地方高校內(nèi)部控制環(huán)境缺陷與優(yōu)化對(duì)策

劉家昌

(東莞理工學(xué)院 審計(jì)監(jiān)察處，廣東東莞 523808)

隨著高等教育改革的不斷推進(jìn)，地方高校出現(xiàn)了前所未有的活力和發(fā)展?jié)摿?。作為一個(gè)擁有自主辦學(xué)權(quán)、獨(dú)立核算權(quán)的事業(yè)單位，同時(shí)也是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，它有大量而頻繁的資金活動(dòng)，縱橫交錯(cuò)的經(jīng)營(yíng)管理關(guān)系，這一切都決定了地方高校建立、健全內(nèi)部控制體系是一項(xiàng)十分重要的管理工作。

一、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境理論概述

(一)內(nèi)部控制環(huán)境構(gòu)成因素

由于我國(guó)目前尚未具備完整的內(nèi)部控制理論體系，對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)可借鑒的內(nèi)容不多。國(guó)外COSO 內(nèi)部控制框架具有普遍適應(yīng)性的特點(diǎn)，它不僅適用于以盈利為目標(biāo)的企業(yè)，也適用于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。在COSO 框架理論中，內(nèi)部控制環(huán)境處于五要素之首，是內(nèi)部控制框架中所有構(gòu)成要素的基礎(chǔ)。借鑒COSO框架理論，地方高校內(nèi)部控制環(huán)境設(shè)定了學(xué)校的架構(gòu)與章程，塑造學(xué)校的文化，影響教職工的意識(shí)，是高校實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括以下幾個(gè)方面:①行政權(quán)力設(shè)置:學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層與職能部門(mén)的議事機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和職責(zé)權(quán)限等;②道德價(jià)值觀念:領(lǐng)導(dǎo)層在塑造良好的道德觀念過(guò)程中起著關(guān)鍵作用;③機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配:建立有利于提升管理效能的運(yùn)行機(jī)制;④校園文化:學(xué)校在長(zhǎng)期的管理實(shí)踐中形成的共同思想、作風(fēng)、價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則，是一種具有個(gè)性的信念和行為方式;⑤人力資源政策:包括招聘制度、培訓(xùn)制度、崗位設(shè)置和考核機(jī)制等。

(二)地方高校內(nèi)部控制環(huán)境現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國(guó)地方院校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子都由上級(jí)行政主管部門(mén)任命，這導(dǎo)致我國(guó)高校的治理機(jī)制具有典型的行政級(jí)別制。學(xué)校黨委對(duì)學(xué)?！叭匾淮蟆?即重大問(wèn)題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用)事務(wù)有決定權(quán)，校長(zhǎng)對(duì)行政事務(wù)有執(zhí)行分配權(quán)，學(xué)術(shù)委員會(huì)為學(xué)校的教學(xué)科研發(fā)展提供智力保障，教代會(huì)和工會(huì)居于參政與監(jiān)督地位，這種權(quán)利配置建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)。但實(shí)際效果是，由于法律規(guī)定教代會(huì)必須在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，學(xué)術(shù)組織政治化等原因，監(jiān)管的弱化導(dǎo)致學(xué)校黨委和職能部門(mén)獨(dú)攬大權(quán)，這種治理結(jié)構(gòu)屬于高度集中的行政體制，對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)內(nèi)部控制體系風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防監(jiān)控功能產(chǎn)生極大削弱，不利于學(xué)術(shù)權(quán)利和學(xué)生權(quán)利的發(fā)揮，也難以兼顧社會(huì)公眾的利益。再者，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子是由政府主管部門(mén)任命，并且賦予與政府部門(mén)相對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別。上級(jí)主管部門(mén)和地方政府就是按照行政體系標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子。與其說(shuō)學(xué)校是教育組織，不如說(shuō)它是行政單位。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子為了迎合上級(jí)主管部門(mén)的行政意圖，取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，必然會(huì)在任期內(nèi)通過(guò)追求學(xué)校規(guī)模、基本建設(shè)等外化的政績(jī)來(lái)標(biāo)榜自己，從而忽視學(xué)校的長(zhǎng)期、內(nèi)化的發(fā)展。

二、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境缺陷

(一)法人治理結(jié)構(gòu)有待完善

目前地方高校產(chǎn)權(quán)模式呈現(xiàn)多級(jí)代理結(jié)構(gòu):全體人民是高校的名義所有者，高校領(lǐng)導(dǎo)班子只是最終代理人，他們之間隔著多個(gè)以政治程序和行政級(jí)別為序列的代理層級(jí)。這種代理結(jié)構(gòu)造成的最壞的結(jié)果是:一方面，全體人民不能直接參與對(duì)高校的管理，而只能通過(guò)他們的代理——政府去行使管理權(quán)，但是，政府部門(mén)的職能由政府官員行使，政府官員本身并不是財(cái)產(chǎn)的所有者，人民與政府官員之間的關(guān)系并不像股東與董事會(huì)之間的關(guān)系那樣明確，所以政府官員根本不可能像董事會(huì)那樣決策、行政，從而難以保證“社會(huì)利益最大化”;另一方面，高校領(lǐng)導(dǎo)班子作為高校的經(jīng)營(yíng)者，本來(lái)應(yīng)該對(duì)高校的所有者——全體人民負(fù)責(zé)，然而全民是一個(gè)數(shù)量極大的集合體，不可能親自行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，所以高校領(lǐng)導(dǎo)班子只需要對(duì)任命他的政府官員負(fù)責(zé)便可，造成了高校領(lǐng)導(dǎo)班子把大部分時(shí)間花費(fèi)在討好政府官員的事宜上，基本不需要對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)的好壞和資產(chǎn)流失負(fù)責(zé)。所有者監(jiān)管不到位，從而難以保證運(yùn)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益，不少地方高校出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)、流失和受損害的現(xiàn)象，更談不上國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

(二)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不足

獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的靈魂，其主要表現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。它要求內(nèi)審機(jī)構(gòu)在人員、工作和經(jīng)費(fèi)等方面應(yīng)獨(dú)立于被審計(jì)單位，獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)，不受被審計(jì)單位及其他職能部門(mén)和個(gè)人的干預(yù)，以體現(xiàn)審計(jì)的客觀性、公正性和有效性。現(xiàn)階段地方高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有的是獨(dú)立設(shè)置，有的是與紀(jì)委或監(jiān)察合署辦公。內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，注重的是對(duì)財(cái)務(wù)收支、資金效益和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)，多對(duì)事不對(duì)人;紀(jì)檢和監(jiān)察是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人進(jìn)行監(jiān)督控制，多對(duì)人不對(duì)事。所以，內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和工作方式等方面都有很大的不同，合署辦公的模式不利于內(nèi)部審計(jì)工作和紀(jì)檢、監(jiān)察工作的順利開(kāi)展。這種“內(nèi)部人”監(jiān)督的機(jī)制，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)督管理崗位人員缺位，職責(zé)游離，導(dǎo)致監(jiān)督制度本身形同虛設(shè)，其監(jiān)督難以起到應(yīng)有的牽制和約束機(jī)制作用。

(三)人力資源機(jī)制落后

地方高校人力資源政策包括人才的流動(dòng)、培養(yǎng)、分配、考核等具體程序，涉及內(nèi)部控制實(shí)施的效率和效果，對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境有實(shí)質(zhì)性的影響。近年來(lái)，一些地方高校進(jìn)行的聘任制改革和薪酬制度改革雖然取得了一些成效，但與固有的工資制度、職稱制度和調(diào)配制度等還存在著諸多矛盾和不對(duì)稱。再者，地方高校管理機(jī)構(gòu)行政化趨勢(shì)較為嚴(yán)重，職能部門(mén)重疊，行政教輔人員比例過(guò)大，專職教師不足，未能實(shí)現(xiàn)將身份管理轉(zhuǎn)為崗位管理，過(guò)度注重從外部招聘人才，不重視內(nèi)部人力資源開(kāi)發(fā)和人力資源的合理利用，過(guò)度看重資歷、學(xué)歷，看輕教學(xué)科研能力，而造成大多數(shù)優(yōu)秀人才和中青年教師待遇偏低，缺乏考核激勵(lì)機(jī)制等因素，嚴(yán)重制約了中青年教師從事教學(xué)、科研的積極性，導(dǎo)致地方高校人才流失嚴(yán)重，教學(xué)、科研效率不高。

(四)高校文化建設(shè)滯后

高校是高層次知識(shí)分子相對(duì)集中的地方，講究民主法治與學(xué)術(shù)自由，但現(xiàn)階段地方高校的文化建設(shè)力度卻明顯不足。地方高校都重點(diǎn)推介了自己的辦學(xué)理念和宗旨，但管理層與教職工的溝通渠道不暢，導(dǎo)致職工對(duì)學(xué)校的辦學(xué)理念、頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展目標(biāo)等缺乏認(rèn)知，不利于形成自上而下的凝聚力，對(duì)地方高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

三、地方高校內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化策略

(一)科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和分配權(quán)責(zé)

學(xué)校要根據(jù)專業(yè)化分工、有效協(xié)調(diào)和精簡(jiǎn)節(jié)約的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，以規(guī)范職能部門(mén)的工作及其相互間聯(lián)系，使職能部門(mén)在一定的組織規(guī)范內(nèi)既分工又協(xié)作地為實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)而共同努力。建立優(yōu)化的職能部門(mén)和高效的運(yùn)作流程，明確授權(quán)形式、授權(quán)對(duì)象以及職能部門(mén)使用、管理經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)限和責(zé)任。建立科學(xué)高效的董事會(huì)議事機(jī)制。為適應(yīng)目前國(guó)內(nèi)高等教育的大趨勢(shì)，董事會(huì)可以由上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)代表、教授代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表、社會(huì)捐贈(zèng)者代表和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表組成。董事會(huì)可以下設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)等，發(fā)揮咨詢和監(jiān)督的作用?？梢試L試校長(zhǎng)由董事會(huì)提名，再由上級(jí)主管部門(mén)任命的形式，以達(dá)到與目前中國(guó)行政體制相兼容的效果。

(二)要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督

上級(jí)主管部門(mén)在賦予學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子掌握全局的重要責(zé)任的同時(shí)，也賦予了他們相應(yīng)的巨大的權(quán)力。制約領(lǐng)導(dǎo)階層，防止他們?yōu)E用職權(quán)，是干部監(jiān)督工作的必然要求， “絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”，不受監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)班子必然走向腐敗。由于地方本科院?！笆∈泄步?，以市為主”的特殊管理機(jī)制，上級(jí)黨政主管部門(mén)監(jiān)管太遠(yuǎn)，同級(jí)的市政府監(jiān)管又太少，缺乏權(quán)力監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)班子容易滋生腐敗。應(yīng)重視制度建設(shè)在監(jiān)督中的作用，建立上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督責(zé)任制。上級(jí)黨政主管部門(mén)要經(jīng)常研究分析干部考察考核、民主評(píng)議和信息信訪等渠道所反映的下級(jí)一把手存在的問(wèn)題，及時(shí)采取針對(duì)性措施，建立“遠(yuǎn)水”救得了“近火”的機(jī)制;同級(jí)的市政府作為供給財(cái)政撥款的主體，要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)控，建立監(jiān)督管理的剛性機(jī)制，及時(shí)堵塞制度的漏洞。對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題，決策前還要重視發(fā)揮專家的作用，聽(tīng)取專家論證意見(jiàn)。

(三)注重發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察職能

首先，要落實(shí)罷免撤換制度。列寧指出，“罷免權(quán)是真正的監(jiān)督權(quán)”［1］。2004年2月中央下發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中首次引入了“罷免或撤換要求及處理”等概念，并規(guī)定:“黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)和同級(jí)紀(jì)委中不稱職的委員、常委;黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱職的委員、常委”。同時(shí)，把黨員的這項(xiàng)權(quán)利列為黨內(nèi)十項(xiàng)監(jiān)督制度之一。這表明，各級(jí)地方委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)已率先啟動(dòng)黨內(nèi)罷免撤換制度。但是，黨內(nèi)監(jiān)督條例只作了原則性的規(guī)定，具體程序和操作細(xì)則卻尚未出臺(tái)，落實(shí)和執(zhí)行罷免撤換制度的困難可想而知。為此，北大政府管理學(xué)院黨委書(shū)記李成言教授建議: “一方面要建立對(duì)普通黨員權(quán)利的保護(hù)體系。比如，如何避免舉報(bào)者遭到報(bào)復(fù)。另一方面要積極探索和推行黨代會(huì)常任制。因?yàn)橹挥写泶髸?huì)的權(quán)力行使日常化、制度化，罷免或撤換制度才有基礎(chǔ)”［2］。因此，啟動(dòng)罷免撤換機(jī)制，建立行使罷免撤換權(quán)力的常任機(jī)構(gòu)是前提，可探索由紀(jì)委與教代會(huì)聯(lián)合組成罷免撤換機(jī)關(guān)的機(jī)制。建立了相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)后，學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)如果失職瀆職、貪污腐化，學(xué)校的教工黨員就有權(quán)通過(guò)教代會(huì)、黨代會(huì)撤換、罷免他們。這一機(jī)制能強(qiáng)化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的“造血”功能。若按照以往的干部工作方法，在處理不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，黨委和紀(jì)委通常是采取事前談話的形式，然后由組織部門(mén)發(fā)文免職，至于直接罷免或撤換的情況是很少見(jiàn)的。目前，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)還是比較完備的，缺少的正是保障監(jiān)督取得實(shí)效的“尚方寶劍”，而這把尚方寶劍就是“罷免或撤換”權(quán)。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，不能取得實(shí)效的監(jiān)督顯得軟弱，因此，完善學(xué)校紀(jì)委監(jiān)督監(jiān)察職能需要從相關(guān)的監(jiān)督手段、監(jiān)督途徑等方面整體推進(jìn)。

(四)創(chuàng)新人力資源政策

從某種意義上說(shuō)，學(xué)校內(nèi)部控制的成效取決于教職工素質(zhì)水平。因此，教職工素質(zhì)控制是內(nèi)部控制的一個(gè)重要因素。人員招聘要由學(xué)校人事處統(tǒng)籌規(guī)劃，安排招聘，并組織由專家和用人部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的綜合考評(píng)小組對(duì)應(yīng)聘人員進(jìn)行考察評(píng)價(jià)，根據(jù)考察情況進(jìn)行打分，提出用人建議;要切實(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，不斷提升教職工素質(zhì);建立健全崗位設(shè)置和人員聘任制度，對(duì)全部崗位建立統(tǒng)一的書(shū)面職責(zé)描述(包括工作內(nèi)容、職責(zé)、權(quán)限、上下級(jí)督導(dǎo)關(guān)系以及任職條件等內(nèi)容)，確認(rèn)崗位所需的能力水平，保障人員具備崗位所需的知識(shí)和技能，并在崗位聘用中實(shí)現(xiàn)人員能上能下;健全職稱評(píng)審制度，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，監(jiān)察部門(mén)要全過(guò)程跟蹤監(jiān)督，杜絕舞弊、弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生;完善考核制度，干部提拔任用和薪酬調(diào)整應(yīng)根據(jù)個(gè)人綜合表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估考量。

(五)營(yíng)造良好的校園文化

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文化建設(shè)，培育積極向上的價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感，倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信、愛(ài)崗敬業(yè)、開(kāi)拓創(chuàng)新和團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，樹(shù)立健康向上的精神面貌。在營(yíng)造校園文化的過(guò)程中，要注意剔除那些不適應(yīng)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)要求的內(nèi)容，建立與內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)的新結(jié)構(gòu)，賦予校園文化新的內(nèi)容，并通過(guò)一定方式將其固定下來(lái)，形成一種嶄新的、穩(wěn)定的、健康的校園文化。

(六)增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性

為保證內(nèi)審部門(mén)的獨(dú)立性，高校應(yīng)該借鑒企業(yè)內(nèi)部審計(jì)建立由獨(dú)立董事組成審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作，由獨(dú)立董事代表所有者監(jiān)督和評(píng)價(jià)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)作為獨(dú)立董事的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，直接處于獨(dú)立董事的領(lǐng)導(dǎo)之下，對(duì)獨(dú)立董事負(fù)責(zé)的方法。因此，建議組建由上級(jí)主管單位、財(cái)政部門(mén)和高校聯(lián)合組成的審計(jì)委員會(huì)，作為高校內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，內(nèi)審部門(mén)在機(jī)構(gòu)、人員、工作、經(jīng)費(fèi)和福利上直接隸屬于審計(jì)委員會(huì)，使內(nèi)部審計(jì)部門(mén)完全脫離管理層的制約，其工作只對(duì)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告，獨(dú)立客觀地開(kāi)展工作，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督和管理職能，這無(wú)論從實(shí)質(zhì)上和形式上都將大大提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，從而可以更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用，為高校健康有效的發(fā)展保駕護(hù)航。

［1］張彥玲.黨內(nèi)選舉和監(jiān)督制度的新突破［EB/OL］(2006－5－10)［2011－3－2］.http://cpc.people.com.cn/GB/47816/4364281.html.

［2］罷免撤換制度執(zhí)行成黨內(nèi)民主“難中之難”［N］.濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2010－11－24(8).