電子督促程序的管轄規(guī)則

龐 曉

2013年新《民事訴訟法》施行后，2013—2015年全國各級人民法院審結(jié)一審民商事案件分別為751.1萬件(1)參見2014年《最高人民法院工作報告》。、801萬件(2)參見2015年《最高人民法院工作報告》。、957.5萬件(3)參見2016年《最高人民法院工作報告》。。2015年最高人民法院施行《關(guān)于人民法院立案登記制改革的意見》(以下簡稱《立案登記制》)后，這個數(shù)據(jù)在2016年和2017年分別達(dá)到1076.4萬件(4)參見2017年《最高人民法院工作報告》。、1197.5萬件(5)參見2018年《最高人民法院工作報告》。。在《立案登記制》施行后，各級人民法院民商事案件急劇增加，使本不堪重負(fù)的法院進(jìn)一步加劇了工作負(fù)荷。為了減輕地方人民法院的工作負(fù)荷，最高人民法院于2016年施行《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》(法發(fā)〔2016〕14號)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》(法發(fā)〔2016〕21號)以及2017年施行了《關(guān)于民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程(試行)》(法發(fā)〔2017〕14號)，這三個文件和《立案登記制》成為我國民事司法改革的重點。雖然這三個文件在《民事訴訟法》所規(guī)定的程序框架基礎(chǔ)上增加了多項簡便快捷的處理案件機(jī)制，確立了一審繁簡分流程序的基本格局，例如在審前設(shè)置了先行協(xié)商和解、調(diào)解、速裁等糾紛解決機(jī)制。在民事訴訟多元化糾紛解決機(jī)制改革和案件繁簡分流的背景下，作為民事訴訟法的重要內(nèi)容，督促程序具有訴訟周期短、訴訟效率高、節(jié)約當(dāng)事人訴訟成本等優(yōu)點。但是，由于督促程序存在規(guī)范性問題，當(dāng)前我國督促程序仍未能實現(xiàn)提高人民法院辦案效率和減輕當(dāng)事人訴累的目的。

我國督促程序于1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》(法發(fā)〔1992〕22號，以下簡稱《92年民訴意見》)首次制定后，歷經(jīng)2007年、2012年、2017年三次非實質(zhì)性修改，其重要作用仍未充分發(fā)揮出來。雖然2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號，以下簡稱《民訴法司法解釋》)第427-443條對督促程序規(guī)范進(jìn)行了詳細(xì)解釋，但是大多數(shù)解釋還是非實質(zhì)性的修改，并沒有實質(zhì)性完善督促程序的規(guī)范。例如人民法院對支付令實質(zhì)審查、禁止保全申請、禁止重復(fù)起訴、管轄、時效中斷等內(nèi)容的規(guī)范，仍需要進(jìn)一步研究。2019年，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019-2023)》(法發(fā)〔2019〕8號，以下簡稱“五五改革綱要”)，明確提出“探索構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代需求的新型管轄規(guī)則”的司法體制改革目標(biāo)。此后，地方法院積極試點試驗電子督促程序，積累了豐富的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，本文將著重探討電子督促程序的管轄規(guī)則，即：能否在遵循一般管轄原則的基礎(chǔ)上適用集中管轄和協(xié)議管轄，進(jìn)而評價《民訴法司法解釋》在督促程序管轄部分的得與失。

一、 問題的提出

電子督促程序作為民事訴訟法的重要內(nèi)容，更好地順應(yīng)了《立案登記制》、多元化糾紛解決機(jī)制以及案件繁簡分流的民事司法改革的目的和宗旨。當(dāng)然重點在于如何鼓勵債權(quán)人自愿選擇電子督促程序，也就是如何彰顯電子督促程序比常規(guī)民事訴訟程序具有更多優(yōu)點，更有利于平衡雙方當(dāng)事人的利益。在此方面，民訴法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)范存在不足，例如《民事訴訟法》第214條對債權(quán)人申請支付令的管轄法院的有關(guān)規(guī)定。

《民事訴訟法》第21條規(guī)定了“原告就被告”的一般地域管轄原則，即由被告住所地的人民法院管轄，這是一般地域管轄的通行規(guī)定?！睹袷略V訟法》第214條規(guī)定，債權(quán)人申請支付令適用《民事訴訟法》 “原告就被告”的規(guī)定(6)《民事訴訟法》第214條沿用了《92年民訴意見》第27條。第27條規(guī)定，債權(quán)人申請支付令的管轄法院為債務(wù)人住所地的基層人民法院，也就是對《民事訴訟法》規(guī)定的管轄法院作了限縮解釋。。由此可知，在我國，債權(quán)人申請支付令的管轄規(guī)則為一般地域管轄，即債務(wù)人住所地的基層人民法院有管轄權(quán)。這類似于大陸法系國家或者地區(qū)民事訴訟法所規(guī)定的督促程序的管轄為專屬管轄(7)《德國民事訴訟法》第689條第2款和我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第510條。，即不允許債權(quán)人與債務(wù)人協(xié)議變更管轄法院。我國債權(quán)人申請支付令的管轄為一般地域管轄，當(dāng)時立法者主要是基于支付令產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行效力后方便人民法院執(zhí)行。

然而，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》(法釋〔2008〕13號，以下簡稱《執(zhí)行程序解釋》)第1條規(guī)定，申請執(zhí)行人可以向被執(zhí)行的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行，而且《民事訴訟法》第224條第1款規(guī)定，發(fā)生法律效力的民事裁判由第一審人民法院或者與其同級的被執(zhí)行財產(chǎn)所在地人民法院執(zhí)行。據(jù)此可知，支付令發(fā)生法律效力時可以作為強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)，但是發(fā)出支付令的人民法院的重要性有所下降。因為債權(quán)人不僅可以向原審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，也可以向同級的被執(zhí)行財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行，所以，最高人民法院在制定《民事訴訟法》第214條時，便于異地執(zhí)行的考量因素已經(jīng)消除。那么，為了更加突出電子督促程序的多維功能，電子督促程序是否仍有必要堅持一般地域管轄原則，尚有待進(jìn)一步研究。

二、 關(guān)于電子督促程序的爭論及評析

目前，我國尚未以立法方式構(gòu)建電子訴訟制度，關(guān)于電子督促程序的性質(zhì)判斷，只能參考傳統(tǒng)督促程序進(jìn)行分析。學(xué)界對現(xiàn)行的督促程序的性質(zhì)存在略式訴訟程序說、非訟程序說以及混合性程序說三種爭論。“督促程序的性質(zhì)引發(fā)的爭論，已然影響到督促程序的整體設(shè)計?！?8)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第6期。有必要對督促程序的性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)定性，在定性的基礎(chǔ)上才能準(zhǔn)確分析民訴法及其司法解釋對債權(quán)人申請支付令管轄規(guī)定的不足，繼而影響到電子督促程序的管轄。

(一) 督促程序性質(zhì)的爭論

1. 略式訴訟程序說

略式訴訟程序說認(rèn)為，“債權(quán)人的申請可視為起訴行為，給付請求可視為訴訟標(biāo)的，法院對申請進(jìn)行審查和發(fā)出支付令可視為審理和裁判行為”(9)李浩：《民事訴訟法學(xué)》，北京：法律出版社，2010年，第444頁。。根據(jù)民訴法及其司法解釋的規(guī)定，督促程序可分為三個階段：第一階段，債權(quán)人以債務(wù)人為被申請人，向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令，法院僅依據(jù)債權(quán)人單方面提出的申請書、事實、證據(jù)進(jìn)行簡單的書面審查。第二階段，法院在督促程序處理糾紛的過程中，在審判組織上只能采用獨任制，由審判員一人審判，當(dāng)事人不直接發(fā)生對抗，也不經(jīng)過開庭審理、雙方當(dāng)事人辯論、傳喚債務(wù)人、調(diào)解等程序。對案件的事實和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行評判，法院決定受理的，即向債務(wù)人發(fā)出支付令并催促其履行義務(wù)。第三階段，人民法院向債務(wù)人發(fā)出支付令，債務(wù)人可依法提出異議，原則上人民法院應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序，案件實行一審終審制，債權(quán)人不得上訴和申請再審。

不論是從督促程序的起訴與受理、當(dāng)事人、證據(jù)、調(diào)解、審判組織、審判程序、法庭辯論、終結(jié)訴訟等方面，還是該程序終結(jié)時債權(quán)人不得提出上訴和申請再審的再救濟(jì)方面，與常規(guī)訴訟程序相比，督促程序不采用辯論方式，不進(jìn)行實質(zhì)性審理。甚至，與簡易程序相比較，督促程序更為簡略，是審判程序中最簡易、快捷的程序種類。所以，早期大部分學(xué)者認(rèn)為督促程序?qū)儆谝环N略式訴訟程序(10)略式訴訟程序說的代表性成果有張衛(wèi)平：《論督促程序》，《中國法學(xué)》1991年第5期；陳桂明：《督促程序理論之探討》，《政法論壇》1992年第2期；張雪梅：《我國督促程序若干問題新探》，《當(dāng)代法學(xué)》1994年第2期。，其實質(zhì)是認(rèn)可債權(quán)人向人民法院申請支付令時雙方當(dāng)事人確實存在爭議。這主要是因為《92年民訴意見》首次規(guī)定督促程序，當(dāng)時主要是針對一部分債權(quán)債務(wù)關(guān)系的內(nèi)容簡單清楚，雙方當(dāng)事人之間還未產(chǎn)生爭議或者有無爭議尚不明確。如果支付令失效，債權(quán)人另行起訴，就是雙方當(dāng)事人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確存在爭議。

2. 非訟程序說

非訟程序說認(rèn)為，債權(quán)人申請支付令并非起訴，人民法院對支付令的審查不同于對其他案件的審理，申請被駁回或者支付令失效后債權(quán)人可另行起訴。所以，督促程序是起訴前的非訟程序。21世紀(jì)初以來，大部分學(xué)者贊同該學(xué)說或者認(rèn)為督促程序具有“非訟化”的特征(11)非訟程序說的代表性成果有蔡虹：《非訟程序的理論思考與立法完善》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2004年第3期；陳桂明、趙蕾：《比較與分析：我國非訟程序構(gòu)架過程中的基本問題》，《河北法學(xué)》2010年第7期；李浩：《民事訴訟法學(xué)》，北京：法律出版社，2010年，第445頁。此外，有些學(xué)者認(rèn)為督促程序具有“非訟化”特征，參見湯維建：《我國非訟程序的立法問題及解決建議》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期；常怡：《民事訴訟法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2016年，第344頁。。在2012年《民事訴訟法》修訂之前，該學(xué)說存在一定的合理性，但是2012年修訂的《民事訴訟法》增加了督促程序與常規(guī)訴訟程序可以相互轉(zhuǎn)換的規(guī)定，即第217條第2款規(guī)定“支付令失效的，轉(zhuǎn)入訴訟程序，但申請支付令的一方當(dāng)事人不同意提起訴訟的除外”。督促程序與常規(guī)訴訟程序相互轉(zhuǎn)換的規(guī)定，改變了之前《民事訴訟法》有關(guān)支付令失效債權(quán)人應(yīng)在督促程序終結(jié)之后重新提起訴訟的規(guī)定，這一改變的主要目的在于防止實務(wù)中債務(wù)人濫用異議權(quán)導(dǎo)致債權(quán)人付出不必要的訴訟成本。所以，為了減輕債權(quán)人的這種負(fù)擔(dān)，把督促程序與常規(guī)訴訟程序有機(jī)銜接，是對早期學(xué)者對此問題的回應(yīng)(12)早期學(xué)者認(rèn)為督促程序和常規(guī)訴訟程序應(yīng)當(dāng)銜接觀點的代表性成果有，白綠鉉：《督促程序比較研究——我國督促程序立法的法理評析》，《中國法學(xué)》1995年第4期；湯維建：《我國非訟程序的立法問題及解決建議》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2008年第1期。。這種把督促程序轉(zhuǎn)換為常規(guī)訴訟程序的規(guī)定，對應(yīng)著債權(quán)人債務(wù)人之間不存在爭議或者爭議不明確的情形，轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方當(dāng)事人之間確實存在爭議。

3. 混合性程序說

混合性程序說認(rèn)為，督促程序是以假定債權(quán)人債務(wù)人之間不存在債權(quán)債務(wù)爭議為前提，人民法院僅依據(jù)債權(quán)人的請求，無需開庭即可向債務(wù)人發(fā)出支付令，支付令生效后可依法執(zhí)行。如果督促程序中債務(wù)人依法提出異議，則前述的假定不存在，督促程序即告終結(jié)或者轉(zhuǎn)入訴訟程序。所以“督促程序是用非訟方法解決訴訟案件的混合性程序”(13)江偉：《民事訴訟法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第342頁。。混合性程序說認(rèn)為督促程序既有訴訟程序的因素，又有非訟程序的因素(14)參見王強(qiáng)義：《民事訴訟特別程序研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1993年，第218頁；史長青：《督促程序的設(shè)計理念：訴訟還是非訟》，《政法論叢》2015年第5期；田平安：《民事訴訟法原理》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2015年，第343頁。。學(xué)者持該學(xué)說的主要原因在于：第一，債權(quán)的性質(zhì)。督促程序保護(hù)的是沒有爭議的債權(quán)，債權(quán)人向人民法院申請支付令，僅僅是催促債務(wù)人履行義務(wù)，而非解決雙方當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)紛爭。第二，有明確的雙方當(dāng)事人，而且符合訴訟的基本要件。第三，有明確的法律關(guān)系。債權(quán)人依據(jù)其與債務(wù)人之間存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系，向人民法院申請支付令催促債務(wù)人履行義務(wù)的司法保護(hù)，屬于訴的范疇。第四，支付令具有債務(wù)人給付債權(quán)人的內(nèi)容，而非確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系是否存在或者某一事實是否存在。所以，從這四個方面來看，督促程序兼有訴訟程序與非訟程序兩種因素。

(二) 對督促程序性質(zhì)爭議之評析

1. 我國民事訴訟法律體系并未使用“非訟程序”字樣

從《92年民訴意見》、2007年《民事訴訟法》到2017年《民事訴訟法》，除增加了新內(nèi)容導(dǎo)致我國民事訴訟法律體系的章節(jié)增多外，《民事訴訟法》歷經(jīng)三次修改都未修訂第二編章節(jié)體系，即第二編審判程序。第十二章至第十八章共七章，依次包括：第一審普通程序、簡易程序、第二審程序、特別程序、審判監(jiān)督程序、督促程序、公示催告程序。從法律體系來看：第一，我國民事訴訟法規(guī)范并未使用“非訟程序”的字樣；第二，督促程序并未列入第十五章特別程序，而是單獨作為一章，這兩個方面說明督促程序不同于特別程序和常規(guī)訴訟程序。反觀我國大部分學(xué)者在《民事訴訟法》著作中使用“非訟程序”的字樣，并且把特別程序、督促程序、公示催告程序都包含在非訟程序一編中(15)張衛(wèi)平編著的《民事訴訟法》第四版第九單元非訟程序即包括了特別程序、督促程序、公示催告程序。參見張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年；李浩編著的《民事訴訟法學(xué)》第五編非訟程序亦包含特別程序、督促程序、公示催告程序，參見李浩：《民事訴訟法學(xué)》，北京：法律出版社，2016年；董少謀主編的《民事訴訟法學(xué)》第四編非訟程序包含特別程序、督促程序、公示催告程序、執(zhí)行程序總論，參見董少謀：《民事訴訟法學(xué)》，北京：法律出版社，2017年；王亞新、陳杭平、劉君博編著的《中國民事訴訟法重點講義》第十八章非訟程序包含特別程序、督促程序、公示催告程序，參見王亞新、陳杭平、劉君博：《中國民事訴訟法重點講義》，北京：高等教育出版社，2017年。，很少有學(xué)者依據(jù)我國現(xiàn)行的民事訴訟法律體系編排《民事訴訟法》著作(16)常怡主編的《民事訴訟法學(xué)》第八編訴訟程序包含督促程序并將其單獨列為第二十七章，參見常怡：《民事訴訟法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2016年。。

對非訟程序有一種理解，即：“如果將非訟程序理解為是不直接涉及民事爭議案件的程序，則在這個意義上可以將督促程序、公示催告程序、人民調(diào)解協(xié)議效力的確認(rèn)等納入非訟程序”(17)張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年，第442頁。。雖然我國大部分學(xué)者基于這種理解認(rèn)為督促程序?qū)儆诜窃A程序，但是大陸法系國家和地區(qū)有相當(dāng)成熟的非訟程序理論。從立法例來看，不論是已制定獨立的非訟程序法典的德國、日本以及我國臺灣地區(qū)(18)德國在2009年修訂的《德國家事事件與非訟事件程序法典》，日本在2011年修訂的《日本非訟事件程序法》和《日本家事事件程序法》，我國臺灣地區(qū)在2011年制定的“家事事件法”。，還是沒有制定獨立的非訴程序法典但在《民事訴訟法》中規(guī)定了非訟程序的法國(19)從立法例上看，法國非訟程序的主要規(guī)則被作為特有規(guī)則，其包括兩個層面：第一，法典序則中并列于訴訟指導(dǎo)原則規(guī)定的非訟程序總則，即法典總則第一卷適用一切法院的通則中第一編序則中的第二章非訟案件之特有規(guī)則(第25-29條)；第二，在程序具體要素中規(guī)定符合非訟事件審理的相關(guān)規(guī)則，即第一卷第四編第一章第二節(jié)非訟案件的起訴(第60-62條)、第二卷第一編第一副編第二章非訟案件程序(第797-800條)、第二卷第六編第一副編第二章非訟案件程序(第950-953頁)。參見《法國新民事訴訟法典》，羅潔珍譯，北京：中國法制出版社，1999年，第8頁、第16頁、第160頁、第161頁、第212頁。，均認(rèn)為督促程序?qū)儆谝环N略式訴訟程序，即督促程序作為訴訟程序的一部分，而非非訟程序。除此之外，督促程序與給付訴訟程序一樣，通過請求人民法院發(fā)出支付令獲得執(zhí)行依據(jù)。

2. 我國督促程序與大陸法系國家非訟程序的目的不同

德國通說認(rèn)為，“非訟程序的目的通常在于創(chuàng)設(shè)權(quán)利，而爭訟程序的目的在于保護(hù)權(quán)利，而且非訟程序還服務(wù)于預(yù)防或者照管”(20)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第6期。。從我國債權(quán)人申請支付令的條件來看，《民事訴訟法》第214條第1款規(guī)定了債權(quán)人申請人民法院簽發(fā)支付令的三個條件：第一，支付令僅適用于請求給付金錢、有價證券的案件；第二，債權(quán)人與債務(wù)人沒有其他債務(wù)糾紛；第三，支付令能夠送達(dá)債務(wù)人。從前兩個條件可知，金錢和有價證券這類給付之訴相對于其他訴訟請求更容易得到清償，更容易彌補(bǔ)債權(quán)人的損失，而且債務(wù)人不附任何條件對債權(quán)人負(fù)有單向給付義務(wù)?！爱?dāng)請求權(quán)得不到實現(xiàn)時，往往需要訴諸國家公權(quán)力的保護(hù)，即以訴訟的方式獲得救濟(jì)?！?21)朱慶育：《民法總論》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第561頁。換而言之，“督促程序的目的是解決無爭議的請求權(quán)”(22)羅森貝克、施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，北京：中國法制出版社，2007年，第1242頁。，而我國督促程序的目的在于保護(hù)債權(quán)人的實體權(quán)利，而非創(chuàng)設(shè)權(quán)利。此外，我國《民事訴訟法》第十五章特別程序規(guī)定的六種案件，其中選民資格案件、宣告死亡或者失蹤案件、認(rèn)定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力案件、認(rèn)定財產(chǎn)無主案件，這四種特殊案件基本服務(wù)于照管或者預(yù)防目的，而確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件和實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件，無需權(quán)利人通過訴訟來實現(xiàn)權(quán)利，而是直接申請人民法院執(zhí)行。所以，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件和實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件，既非爭訟案件也非非訟案件，應(yīng)當(dāng)屬于《民事訴訟法》第三編執(zhí)行程序的內(nèi)容。

從我國民事訴訟法律體系分析，立法者將督促程序區(qū)別于特殊程序和常規(guī)訴訟程序，并未明確將其確定為非訟程序。借鑒德國的非訟程序理論進(jìn)行分析，我國《民事訴訟法》對督促程序的規(guī)定其實質(zhì)并非涉及預(yù)防、照管或者創(chuàng)設(shè)權(quán)利，而是依據(jù)《民事訴訟法》第214條第1款的規(guī)定，以債權(quán)人與債務(wù)人存在明確或者不明確的爭議向人民法院申請支付令，催促債務(wù)人履行義務(wù)以實現(xiàn)債權(quán)人的實體權(quán)利。因此，“我國督促程序并不屬于非訟程序，應(yīng)屬于特殊的訴訟程序，且是審判程序的例外”(23)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。?？偠灾?，我國督促程序僅僅以其簡易、快捷、成本低等特點，區(qū)別于常規(guī)訴訟程序處理債權(quán)債務(wù)。也就是說，督促程序?qū)儆诔Ｒ?guī)訴訟程序中最為簡化的一種訴訟程序。所以，就性質(zhì)而言，電子督促程序是一種略式訴訟程序。

三、 電子督促程序適用一般地域管轄的反思

“案件及訴訟程序的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是根據(jù)案件的性質(zhì)來決定程序的適用，而不是由訴訟程序來決定案件的性質(zhì)?！?24)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。通過上文明確了電子督促程序?qū)儆诼允皆V訟程序的性質(zhì)，那么電子督促程序是否仍然可以適用督促程序的一般地域管轄原則?

(一) 電子督促程序的地域管轄不限于“原告就被告”

“電子督促程序節(jié)省司法資源和提高訴訟效率的優(yōu)點，首先體現(xiàn)在管轄規(guī)定上?！?25)周翠：《電子督促程序：功能承擔(dān)與程序設(shè)計》，《互聯(lián)網(wǎng)金融法律評論》2015年第3期?！睹袷略V訟法》第214條第1款和《民訴法司法解釋》第23條、第427條均沿用了《92年民訴意見》第27條規(guī)定的債權(quán)人申請支付令的管轄為一般地域管轄，即“原告就被告”原則。立法規(guī)定債權(quán)人申請支付令適用“原告就被告”原則，一方面在于防止原告濫用訴權(quán)，使被告免受原告不當(dāng)訴訟的侵?jǐn)_，另一方面也有利于人民法院傳喚被告參加訴訟，方便判決執(zhí)行?！睹袷略V訟法》第214條規(guī)定的“有管轄權(quán)的基層人民法院”，并沒有具體規(guī)定是指哪個法院，因為它是一種援引性規(guī)定，至于是否有管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)管轄的規(guī)定予以具體判斷。此外，隨著我國電子督促程序的試點試驗(26)2015年5月，杭州市西湖區(qū)法院首次使用電子督促程序解決借貸糾紛，這是全國首例使用電子督促程序發(fā)出的支付令，并且西湖區(qū)法院在借鑒德國、奧地利等國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與支付寶、螞蟻金服等單位合作開發(fā)了電子督促程序。，電子督促程序如果仍然適用“原告就被告”原則，則無法體現(xiàn)其多維功能。從比較法角度看，有關(guān)督促程序的地域管轄，有的國家規(guī)定由債權(quán)人的普通審判籍住所地的法院管轄，即“被告就原告”原則。例如，作為電子督促程序運用最為廣泛的國家，《德國民事訴訟法》第689條第2款規(guī)定，督促程序案件專屬于債權(quán)人的普通審判籍住所地的初級法院管轄，如果債權(quán)人在國內(nèi)沒有普通審判籍的，專屬于柏林舒勒堡初級法院管轄，即債權(quán)人的普通審判籍所在的初級法院對督促程序進(jìn)行地域管轄(27)參見奧特馬?堯厄尼希：《民事訴訟法》，周翠譯，北京：法律出版社，2003年，第449頁。。此外，《日本民事訴訟法典》規(guī)定：“不管爭議標(biāo)的額的數(shù)額大小，督促程序由債權(quán)人普通審判籍(第12條、第13條、第17條、第18條)所在的初級法院專屬管轄”(28)羅森貝克、施瓦布、戈特瓦爾德：《德國民事訴訟法》，李大雪譯，北京：中國法制出版社，2007年，第1244頁。。雖然日本的民事訴訟法移植了德國非訟程序的立法例，也認(rèn)為督促程序?qū)儆诼允皆V訟程序，但是在債權(quán)人申請支付令的地域管轄上與德國有所不同?！度毡久袷略V訟法》第383條第1款和第2款規(guī)定，除針對票據(jù)或者支票的支付金錢請求，債權(quán)人可以向支付地法院的書記官提出申請之外，債權(quán)人應(yīng)當(dāng)向債務(wù)人普通審判籍所在地的簡易裁判所書記官申請支付令(29)參見《日本民事訴訟法典》，曹云吉譯，廈門：廈門大學(xué)出版社，2017年，第108頁。。也就是說只有票據(jù)或者支票，債權(quán)人才可以向其住所地的法院申請支付令?？芍聡腿毡镜拿袷略V訟法對督促程序的地域管轄的規(guī)定并非局限于“原告就被告”原則。

我國《民事訴訟法》對地域管轄采取的是“原告就被告”原則，不過該原則并非地域管轄的唯一原則，有些例外情形需要與其相反的“被告就原告”，也就是原告可以向自己住所地的人民法院起訴，被告則必須到原告住所地人民法院應(yīng)訴。例如，《民事訴訟法》第22條規(guī)定了一般地域管轄的例外情形，即原告住所地人民法院管轄，這些例外情形包括：不在我國領(lǐng)域內(nèi)居住的、下落不明的或者宣告失蹤的人提起的有關(guān)身份關(guān)系的訴訟，以及對正在采取強(qiáng)制性教育措施的或者正在被監(jiān)禁的人提起的訴訟。此外，《民訴法司法解釋》第9條、第12條第2款、第16條等明確規(guī)定原告住所地人民法院有管轄權(quán)的情形。甚至，《民事訴訟法》還規(guī)定了一些更特殊的地域管轄條款，例如《民事訴訟法》第23-32條規(guī)定的合同糾紛管轄、保險合同糾紛管轄、票據(jù)糾紛管轄等。這些條款實質(zhì)是規(guī)定了被告住所地人民法院管轄與其他轄區(qū)人民法院管轄并行，其他轄區(qū)人民法院也有管轄權(quán)。也就是原告既可以不依據(jù)“原告就被告”的原則，可以不依據(jù)“被告就原告”的例外而向其他轄區(qū)人民法院提起訴訟。因為這些案件“往往牽涉跨區(qū)域活躍的交易行為、經(jīng)濟(jì)活動或者異地交通、現(xiàn)代傳媒、互聯(lián)網(wǎng)及知識產(chǎn)權(quán)等新型侵權(quán)領(lǐng)域的案件類型，更加需要在‘原告就被告’原則基礎(chǔ)之上有所變通，從而能夠有效地促使成本及利益的合理分配并有助于在當(dāng)事人之間取得平衡”(30)王亞新、陳杭平、劉君博：《中國民事訴訟法重點講義》，北京：高等教育出版社，2017年，第44頁。。簡而言之，我國債權(quán)人申請支付令的管轄為一般地域管轄。我國現(xiàn)行民訴法及其司法解釋并未對電子訴訟制度進(jìn)行立法規(guī)制，如果依據(jù)常規(guī)案件的一般地域管轄原則來確定電子督促程序的管轄法院，不免與“五五改革綱要”的精神背道而馳。所以，電子督促程序的地域管轄不應(yīng)當(dāng)限于“原告就被告”的原則，至少應(yīng)當(dāng)包括“被告就原告”的例外，甚至對其不作地域管轄限制。

(二) 電子督促程序的級別管轄以基層人民法院管轄為原則

《民事訴訟法》第214條第1款規(guī)定，督促程序僅適用于請求給付金錢、有價證券，這是債權(quán)人申請人民法院簽發(fā)支付令的條件之一。這表明，我國督促程序的適用僅在案件種類上有明確規(guī)定，對這類案件的標(biāo)的額沒有明確限制。言外之意是，標(biāo)的額較大的案件也可以適用督促程序。從案件的級別管轄來看，民訴法及其司法解釋對支付令案件的級別管轄均規(guī)定為基層人民法院，但是標(biāo)的額較大的案件是否也可以由基層人民法院管轄還有待進(jìn)一步商榷。

根據(jù)《民事訴訟法》第18條規(guī)定，重大涉外案件、在本轄區(qū)有重大影響的案件、最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件，這三種案件由中級人民法院管轄。就第二種案件而言，在中級人民法院的轄區(qū)有重大影響的案件一般是指案情復(fù)雜、涉及范圍廣、訴訟標(biāo)的額較大，由中級人民法院作為管轄法院比較適宜。也就是說債權(quán)人申請支付令的標(biāo)的額較大的案件，應(yīng)當(dāng)由中級人民法院管轄。有學(xué)者從比例原則的角度來確定督促程序的管轄，認(rèn)為應(yīng)在訴訟標(biāo)的額上予以明確，在立法中規(guī)定只有一定金額以下的債權(quán)債務(wù)糾紛方可適用督促程序，申請支付令才是合理妥當(dāng)?shù)倪x擇，否則不設(shè)定金額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定顯然在案件的管轄確定上與案件的價值、重要性、復(fù)雜性不成比例。所以，“只有小額的債權(quán)債務(wù)關(guān)系方可適用督促程序”(31)王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。，由基層人民法院管轄。筆者認(rèn)為，根據(jù)電子督促程序?qū)儆谝环N略式訴訟程序及其自身的特殊性，并且根據(jù)當(dāng)前我國電子督促程序試點法院均是基層人民法院的實際情況，應(yīng)當(dāng)不論案件標(biāo)的額大小，電子督促程序的級別管轄?wèi)?yīng)當(dāng)以基層人民法院為原則，以中級人民法院管轄為例外。

四、 電子督促程序的集中管轄

督促程序?qū)儆谝环N略式訴訟程序，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法的理論，但是從上文分析可知，立法者的立法初衷已不存在，同時，因民訴法及其司法解釋對督促程序的管轄法院規(guī)定得不完善、電子督促程序的試點試驗以及“五五改革綱要”提出探索構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代需求的新型管轄規(guī)則的要求，有必要借鑒大陸法系國家對督促程序和電子訴訟的管轄規(guī)定，構(gòu)建我國適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的電子督促程序的新型管轄規(guī)則。

(一) 大陸法系國家督促程序的管轄經(jīng)驗

《德國民事訴訟法》第689條第3款授權(quán)州政府以法令將一個或者數(shù)個高級州法院的轄區(qū)內(nèi)的督促程序安排到一個初級法院，也就是德國的督促程序在地域管轄上實行集中管轄?！度毡久袷略V訟法》第383條第1款規(guī)定，債權(quán)人申請支付督促應(yīng)當(dāng)向債務(wù)人普通審判籍住所地的簡易裁判所書記官提出；第397條規(guī)定，利用電子信息處理系統(tǒng)提出支付督促申請(簡稱“指定裁判所”)，債權(quán)人依據(jù)第383條規(guī)定向指定裁判所書記官提出支付督促申請。這表明，日本的督促程序和電子督促程序也實行集中管轄?！俄n國民事訴訟法》為了保護(hù)債務(wù)人(為了防止債權(quán)人濫用權(quán)利，債權(quán)人一般應(yīng)當(dāng)向債務(wù)人住所地法院申請支付令)的利益，對督促程序的管轄實行債務(wù)人普通審判籍住所地法院或者具有土地管轄權(quán)的法院專屬管轄，但是2010年大田專利法院啟動專利訴訟系統(tǒng)，實行電子訴訟的集中管轄(32)王福華：《電子法院: 由內(nèi)部到外部的構(gòu)建》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。。從德國、日本以及韓國的民訴法規(guī)定可知，不論債權(quán)人申請支付令的管轄，還是電子訴訟的管轄均實行集中管轄。

(二) 我國電子督促程序適用集中管轄

2015年浙江省法院率先試行電子訴訟，浙江省高級人民法院確定濱江人民法院、西湖人民法院、余杭人民法院三個基層人民法院以及杭州市中級人民法院率先試點網(wǎng)上法庭。浙江省根據(jù)濱江轄區(qū)內(nèi)高新互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)眾多、版權(quán)糾紛高發(fā)，西湖轄區(qū)有最大的第三方支付平臺支付寶，余杭轄區(qū)內(nèi)則有天貓、淘寶電商平臺的情況，確定了上述四家人民法院的不同分工：濱江人民法院負(fù)責(zé)網(wǎng)上著作權(quán)糾紛的處理，西湖人民法院負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)支付糾紛的處理，余杭人民法院負(fù)責(zé)網(wǎng)上金融交易糾紛的處理，杭州市中級人民法院則負(fù)責(zé)三個基層人民法院的第二審程序工作。此外，西湖區(qū)人民法院先行試點試驗電子督促程序。我國這種電子訴訟和電子督促程序試點試驗的管轄，也屬于集中管轄，在這種管轄方式下突出了電子訴訟的專業(yè)化。所以，從當(dāng)前我國民事司法改革的背景、督促程序略式訴訟的性質(zhì)、大陸法系國家督促程序的管轄經(jīng)驗以及試點法院對電子訴訟和電子督促程序?qū)嵭屑泄茌牱e累經(jīng)驗的前提考量，未來“我國電子督促程序也宜實行集中管轄，由最高人民法院確定某類基層人民法院專門負(fù)責(zé)”(33)王福華：《電子法院: 由內(nèi)部到外部的構(gòu)建》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。。具體而言，最高人民法院應(yīng)當(dāng)按照每個高級人民法院轄區(qū)內(nèi)的基層人民法院數(shù)量，以比例原則指定轄區(qū)內(nèi)一定數(shù)量的基層人民法院統(tǒng)一管轄電子督促程序的第一審程序工作。此外，最高人民法院應(yīng)當(dāng)在每個高級人民法院轄區(qū)內(nèi)，確定至多三個中級人民法院統(tǒng)一管轄標(biāo)的額較大的案件和電子督促程序的第二審程序工作。電子督促程序采用集中管轄不僅順應(yīng)了上述電子督促程序的地域管轄并不僅限于“原告就被告”原則，而且還防止當(dāng)事人對級別管轄提出爭議。換言之，電子督促程序?qū)嵭屑泄茌?，地域管轄就可以存而不論了?/p>

五、 電子督促程序的協(xié)議管轄

電子督促程序?qū)儆谠V訟程序的屬性，決定了其可以適用《民事訴訟法》一般原理，亦即可以適用第34條規(guī)定的協(xié)議管轄，但是電子督促程序不同于常規(guī)的訴訟程序，也有別于電子訴訟，因而有必要在電子督促程序適用集中管轄的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討協(xié)議管轄問題。

(一) 當(dāng)事人在集中管轄法院的范圍內(nèi)可以約定協(xié)議管轄

協(xié)議管轄又稱合意管轄或者約定管轄，是指雙方當(dāng)事人在民事糾紛發(fā)生前或者發(fā)生后，以書面方式約定管轄法院?！睹袷略V訟法》第34條規(guī)定，雙方當(dāng)事人約定的協(xié)議管轄?wèi)?yīng)當(dāng)滿足四個條件：第一，案件僅適用于合同糾紛或者其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛；第二，必須采用書面方式約定管轄法院；第三，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)議選擇管轄法院(34)根據(jù)《民事訴訟法》第34條規(guī)定，雙方當(dāng)事人必須在被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標(biāo)的物所在地等與爭議有實際關(guān)聯(lián)地點的法院中協(xié)議選擇管轄法院。；第四，不得違反級別管轄和專屬管轄的規(guī)定。同時，現(xiàn)行《民事訴訟法》借鑒了原《民事訴訟法》涉外民事訴訟程序中有關(guān)默示協(xié)議管轄的規(guī)定，因而第127條第2款規(guī)定了應(yīng)訴管轄。應(yīng)訴管轄是指原告提起訴訟的人民法院對該案件沒有管轄權(quán)，但是在答辯期限內(nèi)被告沒有提出管轄權(quán)異議并應(yīng)訴答辯的，則視為雙方當(dāng)事人通過默示的方式達(dá)成協(xié)議管轄，因而受訴人民法院對該案取得管轄權(quán)。從形式上分析，應(yīng)訴管轄屬于默示的協(xié)議管轄，并與第34條規(guī)定的明示協(xié)議管轄構(gòu)成協(xié)議管轄制度。協(xié)議管轄充分體現(xiàn)了對當(dāng)事人處分權(quán)的尊重，應(yīng)訴管轄體現(xiàn)得更為明顯。此外，從訴訟效率的角度考慮，如果沒有應(yīng)訴管轄確認(rèn)其合法性，則可能發(fā)生在人民法院已經(jīng)進(jìn)行審理后當(dāng)事人對管轄權(quán)提出異議的情形，因此需要明確“一旦規(guī)定默認(rèn)管轄就使當(dāng)事人能夠謹(jǐn)慎對待自己的管轄權(quán)異議”的內(nèi)容(35)張衛(wèi)平：《民事訴訟法》，北京：法律出版社，2016年，第113頁。。

從《民事訴訟法》第一編第二章第二節(jié)地域管轄的立法編排上看，《從民事訴訟法》并未明確規(guī)定督促程序的管轄屬于第22條一般地域管轄的例外(由原告住所地人民法院管轄)，同樣也不屬于第23條-第32條的特殊地域管轄。再者，從《民事訴訟法》第34條協(xié)議管轄的四個條件看，協(xié)議管轄案件僅適用合同糾紛或者其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，這是雙方當(dāng)事人約定協(xié)議管轄最重要的條件。因《民事訴訟法》第214條規(guī)定的債權(quán)人申請支付令的條件之一，即債權(quán)人只能對請求給付金錢、有價證券的案件申請支付令，符合第34條規(guī)定的協(xié)議管轄條件。所以，雙方當(dāng)事人在不違反專屬管轄和級別管轄的前提下，可以就電子督促程序約定管轄法院。

如果從擴(kuò)大協(xié)議管轄法院的范圍看，“只要雙方當(dāng)事人都覺得方便訴訟、共同認(rèn)可的任何法院，在不違反級別管轄的情形下都可以在被選之列”(36)王福華：《協(xié)議管轄制度的進(jìn)步與局限》，《法律科學(xué)》2012年第6期。。根據(jù)《民事訴訟法》第34條規(guī)定，雙方當(dāng)事人在不違反級別管轄和專屬管轄的情形下，原則上債權(quán)人債務(wù)人可以約定該條文明確規(guī)定的五個人民法院，以及與爭議有實際聯(lián)系地點的人民法院。言外之意，只要是電子督促程序的雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的人民法院都可以約定管轄協(xié)議。擴(kuò)大電子督促程序的協(xié)議管轄法院，可能導(dǎo)致雙方當(dāng)事人選擇集中管轄范圍之外的法院，該法院可能不具有電子庭審設(shè)施，不適用電子訴訟審理案件。所以，在尊重當(dāng)事人的處分權(quán)和保護(hù)當(dāng)事人管轄利益的前提下，允許雙方當(dāng)事人在集中管轄法院的范圍內(nèi)協(xié)議約定任何一個管轄法院。

(二) 在集中管轄法院的范圍內(nèi)協(xié)議選擇管轄法院的正當(dāng)性

1. 防止集中管轄與協(xié)議管轄相沖突

如果雙方當(dāng)事人根據(jù)《民事訴訟法》第34條的規(guī)定約定任何一個法院，則可能出現(xiàn)兩種情形：一是約定管轄法院屬于集中管轄法院的范圍，在此種情形下兩者并不相沖突；二是約定管轄法院不屬于集中管轄法院的范圍，兩者存在沖突。為了避免第二種情形發(fā)生，最高人民法院應(yīng)當(dāng)對電子督促程序的協(xié)議管轄法院限定在集中管轄法院的范圍之內(nèi)。也就是債權(quán)人債務(wù)人只能在集中管轄法院范圍內(nèi)選擇電子督促程序的協(xié)議管轄法院，集中管轄與協(xié)議管轄是包含與被包含的關(guān)系，而非電子督促程序由債權(quán)人住所地的基層人民法院集中管轄。在進(jìn)行此項改革之前，“應(yīng)當(dāng)至少允許當(dāng)事人就督促程序約定管轄協(xié)議”(37)周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第6期。。

2. 防止電子督促程序和協(xié)議管轄被濫用

電子督促程序為簡捷解決財產(chǎn)糾紛而設(shè)立，在實際執(zhí)行中可能出現(xiàn)被債權(quán)人濫用的危險。為了避免這種危險，民訴法及其司法解釋應(yīng)合理規(guī)制，否則電子督促程序反而成為債權(quán)人損害債務(wù)人程序權(quán)益的工具，因而有必要明確電子督促程序的雙方當(dāng)事人只能在集中管轄法院范圍內(nèi)約定管轄法院。對于傳統(tǒng)的督促程序，為了保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益，使其便于及時提出異議，或者當(dāng)提出異議后支付令失效，債權(quán)人的支付令申請視為提起訴訟時，以該法院為管轄法院有助于保護(hù)債務(wù)人的應(yīng)訴利益，當(dāng)事人不得協(xié)議變更該案的管轄法院，其實質(zhì)是通過督促程序的專屬管轄保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益(38)對督促程序的法院管轄實行專屬管轄的地區(qū)如我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第510條規(guī)定：“支付命令之聲請，專屬債務(wù)人為被告時，依據(jù)第一條、第二條、第六條或者第十二條規(guī)定有管轄權(quán)之法院管轄。”韓國督促程序?qū)儆趥鶆?wù)人普通裁判籍所在地法院或者《民事訴訟法》第7條、第8條、第9條、第12條、第18條規(guī)定的具有土地管轄權(quán)的法院專屬管轄。由于法院不審問債務(wù)人直接作出支付命令，為了保護(hù)債務(wù)人的利益，法律規(guī)定便于債務(wù)人申請異議的法院對督促案件具有專屬管轄權(quán)。參見孫漢琦：《韓國民事訴訟法導(dǎo)論》，陳剛譯，北京：中國法制出版社，2010年，第524頁。。

就協(xié)議管轄制度而言，大陸法系國家對雙方當(dāng)事人約定管轄協(xié)議已有明確規(guī)定。例如，在日本，合意管轄不允許當(dāng)事人將所有法院確定為管轄法院的合意，因為這樣將剝奪被告的管轄利益。反之，“如果合意否定了所有法院的合意，那么將構(gòu)成不起訴的合意，或者(服從外國判決權(quán)的)一般管轄權(quán)的合意”(39)新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，北京：法律出版社，2008年，第79頁。。所以，不論我國《民事訴訟法》是否對協(xié)議管轄重新作出規(guī)定，由于督促程序、電子督促程序及其協(xié)議管轄可能被濫用，因此筆者建議由最高人民法院確定地方高級人民法院所在轄區(qū)內(nèi)一定數(shù)量的基層人民法院集中管轄電子督促程序，并且允許雙方當(dāng)事人在集中管轄法院范圍內(nèi)約定協(xié)議管轄法院。

六 結(jié) 語

“五五改革綱要”第41條提出“探索構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代需求的新型管轄規(guī)則”，以推動審判方式、訴訟制度與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度融合?！拔逦甯母锞V要”第61條提出“有序擴(kuò)大電子訴訟覆蓋范圍，充分利用我國移動互聯(lián)網(wǎng)普及應(yīng)用的先發(fā)優(yōu)勢，進(jìn)一步提升電子訴訟在全國法院的覆蓋范圍、適用比例和應(yīng)用水平，逐步實現(xiàn)在線立案、在線繳費、電子送達(dá)三類應(yīng)用覆蓋全國法院相輔相成”。電子督促程序作為一種略式訴訟程序，在適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代需求的新型管轄規(guī)則尚未確立之前，有必要首先單獨確立電子督促程序的管轄規(guī)則。為貫徹“五五改革綱要”的總體要求，電子督促程序的地域管轄不限于“原告就被告”原則，級別管轄以基層人民法院管轄為原則，以中級人民法院管轄為例外。最高人民法院應(yīng)當(dāng)以比例原則在高級人民法院轄區(qū)內(nèi)確定一定數(shù)量的基層人民法院集中管轄。在集中管轄法院的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)允許債權(quán)人債務(wù)人約定管轄協(xié)議，以防止集中管轄與協(xié)議管轄相沖突，以及防止電子督促程序和協(xié)議管轄被濫用。