯所說的程序正義來看，完善的程序正義在現(xiàn)實中很少見，這是因為一方面任何程序都不可能是完美無缺的，而且，社會本身的變動不居使得任何程序性限制在某種程度上具有滯后性，這也就意味著完善的程序正義在某種程度上成為一種理想化的要求。從這個意義上來說，程序都是不完善的，即羅爾斯所說的不完善的程序正義。但是我們看到，羅爾斯這里所說的不完善的程序正義卻是有嚴(yán)重缺陷的。他認(rèn)為不完善的程序正義只有關(guān)于正義的標(biāo)準(zhǔn)而沒有達(dá)到正義的程序。在我們看來，不完善的程序正義并不意味著程序的缺失，反而要求有相應(yīng)的程序來保障達(dá)到正義。

至于純粹的程序正義，羅爾斯顯然想表達(dá)程序的至關(guān)重要性。純粹的程序是沒有意義的，程序正義與實質(zhì)正義二者密切相關(guān)，實質(zhì)正義是程序正義之靈魂，沒有實質(zhì)正義為程序正義指明目標(biāo)，程序正義也就毫無存在價值。反過來，實質(zhì)正義要靠程序正義來保障。程序正義有時可能不是那么有效率，但卻是現(xiàn)代社會所必需的，它是達(dá)到實質(zhì)正義的途徑和保證。但是，過分強調(diào)程序正義，就會使形式離開了內(nèi)容，必然會走向形式主義從而湮沒程序正義中所包含的合理內(nèi)核。但這并不是說程序正義僅僅具有工具性價值，在現(xiàn)代社會中，公民之所以尊重法律，不僅僅是因為法律通過一種正當(dāng)程序?qū)Υ?，具有程序正義，而且也在于法律與社會公認(rèn)的價值觀念合拍，具有實質(zhì)正義的內(nèi)涵。程序正義具有相對獨立的價值，對于公共行政來說，盡管它具有實質(zhì)性的價值負(fù)擔(dān)，但程序正義具有優(yōu)位性，因為公共行政，尤其是公共行政所作出的具體決定直接針對特定的個體，其決定勢必直接影響到個體權(quán)利，這種權(quán)利當(dāng)然是實質(zhì)性的權(quán)利，因而它所涉及的也是實質(zhì)正義問題。我們認(rèn)為，面對這種情況，亟需對行政改革進(jìn)行立法。行政改革立法首先是程序性立法。這是因為，行政改革既然是一種常態(tài)，那么這就意味著行政改革本身成為一種經(jīng)常性的行政行為，而我們也就迫切需要對行政改革這種行為進(jìn)行規(guī)范，而規(guī)范政府行為的最有效方式就是立法。由于行政改革是一種經(jīng)常性的行政行為，因此就需要對行政改革這種政府行為本身的程序進(jìn)行規(guī)范。正如前文一再指出的那樣，行政改革不是純粹為了改革而改革，也不是某些人販賣私利的旗號，行政改革必然有其實質(zhì)內(nèi)容。隨著社會的發(fā)展，原來的行政管理體制變得僵化、不合時宜，因而就需要進(jìn)行改革，使行政管理體制能夠跟上社會發(fā)展的步伐。行政改革不是沒有標(biāo)準(zhǔn)、沒有要求，其標(biāo)準(zhǔn)就是我們一再倡導(dǎo)的以大多數(shù)人的根本利益為判斷原則，只有這樣的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)才能使行政改革始終維持在正確的軌道上。否則，行政改革可能走上邪路。

純粹程序正義的優(yōu)點在于，它在滿足人們的正義要求時，不再因人、因時、因地而異。換句話說，純粹程序正義所要求的是普遍有效的規(guī)則的正義性。對于公共行政來說，因其是對社會公共事務(wù)的管理，手中掌握著巨大的權(quán)力，享有對社會資源的支配權(quán)，且公共行政存在恣意的可能性，故現(xiàn)代社會大多對行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制，這種限制首先是一種程序性限制，它要求程序即對政府行政過程及權(quán)力的行使方式是明文規(guī)定的，且這種規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)是公開、透明的。當(dāng)然，作為一種純粹的程序本身就體現(xiàn)著一定的實質(zhì)性內(nèi)容，即程序本身是正義的，否則程序也就變成了純粹的形式主義，失去了其存在的意義。既然行政改革已經(jīng)成為一種常態(tài)化、常規(guī)化甚至是日?；恼袨椋还芪覀兊囊庠溉绾?，即使是改革這種行政行為與權(quán)力相關(guān)，這就使行政改革可能也會走樣變形。因此，就需要通過程序性、制度性的方式來規(guī)范行政改革，需要對行政改革的動議、過程、實施等方面進(jìn)行規(guī)范，以使行政改革始終處于制度的規(guī)約下。

總之，我們認(rèn)為，在一個穩(wěn)定的現(xiàn)代社會中，從公共行政的雙螺旋結(jié)構(gòu)出發(fā)來考察，行政改革將是一種常態(tài)化的行政行為。這就要求我們改變對行政改革的認(rèn)識，通過行政改革立法，把行政改革納入到法治軌道上來，使其在程序化保障之下得到健康發(fā)展。