推進(jìn)社會(huì)管理法治化建設(shè)的幾點(diǎn)思考※

○ 張華民

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。黨的十八大報(bào)告，在十七大報(bào)告提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“法治保障”的社會(huì)管理創(chuàng)新要求，而且，習(xí)近平總書記在2013年2月23日中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)又強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，這對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有非常重要的指導(dǎo)意義。依法治國(guó)作為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基本方略，表現(xiàn)在社會(huì)管理創(chuàng)新中就是大力推進(jìn)社會(huì)管理法治化建設(shè)，使既體現(xiàn)中國(guó)特色又順應(yīng)時(shí)代要求的社會(huì)管理創(chuàng)新在法治的軌道上不斷取得進(jìn)步。

腦子里所想的與課堂能講的“表里不一”的困惑；先進(jìn)的特色理論與復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的差距；自由與紀(jì)律的約束，等等，由此產(chǎn)生的心里糾結(jié)，直接或間接地訴之于學(xué)生。

現(xiàn)代民主政治提倡的法治應(yīng)該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治。本文所指的社會(huì)管理法治化，是指由代表多數(shù)人利益的相關(guān)組織，根據(jù)多數(shù)人的意志，為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。我國(guó)是現(xiàn)代法治實(shí)踐尚不完善的國(guó)家，社會(huì)管理中的法治建設(shè)更是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，需要我們不斷探索，為此，筆者基于現(xiàn)代法治理論和我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀，對(duì)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理法治化建設(shè)作幾點(diǎn)闡釋。

一、增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)、塑造法治文化

公民對(duì)權(quán)利的追求是法治發(fā)展的動(dòng)力，公權(quán)對(duì)權(quán)利的敬畏是法治發(fā)展的結(jié)果，追求權(quán)利和敬畏權(quán)利不僅是權(quán)利意識(shí)彰顯的集中體現(xiàn)，而且是法治發(fā)展依賴的文化基礎(chǔ)。在我國(guó)，相對(duì)于管制型社會(huì)管理模式，法治化社會(huì)管理模式是一種創(chuàng)新，且這種創(chuàng)新的核心理念就在于增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，使法治發(fā)展具有其賴以生存的營(yíng)養(yǎng)和空氣。權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)管理對(duì)象權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，主要是社會(huì)公眾，體現(xiàn)在維護(hù)權(quán)利、追求權(quán)利上，這不僅要通過(guò)宣傳、教育等輸入式增強(qiáng)，更要依靠政治民主、經(jīng)濟(jì)自由、司法公正等體驗(yàn)式增強(qiáng)；二是社會(huì)管理主體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，主要是各級(jí)社會(huì)管理者，其權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)主要體現(xiàn)在對(duì)公民權(quán)利的尊重和敬畏上，最重要的增強(qiáng)途徑是改進(jìn)體制機(jī)制、加強(qiáng)權(quán)力制約，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止”[1]。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)管理法治化建設(shè)中，增強(qiáng)社會(huì)管理主體的權(quán)利意識(shí)是增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)、塑造法治文化的關(guān)鍵，這是因?yàn)槲覈?guó)有著悠久的封建專制歷史，官本位思想根深蒂固，加之建國(guó)后長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，管制型社會(huì)管理模式中形成的命令服從式思維習(xí)慣尚未得到根本改變，造成社會(huì)管理者的家長(zhǎng)式作風(fēng)已經(jīng)成為阻礙社會(huì)管理創(chuàng)新、引發(fā)社會(huì)矛盾的重要原因之一。而且，在現(xiàn)有體制下，社會(huì)管理主體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，也是社會(huì)管理對(duì)象權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的重要條件。

二、培育公民社會(huì)、鞏固法治基礎(chǔ)

在當(dāng)代，公民社會(huì)一般被認(rèn)為是與政治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)生活模式，就公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征及其與國(guó)家的關(guān)系而言，公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素主要包括私人領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、社會(huì)組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等。公民社會(huì)是現(xiàn)代社會(huì)管理法治化建設(shè)的基本載體，也是法治化社會(huì)管理追求的社會(huì)存在形式。成熟的公民社會(huì)中正當(dāng)?shù)膫€(gè)人權(quán)利得到維護(hù)、合理的公共利益得到保障、自治的社會(huì)組織功用突顯、有益的社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃有序。由于文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)體制等方面的原因，我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展尚處于起步階段，社會(huì)管理法治化建設(shè)缺乏相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境，公民意識(shí)有待增強(qiáng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型，因此加快培育公民社會(huì)成為促進(jìn)社會(huì)管理法治化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在我國(guó)進(jìn)行公民社會(huì)建設(shè)，核心是更新理念，關(guān)鍵是創(chuàng)新體制。在理念更新方面，我們不僅要通過(guò)輿論宣傳、教育培訓(xùn)等來(lái)轉(zhuǎn)變民眾的觀念，更要利用社會(huì)實(shí)踐中的生動(dòng)事例來(lái)影響和推進(jìn)民眾觀念的更新，逐步消除封建社會(huì)的奴性和計(jì)劃時(shí)代的惰性，樹立起人人平等、人人發(fā)展、人人有責(zé)的社會(huì)生活態(tài)度，為公民社會(huì)建設(shè)提供動(dòng)力來(lái)源和智力保證。在體制創(chuàng)新方面，我們要把以人為本的理念貫穿于社會(huì)管理體制構(gòu)建的全過(guò)程，使社會(huì)管理體制既遵循現(xiàn)代法治理念又服務(wù)于現(xiàn)代法治實(shí)踐，這不僅為促進(jìn)法治理念的形成提供了機(jī)制基礎(chǔ)，而且為公民社會(huì)的培育提供了組織保障。

三、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、完善法治環(huán)境

被譽(yù)為“美國(guó)憲法之父”的詹姆士·麥迪遜曾這樣召示人們：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。”[2]可見，由非天使的人組成的社會(huì)離不開政府等公權(quán)力的必要管束，這是現(xiàn)代社會(huì)有序、理性發(fā)展的重要保證，同時(shí)，對(duì)社會(huì)擁有管束權(quán)的由非天使組成的政府等公權(quán)力本身也必須接受來(lái)自外部和內(nèi)部的制約，否則公權(quán)力對(duì)社會(huì)的損害往往會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其對(duì)社會(huì)的增益，正如托馬斯·潘恩所說(shuō)：“社會(huì)，不論是啥樣的，都是一種善；但政府，即使是最好樣的，也僅僅是一種必要的惡?！盵3]在歷史上，我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期處于集權(quán)專制下的封建社會(huì)，近代又歷經(jīng)權(quán)力高度集中統(tǒng)一的政府管理模式，公權(quán)力的強(qiáng)大和傲慢有著難以遏制的慣性，尤其針對(duì)先天發(fā)育不良、后天培育不力的我國(guó)公民社會(huì)的治理，不受約束的公權(quán)力的破壞力更加具有致命性，所以規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行就成為完善社會(huì)管理法治化建設(shè)環(huán)境的關(guān)鍵。規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，一靠權(quán)力制約，二靠權(quán)利監(jiān)督。在社會(huì)管理領(lǐng)域，公權(quán)力的配置必須堅(jiān)持相互制約的原則，既要重視政府內(nèi)部權(quán)力之間的制約，更要強(qiáng)化立法權(quán)力、司法權(quán)力對(duì)政府社會(huì)管理權(quán)力的制約。加強(qiáng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，在規(guī)范我國(guó)公權(quán)力運(yùn)行中有著特殊重要的意義和作用，因?yàn)槲覈?guó)議行合一的權(quán)力架構(gòu)迫切需要來(lái)自公權(quán)力之外的監(jiān)督，尤其是社會(huì)公眾的監(jiān)督，而且也只有暢通無(wú)處不在的社會(huì)公眾的監(jiān)督，才能使公權(quán)力充分暴露在陽(yáng)光下，從而保持公權(quán)力的純潔性。

四、推進(jìn)社會(huì)行政、拓展法治功能

法律制度建設(shè)既是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是法治水平的重要體現(xiàn)。盡管改革開放后我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)整體取得了快速發(fā)展，尤其是民商法、行政法、刑事法等領(lǐng)域的法律制度已具有相對(duì)完整的體系，但與之相比較，我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的法制建設(shè)相對(duì)比較滯后，法律制度體系很不完善，與法治社會(huì)建設(shè)的要求存在明顯差距，因此加快社會(huì)法制建設(shè)、健全社會(huì)法制體系就成為當(dāng)前法治社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是社會(huì)管理法治化建設(shè)的制度基礎(chǔ)。要使我國(guó)社會(huì)法制建設(shè)既體現(xiàn)時(shí)代要求，又符合中國(guó)實(shí)際，一是要樹立現(xiàn)代法治理念，二是要反應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。在樹立現(xiàn)代法治理念上，我們要使社會(huì)法制建設(shè)始終以實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持通過(guò)公民權(quán)利的維護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的治理，而不是通過(guò)公民社會(huì)的治理來(lái)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的維護(hù)，否則，社會(huì)法制建設(shè)最終會(huì)導(dǎo)致基于良好的愿望卻使社會(huì)治理實(shí)質(zhì)上蛻變成新的社會(huì)控制甚至社會(huì)專制。在反應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要上，我們要使社會(huì)法制建設(shè)以糾正現(xiàn)有制度缺陷、彌補(bǔ)現(xiàn)有制度空白為主要內(nèi)容。計(jì)劃體制下的社會(huì)是一個(gè)國(guó)家利益、集體利益永遠(yuǎn)大于個(gè)人利益的社會(huì)，其制度中對(duì)公民權(quán)利的淡漠和忽視在所難免，且管理制度更多體現(xiàn)的是管制制度甚至是控制制度，與法治社會(huì)要求的治理制度在本質(zhì)上是對(duì)立的，新的社會(huì)法制建設(shè)必須徹底糾正。法治社會(huì)中的權(quán)力制約制度、行為規(guī)范制度、社會(huì)監(jiān)督制度等等都是計(jì)劃體制下社會(huì)制度中所缺乏的，在社會(huì)法制建設(shè)中必須補(bǔ)充和完善，以構(gòu)建完整的社會(huì)法制體系。

五、健全社會(huì)法制、提升法治水平

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)格局的不斷變化和社會(huì)和諧化程度不斷提高，有關(guān)社會(huì)問題的行政法治也在不斷進(jìn)步，幾乎在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行[4]。社會(huì)行政法治建設(shè)盡管在我國(guó)行政法治建設(shè)中仍是薄弱環(huán)節(jié)，但其作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是社會(huì)管理法治化建設(shè)的核心所在。從促進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，社會(huì)行政應(yīng)該做廣義的理解，不僅包括傳統(tǒng)意義上的政府部門依據(jù)法定職權(quán)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行的行政管理行為，還應(yīng)該包括新生的各類社會(huì)組織基于法律規(guī)定和政府授權(quán)所從事的具有準(zhǔn)行政性的管理行為，因?yàn)樵谖覈?guó)當(dāng)下社會(huì)建設(shè)中，后者無(wú)論在組織建構(gòu)、職權(quán)設(shè)定還是在行為規(guī)范方面，都與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，甚至一定程度上阻礙了社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。推進(jìn)社會(huì)行政，除了要推進(jìn)政府社會(huì)行政外，更重要的是推進(jìn)社會(huì)組織的社會(huì)行政。在組織建構(gòu)方面，要站在社會(huì)組織是政府職能轉(zhuǎn)移的載體、其發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件的高度，大力發(fā)展各級(jí)各類社會(huì)組織；在職能設(shè)定方面，要將凡是社會(huì)能夠自主解決、市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)協(xié)會(huì)組織能夠自律解決的事項(xiàng)，都通過(guò)法律規(guī)定納入相應(yīng)社會(huì)組織的職責(zé)范圍，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；在行為規(guī)范方面，要在職權(quán)法定的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)組織行使職權(quán)的程序規(guī)范，做到以程序正義來(lái)保證實(shí)體正義，提升社會(huì)管理法治化建設(shè)的社會(huì)效果。

當(dāng)天吃飯飲酒的時(shí)候，許多客人從別的屋子來(lái)呆呆地望著翠姨。翠姨舉著筷子，似乎是在思量著，保持著鎮(zhèn)靜的態(tài)度，用溫和的眼光看著她們。仿佛她不曉得人們專門在看著她似的。但是別的女人們羨慕了翠姨半天了，臉上又都突然地冷落起來(lái)，覺得有什么話要說(shuō)出，又都沒有說(shuō)，然后彼此對(duì)望著，笑了一下，吃菜了。

有非常多的案例都是青少年在初次接觸毒品的時(shí)候并不知道毒品為何物，不但沒有遠(yuǎn)離，反而對(duì)它充滿好奇，直到在好奇心的推動(dòng)下開始吸毒，從此走上不歸路。因此當(dāng)社會(huì)上、學(xué)校里介紹關(guān)于毒品的知識(shí)時(shí)，一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)、牢記于心。平時(shí)也可以通過(guò)上網(wǎng)、翻閱書籍等方式了解與毒品相關(guān)的知識(shí)?？傊?，一定要充分了解毒品的特性以及危害，這樣才能讓自己時(shí)刻保持警惕，遠(yuǎn)離毒品。

六、強(qiáng)化公眾參與、彰顯法治文明

現(xiàn)代法治體現(xiàn)的是多數(shù)人的意志，現(xiàn)代社會(huì)是所有人的社會(huì)，法治社會(huì)要求的是體現(xiàn)多數(shù)人意志的法對(duì)社會(huì)的治理，所以多數(shù)人的集合體——公眾是推動(dòng)現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)的最終主體和根本動(dòng)力。盡管現(xiàn)代政治架構(gòu)下公眾的意志更多的是通過(guò)代議制形式間接傳導(dǎo)至國(guó)家治理過(guò)程，但公眾直接參與國(guó)家治理過(guò)程的意義和作用在當(dāng)下不僅沒有被忽視，反而隨著政治民主的發(fā)展而愈來(lái)愈受到推崇。相對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域，社會(huì)可以說(shuō)是與公眾聯(lián)系最直接、最普遍的領(lǐng)域，因而公眾參與社會(huì)治理不僅是社會(huì)治理的特色，而且是社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理法治化建設(shè)脫胎于權(quán)力高度集中下的社會(huì)管理行政化體制，社會(huì)管理中公眾參與不僅沒有形成心理習(xí)慣，而且也沒有成熟的制度支撐，所以為了建設(shè)法治社會(huì)、彰顯法治文明，強(qiáng)化公眾參與就成為社會(huì)管理法治化建設(shè)的重點(diǎn)。公眾參與社會(huì)管理過(guò)程，從形式上講，結(jié)合社會(huì)管理事項(xiàng)和性質(zhì)，可以是直接參與，也可以是間接參與，但要堅(jiān)持能夠直接參與的就絕不間接參與這一基本原則。公眾參與社會(huì)管理過(guò)程，從內(nèi)容上講，在我國(guó)應(yīng)該包括社會(huì)管理的各個(gè)方面，但重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是參與規(guī)范制定過(guò)程，防止有關(guān)社會(huì)管理的法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定部門化、利益化；二是參與執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程，打破我國(guó)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督過(guò)于依賴內(nèi)部機(jī)構(gòu)的模式，使監(jiān)督由形式走向?qū)嵸|(zhì)，提高監(jiān)督效果；三是參與責(zé)任追究過(guò)程，尤其是參與問責(zé)過(guò)程，促進(jìn)同體問責(zé)主導(dǎo)向異體問責(zé)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，避免問責(zé)的隨意性和形式化，為社會(huì)管理法治化建設(shè)提供有力保障。

[1][法]孟德斯鳩著、張雁深譯：《論法的精神》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1993年版，第154頁(yè)。

[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第264頁(yè)。

[3]Thomas Paines.“Common Sense，Barons Educational Series，Inc.”，New York，1975，p.49.

[4]張淑芳：《社會(huì)行政法的范疇及規(guī)制模式研究》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第6期。