臺灣地區(qū)老年社會福利經(jīng)驗啟示

楊婷

摘 要： 高齡老化的人口海嘯，已然是悄悄來到，此鋪天蓋地的沖擊影響，早已超乎退休的生活安排，并且蛻變成為一項迫在眉梢的議題。我國人口基數(shù)大且老年社會福利存在諸多不足，隨著生活水平提高和人均壽命延長，重度老齡化的趨勢日益明顯，據(jù)估算二三十年后將迎來的老齡化高峰。鑒于臺灣相對成熟的社會福利機制，我們可以從中吸取經(jīng)驗，用于彌補我們滯后的相關(guān)社會福利事業(yè)。

關(guān)鍵詞： 老齡化；社會福利；臺灣機制；經(jīng)驗啟示

一、我國老年社會福利情況

1、剩余性社會福利

在中國，封建社會的養(yǎng)老法律、倫理道德規(guī)范和民約風俗對維護家庭養(yǎng)老制度的運行起了重要的作用。另外，傳統(tǒng)社會人口平均壽命比較短，老年人口占很小的比例，人們對社會老化老年福利的需求并不像今天這樣迫切。新中國成立之后現(xiàn)代意義上的老年社會福利才開始。

相對于福利國家，起源于計劃經(jīng)濟時代的社會福利在中國具有明顯的社會邊緣化和選擇性的特點，在社會保障這個大目標下，社會福利的具體目標是向社會弱勢群體提供滿足其基本生活需求的服務(wù)，當時的老年人社會福利就是一種剩余福利。

1949～1955年，民政部改造社會慈善團體和救助機構(gòu)的同時，建立了大批機構(gòu)，收養(yǎng)了數(shù)十萬孤寡老人。1959年之后，殘老院更名為社會福利院或養(yǎng)老院，進一步突出了救濟福利性質(zhì)。到1964年，全國范圍內(nèi)的社會福利院、養(yǎng)老院發(fā)展到733個，收養(yǎng)老年人7.9萬，收養(yǎng)對象主要是“三無”老人[1]。

改革開放以來，人口年齡結(jié)構(gòu)的老化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型給國家的老年供養(yǎng)體制造成了巨大的壓力，國家不得不加大其對退休金的補貼開支。從20世紀80年代到世紀末的20年間，民政福利支出始終保持在財政支出的1.5%左右。國家財政對社會福利的低水平投入導致民政部門資金支持的社會福利項目僅覆蓋8%的人口[2]，并且部分未受雇于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門的城市人口和廣大的農(nóng)村人口一直都在此福利的范圍之外。

2、我國老齡化人口現(xiàn)狀

隨著中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，生育率持續(xù)保持較低水平，老齡化進程逐步加快。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口老齡化速度加快，60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，比重分別上2.93和個1.91百分點。預(yù)計到2015年，60歲以上老年人口達到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%，年均凈800多萬，超過新增人口數(shù)量據(jù)測算年全國歲以上城鄉(xiāng)空巢老人有4150萬人，約占老年人口25%；近10年來80歲以上高齡老年人增加了近一倍，目前超過2000萬，據(jù)測算到2020年、2050年將分別超過3000萬和9000萬，占老年人口的12.37%和21.78%[3]。

我國進入老齡化社會以后，未富先老的國情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起，呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、空巢化趨勢明顯的態(tài)勢。

3、養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)有待規(guī)范

由于傳統(tǒng)觀念的影響，大部分老人不愿進入養(yǎng)老機構(gòu)，但隨著老齡化進程的加速與傳統(tǒng)家庭功能弱化，中國待獨生子女一代的父母進入到了晚年，老年人的服務(wù)與護理已經(jīng)由過去家庭承擔的事務(wù)演變成現(xiàn)在必須正視的社會問題。

20世紀90年代，社會福利的基本建設(shè)還不鞏固的情況下，在老年社會服務(wù)領(lǐng)域中，出現(xiàn)個人投資興建的養(yǎng)老院，但此類基本屬于市場行為，市場的目標是利潤，管理不善就很可能導致解決民生的“雪中送炭”變味成“錦上添花”。曾有報道一些地區(qū)興起大建豪華示范性公辦養(yǎng)老機構(gòu)的風氣，政府興辦的高檔養(yǎng)老機構(gòu)，設(shè)施豪華，購買服務(wù)的人，大多是經(jīng)濟實力較強、健康程度較高的城市低齡老人，而真正低收入、迫切需要社會福利支持的人群卻難以分享。[4]使社會福利喪失應(yīng)有的惠民和公正，嚴重影響民眾對機構(gòu)養(yǎng)老的信心。

在居家養(yǎng)老已經(jīng)不能完全滿足日益增長的需求，機構(gòu)養(yǎng)老被視為未來養(yǎng)老模式的一項重要支撐的情況下，我們的機構(gòu)應(yīng)將建設(shè)管理的規(guī)范放在首位，完善制度，增強工作人員責任感，努力做到服務(wù)最優(yōu)化。

4、受限的自愿服務(wù)

非政府組織在我國被稱為“民間組織”，主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會[5]。在市場經(jīng)濟的體制下，民間組織的空間受到擠壓，加之缺乏公益?zhèn)鹘y(tǒng)以及宗教慈善公益的優(yōu)勢，我們的自愿服務(wù)一直未能蓬勃發(fā)展。有調(diào)查顯示，我國的志愿者多為高校學生，志愿服務(wù)持久度低，易呈“走馬觀花”的形式。

作為非贏利組織，其運營開支有很大一部分需要社會力量的支持。但由于缺乏足夠的社會資源，我國民間福利組織經(jīng)濟力量薄弱，宣傳和籌集資金方面更加無力投入，進一步增大民間力量的限制[6]；另一方面，由于政府對福利事務(wù)的介入，使有著官民二重性的民間機構(gòu)運作很大程度依賴于政府及其派出機構(gòu)，缺乏獨立性和公眾的吸引力，更難吸引專業(yè)人才。社會福利是一門學問，未經(jīng)專業(yè)培訓的志愿者在組織工作過程中會出現(xiàn)諸多困難，很難發(fā)揮應(yīng)有的效用，缺乏溝通組織與需求評估還會使得“志愿失靈”[7]。

二、臺灣經(jīng)驗啟示

1、完善法制

從1989年的《少年福利法》開始，臺灣加快了社會福利法制化的進程，進行有針對性地對社會福利的立法和修法[8]。

隨著社會救助法的頒布運行及兒童福利法、少年福利法、老人福利法、身心障礙者保護法的實施，臺灣的社會福利救助日趨完善并制度化。臺灣在1995年3月實施《全民健康保險法》，實行全民健保制度16年來，民眾參保率超過99%，平均每人醫(yī)療費用增加率超過7%[9]。2001年1月20日頒布《志愿服務(wù)法》，成為全球第二個頒布的地區(qū)[10]。2002年頒布《就業(yè)保險法》，形成了較為規(guī)范的失業(yè)保障制度；同年6月通過了“國民年金法草案”，2008年正式實施“國民年金制度”，力圖建立以養(yǎng)老保障為主的社會福利制度。進入21世紀，隨著臺灣“全民健康保險制度”和“國民年金制度”的建立和推行，15至65歲的農(nóng)民已參加農(nóng)民健康保險的均改為參加“國民年金保險”，使農(nóng)保無老年給付的狀況得到改變。到今天，臺灣城鄉(xiāng)一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在形成[11]。

2、充分發(fā)動民間力量

臺灣的社會福利制度先后經(jīng)過了兩次大的發(fā)展階段。第一個是20世紀50年代到80年代末社會福利起步和快速發(fā)展的階段。這個時期社會福利的提供雖然主要來自政府部門，但在福利服務(wù)的輸送體系上，非營利組織扮演著重要的角色。[12]

壯大的民間團體第三部門資金來源很多，例如1966年創(chuàng)辦的慈濟基金會，所募集的巨額善款就為臺灣福利做出了極大貢獻，被譽為“臺灣的良心”。小規(guī)模的草根協(xié)會團體，則由自愿工作者的服務(wù)扮演重要的角色。臺灣內(nèi)政部為激勵社會大眾發(fā)揮助人精神秉持“施比受更有福，予比取更快樂”的理念，在1982年即開始輔導各縣市政府運用志愿服務(wù)人員來推展社會福利工作[13]。

臺灣的民間團體組織自主性高，強調(diào)社會功能的發(fā)揮，自由結(jié)社風氣蓬勃。從1991年至2008年，總體數(shù)由7773個增長到31701個。據(jù)調(diào)查研究，社會團體普遍采用會員制，受訪的三百多家組織有近九層表示收入主要來源為會員繳納的會費，其次是捐款收入，政府資助位居第三[14]。

到2005年底，全臺灣有近40萬人登記加人志愿服務(wù)團隊。到2004年底，社會福利類志愿服務(wù)團隊就有1169個，義工人數(shù)達64822人，2004年的服務(wù)時數(shù)達550多萬小時，平均每人每周服務(wù)1.64小時，相當于提供了2658人的專職人力[15]。

3、重視人員專業(yè)能力的培養(yǎng)

臺灣社會福利專家與實務(wù)工作的合作非常緊密。大多數(shù)的社會福利服務(wù)機構(gòu)工作人員都具有社會工作專業(yè)背景，還有不少專家學者在社會福利專業(yè)團體擔任義工。這種專業(yè)的人力梯隊架構(gòu)，保證了機構(gòu)的良性運作和健康發(fā)展。

在長期照顧法通過三讀之后，為了培訓長期照顧護理人員，彰縣葳群公益慈善事業(yè)基金會特與彰化縣政府配合辦理「就業(yè)自立脫貧」計劃，針對弱勢族群，對失業(yè)者進行《照顧服務(wù)員》課程的免費培訓，從6月2日起至6月30日，受訓人員必須接受90至100小時的授課時間[16]。

我們長期以來沒有把社會福利從一般行政中劃分出來，對人員的培訓不能停留只注重對政策理解能力的培養(yǎng)，我們應(yīng)該從專業(yè)化、職業(yè)化的角度對其認識，將社會福利管理制度化。

4、將老人作為充權(quán)主體

社會福利學界以問題為取向的研究多，以需要為取向的研究相當少。為老人謀福，首先要了解老人生理層次、心理層次、社會層次的不同需求。我們主要是通過居委會、街道辦事處此類工作繁瑣的機構(gòu)處理問題，老人的訴求通常得不到足夠的重視和良好的解決。在臺灣，采取老年人口吸納于社會的運作體系中的策略。通常老人有足夠的空閑時間且社會經(jīng)驗豐富，對于切身需求更為了解，善加利用老人的能力，服務(wù)自身群體，使老人更加主動、有效獲地得社會福利。

三、結(jié)語

總而言之，我們要從具體情況出發(fā)，加強老年福利立法政府以及部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，完善服務(wù)體系，明確責任承擔，保障政策的落實和目標的實現(xiàn)，制定出具有系統(tǒng)的福利專項法規(guī)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，建立相應(yīng)的標準與評估機制，提高管理效益；改變福利依賴政府的局面，采取舉措，鼓勵社會力量參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，堅持政府與民間團體相協(xié)作，使資金來源多元化，加大老年福利的投入；積極建立志愿者服務(wù)隊伍，提倡老人發(fā)揮余熱，服務(wù)自身群體，把握謀求福利主導權(quán)，自助表達利益訴求；在推進社會福利事業(yè)的發(fā)展進程中，做好社會福利制度與社會救助、社會保險等制度的銜接，通過合理分配和調(diào)整資源，最大限度建設(shè)老年社會福利，朝著適度普惠型福利社會邁進。 （作者單位：天津理工大學）

參考文獻：

[1] 孫炳耀、常宗虎.中國社會福利概論[M].北京：中國社會出版社，2002.

[2] 中國民政統(tǒng)計年鑒，2002.

[3] 參見司馬義·鐵力瓦爾地副委員長在山東省老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查匯報會上的講話，2011年5月6日.http：//www.cncaprc.gov.cninfo14040.html.

[4] 程紅根.公辦豪華養(yǎng)老院遭質(zhì)疑[N].北京青年報，2006- 11- 24.

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[7] 熊躍根.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中的第三部門發(fā)展：對中國現(xiàn)實的解釋[J].社會學研究，2001，（1）.

[6] 王名.清華發(fā)展研究報告2003：中國非政府公共部門[M].北京：清華大學出版社，2003.

[8] [9]臺灣后工業(yè)社會時期的社會福利制度及啟示[J].黨政干部論壇 2012，（2）.

[10] [13][15]朱希峰.“遍地是志工”——臺灣社會福利服務(wù)中的志愿服務(wù)[J].社會福利，2007，（2）.

[11] 凌霄.臺灣地區(qū)全民健康保險制度及其啟示[J].邵陽學院學報，2010，（6）.

[12] 于文俊.臺灣社會福利制度對大陸的啟示[J].開放導報2012，（3）.

[14] 官有垣，杜承嶸，臺灣民間社會團體的組織特性、自主性、創(chuàng)導與影響力之研究[J].行政暨政策學報，民國九十八年十二月.第四十九期.

[16] 臺灣好新聞報2015-5-15.http：//www.taiwanhot.net/portal.php？aid=60065&mod=view