績效評估是政府公共政策運行過程的終點

李才平

(中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330003)

一

政府公共政策運行過程，本質(zhì)上是政府行政管理過程在政策領(lǐng)域的體現(xiàn)。提起政府行政管理過程，人們首先想到的自然是法約爾關(guān)于管理的五項基本職能:計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。在行政管理學的發(fā)展過程中，人們大多以此為研究基礎(chǔ)，提出各自的觀點。我國學界對政府管理過程的研究，也是在法約爾的基礎(chǔ)上進行的?！拔覈男姓\行職能包括決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能”[1];“從公共管理的一般過程看，職能可以概括為計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能”[2];“政府的運行職能分為計劃職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能和控制職能”[3];“就我國來說，政府的運行職能主要由計劃、組織、控制三個方面組成”[4]。

上述觀點，有相近之處，也有不同之點。如政府運行的首項職能，一般認為是計劃職能，夏書章先生則用決策職能，認為“決策是行政管理過程的首項職能，包括目標和計劃在內(nèi)”;對行政管理過程，有學者認為用三職能概括較為簡單，多數(shù)認為用四職能概括較為全面，而張國慶教授在《行政管理學概論》則用六“功能”闡述行政管理過程[5];即便都是主張四職能的學者，四職能的內(nèi)容也不完全相同。但不管是三職能說還是四職能論或其他不同觀點，有一點是相同的，即行政管理過程都以控制職能作為終結(jié)。政府公共政策運行從決策或計劃開始，經(jīng)過組織、協(xié)調(diào)或領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)，最終到控制，整個管理過程便告結(jié)束。為什么公共政策運行過程在履行控制職能之后便告結(jié)束呢?這里我們很有必要了解控制的基本含義和基本內(nèi)容?？刂啤笆侵赴凑招姓媱潣藴?，衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行偏差，以確保計劃目標的實現(xiàn)”[1];“控制是指政府為使組織目標按計劃完成對執(zhí)行過程進行檢查、督促和糾偏的管理活動”[3];“控制職能是指政府在調(diào)節(jié)行政行為，使之與即定目標相符合過程中所發(fā)揮的作用”[3]。我們可以看出，控制的基本目的，是確保公共政策過程實現(xiàn)預(yù)定的計劃目標。內(nèi)容主要有兩點:一是預(yù)防偏差的出現(xiàn);二是出現(xiàn)了偏差能及時發(fā)現(xiàn)并采取糾偏行動，糾正偏差。政府管理過程就是保證計劃的完全實施。但如果決策存在問題，按錯誤決策制定的計劃，并按此計劃組織實施，則只能實現(xiàn)計劃目標，卻不能達到?jīng)Q策目的，這種情況是現(xiàn)實生活中常有的事。河南省某縣領(lǐng)導(dǎo)到南方某縣參觀臍橙基地后，提出“家種半畝橙，日子火樣紅”，開發(fā)臍橙32萬畝，稱之為“逼民致富”，但結(jié)出的果子卻不能吃。種植面積的計劃目標實現(xiàn)了，“逼民致富”的決策目的不僅沒有達到，反而使農(nóng)民蒙受巨大損失[6]。

這種以計劃目標為控制標準的控制活動，雖然保證了計劃目標的順利實現(xiàn)，卻離決策目的越來越遠。如果政府公共政策過程到此終結(jié)，不僅造成巨大經(jīng)濟損失，使黨和政府的形象受損，而且不利于總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓，甚至讓那些作出錯誤決策只達到計劃目標而沒有達到?jīng)Q策目的的人因此而不斷高升，河南某縣的那位領(lǐng)導(dǎo)不就是因開發(fā)臍橙有功而升遷了嗎?這就反映出政府管理運行職能設(shè)計上存在的缺陷，它缺少一個重要環(huán)節(jié)——績效評估?？冃гu估不僅對決策存在問題的管理過程是必須的，因為它能夠在決策實施過程中及時發(fā)現(xiàn)決策中存在問題，以便在必要時終止決策的執(zhí)行或修正決策。對決策是正確的公共政策運行過程，績效評估也是必要的。一方面，組織內(nèi)外環(huán)境處于不斷變化之中，決策時只能根據(jù)當時擁有的信息，對未來進行科學預(yù)測，不可能完全符合隨時變化的客觀實際，這就需要對決策和依據(jù)其制定的計劃進行必要的補充和修改，使之更加符合變化了的客觀實際;另一方面，對基本實現(xiàn)決策目的、計劃目標的公共政策過程實施績效評估，也能總結(jié)經(jīng)驗、檢討不足，達到提高決策水平和實施績效的目的。因此，政府管理過程應(yīng)以績效評估為終結(jié)，公共政策運行的終點也應(yīng)是績效評估。

二

公共政策運行的績效評估分為公共政策過程評估和公共政策結(jié)果評估。公共政策過程評估是指從公共政策決策開始，經(jīng)過公共政策實施過程中的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的全程評估。公共政策結(jié)果評估則以決策目的為依據(jù)和標準，對決策實施的結(jié)果進行評估。一般來源，過程評估是基礎(chǔ)，是公共政策運行過程的經(jīng)常性工作。結(jié)果評估則是作為公共政策運行過程的終結(jié)，是對過程評估的評估。過程評估一般由政策運行的相關(guān)機構(gòu)進行，結(jié)果評估則通常由行政管理主體以外的專門機構(gòu)或?qū)＜彝瓿伞?/p>

這里我們首先討論公共政策過程評估，它包括決策的正確性、計劃的周密性、資源配置的有效性、協(xié)調(diào)的及時性、控制的有力性。

第一，決策的正確性。決策是公共政策運行的首要環(huán)節(jié)，決策的正確與否關(guān)系重大。決策是否正確在決策過程中是較難發(fā)現(xiàn)的，通常情況下，決策者總是認為自己選擇的方案是最好的，做出的決策是正確的。問題在于衡量決策正確性的不是決策者的主觀愿望，而應(yīng)該是決策實施的過程和結(jié)果。只有經(jīng)過實踐證明達到?jīng)Q策目的、具有良好效果的決策才是正確的決策。所以，公共政策運行的績效評估首先是對決策過程進行評估，看決策的目的是否明確，方法是否科學，程序是否合理，促進決策的科學化、民主化、規(guī)范化，使決策建立在可靠的基礎(chǔ)之上。

第二，計劃的周密性。決策僅僅是公共政策過程的開始，要使決策的目的成為現(xiàn)實，必須制定周密的實施計劃，并將計劃付諸實施。周密的計劃包括對決策目標進行分解，做出時序安排;分析論證實施計劃的客觀可行性，成本的可控性;預(yù)測內(nèi)外環(huán)境的變化，并制定應(yīng)對變化的預(yù)案。只有對整個行政過程進行周密的安排，分清輕重緩急，才能使決策的實施過程完整、有序。只有制定應(yīng)對環(huán)境可能變化的預(yù)案，才能從容面對變化危機的出現(xiàn)。對實施計劃進行評估，對整個決策的實施至關(guān)重要，一個既符合決策目的，又科學可行的實施計劃，是決策的重要基礎(chǔ)。

第三，資源配置的有效性。資源配置是否合理、有效，是組織職能是否實現(xiàn)的重要標志，也是決策目的能否實現(xiàn)的重要條件。評估的內(nèi)容主要包括思想動員，統(tǒng)一認識，將組織決策變成組織成員認同的組織目標;根據(jù)計劃要求，設(shè)立相應(yīng)的組織機構(gòu);人、財、物、時間、信息等資源的有效配置;建立實施過程必需的規(guī)章制度。這種制度應(yīng)該與組織文化相一致、相協(xié)調(diào)，而不能與組織文化相矛盾、相沖突。在評估資源配置有效性的過程中，特別需要強調(diào)成本和效率，沒有成本和效率的資源配置不能稱為合理配置。

第四，協(xié)調(diào)的及時性。公共政策決策的有效實施，通常都需要各地方、各部門的配合與協(xié)作。而不同地區(qū)不同部門之間因信息不對稱，或利益不均衡，矛盾的存在是不可避免的。這是總體利益一致條件下的局部利益差異在不同地區(qū)、不同部門之間的反映。矛盾的存在是客觀正常的，但不能坐視不管，更不能任其發(fā)展，待其形成沖突后，就會造成較大損失。公共政策運行中的協(xié)調(diào)，正是在這個過程中發(fā)揮作用。政府領(lǐng)導(dǎo)者在公共政策過程中的指揮、溝通和協(xié)調(diào)，也主要體現(xiàn)在其中。及時協(xié)調(diào)的前提是信息的充分、及時、準確，因此，公共政策運行過程，必須建立暢通的信息反饋機制，否則，當出現(xiàn)溝通障礙時，就可能延誤協(xié)調(diào)的最佳時機，必要時甚至需要犧牲局部的利益。協(xié)調(diào)需要高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和駕馭全局的能力，對這一環(huán)節(jié)進行評估，實際上是對領(lǐng)導(dǎo)者在決策實施過程中的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)方式的評估。

第五，控制的有力性?？刂剖菫榱祟A(yù)防和糾正偏差，控制的有力性是指嚴格按照控制標準，預(yù)防偏差的出現(xiàn);或者有了偏差，能夠及時發(fā)現(xiàn)，并采取有力措施糾正偏差。有效的控制應(yīng)該是全程控制，所以評估控制的有力性，也是全程評估。衡量的標準是預(yù)防是否有效，偏差能否及時發(fā)現(xiàn)，糾偏是否有力。

政府公共政策的結(jié)果評估，就是看決策目的是否實現(xiàn)，這一點十分關(guān)鍵?，F(xiàn)實工作中有些領(lǐng)導(dǎo)干部容易把決策目的和具體目標混為一談，用目標代替目的。天津是一個缺水嚴重的城市。為了解決天津經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活的用水問題，20世紀80年代初，決定引灤河水到天津，稱為“引灤入津工程”。在這里決策的目的是解決天津的缺水問題，決策的目標是修通一條天津到灤河的引水渠道。當時專家提出兩個實現(xiàn)目標的途徑，稱為北線和南線。北線從河北的東北方向走，這里經(jīng)濟社會較為落后，人口稀少，沒有舊的渠道可以利用，因此投資大、工期長、見效慢。南線經(jīng)過唐山地區(qū)，這里工農(nóng)業(yè)發(fā)達，人口稠密，有一些舊的渠道可以利用，因此投資少、工期短、見效快。而且河北省非常支持。對兩個方案進行討論時，大部分的領(lǐng)導(dǎo)干部都認為應(yīng)該選擇南線方案。但當時主政天津的李瑞環(huán)同志不同意多數(shù)同志的意見，主張選擇北線。他指出，我們進行這項決策是為了實現(xiàn)解決天津的缺水問題這個目的，而不是為了實現(xiàn)修通一條天津到灤河的水渠這個目標，選擇南線有利于實現(xiàn)目標，但背離決策目的。因為，南線經(jīng)過唐山這個缺水城市，水被截留，我們的決策目的就有可能落空。過去我們的一些工作，出發(fā)點是很好的，為實現(xiàn)目的而設(shè)計目標，但在實施過程中，只實現(xiàn)了目標而忘記了目的。前面舉的河南某縣的例子也很能說明問題，而且這種現(xiàn)象絕不是個別的。結(jié)果評估應(yīng)該是建立在政府外部的評估系統(tǒng)，主要是政府外部對政府履行職能情況的評估和檢查。過去我們的一些制度設(shè)計存在的缺陷之一，就是建立在自律而不是他律的基礎(chǔ)上，但現(xiàn)實告訴我們，在市場經(jīng)濟條件下大多數(shù)人都是“經(jīng)濟人”、“社會人”，做事情、考慮問題都有“自利”傾向，政府組織也不例外。如果只有政府內(nèi)部的過程評估，而缺乏以政府外部為主體的結(jié)果評估，就可能出現(xiàn)多講成績、少講問題的傾向，甚至夸大成績隱瞞問題。建立他律的約束機制十分重要。要保證公共政策績效評估的客觀、公正、準確、有效，除建立政府內(nèi)部的過程評估系統(tǒng)外，還需要建立政府外部的結(jié)果評估，構(gòu)建自律和他律相結(jié)合的監(jiān)督檢查機制。我們倡導(dǎo)績效評估應(yīng)作為政府行政管理過程的運行職能加以確立，任何政府管理工作都要進行以決策目的是否實現(xiàn)為標準的績效評估。

三

怎樣對公共政策運行過程績效進行評估，確保公共政策的實施取得預(yù)期的效果，是完善公共政策運行過程的又一個現(xiàn)實問題。要確?？冃гu估成為公共政策運行過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)，以下幾點至關(guān)重要。

第一，要樹立政府公共政策的績效意識。政府的公共政策是為社會和公民服務(wù)的，公共政策的實施成本由納稅人承擔。政策實施效果的好壞，不僅影響各級政府的社會形象，而且直接影響公共投資的社會效益和政府公共服務(wù)的效果。各級政府都要樹立績效管理意識，從公共政策的立項、決策，到公共政策的實施，都必須從實現(xiàn)廣大人民群眾的最大利益出發(fā)，盡可能降低公共投資的成本，提高公共投資的收益。樹立政府公共政策績效意識，就要推進政府決策的科學化、民主化、規(guī)范化，防止和避免政府領(lǐng)導(dǎo)人的盲目決策和隨意決策;樹立政府公共政策績效意識，就要建立公共政策實施的各種規(guī)范，防止和避免政策實施過程中偏離決策目的;就要對每項公共政策的實施過程和實際效果進行評估，以檢驗政府公共政策的績效意識和實際效果。

第二，公開各項公共政策的績效標準和服務(wù)年限。政府公共政策的實施標準不能由政府自己獨自掌握，更不能由政府自己依據(jù)政策實施的實際效果隨意確定，而應(yīng)該制定與國際接軌的公認的政策標準，并向社會公開。政府投資的公共項目，應(yīng)有明確的服務(wù)年限，達不到基本服務(wù)年限的公共項目，就是不合格的公共產(chǎn)品。公共政策的績效評估，應(yīng)以該項公共政策的公認標準為評估標準，并且延伸至該項目的整個服務(wù)年限?，F(xiàn)實生活中的部分公共工程，投入使用還在有效服務(wù)年限內(nèi)很快就出現(xiàn)質(zhì)量問題，如哈爾濱陽明灘大橋引橋，交付使用才一年多，就發(fā)生斷裂事故。嚴重的事故因為輿論產(chǎn)生了廣泛社會影響，導(dǎo)致最終的責任追究，而更多的不為社會了解的則可能大事化小、小事化了，最后由社會承擔成本，降低公共政策的社會績效。

第三，健全公共政策運行過程的監(jiān)督和績效反饋機制。提高公共政策的運行績效，健全政策運行過程的監(jiān)督和反饋機制是重要的保證。這種監(jiān)督和反饋，首先是項目法定監(jiān)督、反饋機構(gòu)的全程不間斷的監(jiān)督、全方位無遺漏的監(jiān)督，有完全資質(zhì)資格的專業(yè)人員的專業(yè)監(jiān)督。這是公共政策運行過程的基本要求，也是實現(xiàn)公共政策績效的基本保證。這種監(jiān)督包括公共政策過程監(jiān)督和公共政策實施結(jié)果監(jiān)督，過程監(jiān)督是行政運行職能的一個重要環(huán)節(jié)，主要是創(chuàng)建政府內(nèi)部的有效監(jiān)督機制，使政府的整個管理的過程績效能夠及時得到評估和反饋。結(jié)果評估則主要是政府外部的約束和評價政府工作的機制。根據(jù)我國法律的規(guī)定，其工作機構(gòu)設(shè)在同級人大比較適宜。政府是同級人大的執(zhí)行機構(gòu)，由同級人大產(chǎn)生并受其監(jiān)督。這種監(jiān)督自然包括對其工作績效的考評，只是過去缺乏具體的績效標準，使一些地方人大對同級政府的監(jiān)督流于形式。要保證公共政策的社會效果，僅有法定的監(jiān)督是不夠的，還必須健全除法定的監(jiān)督機制以外的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督可以彌補法定監(jiān)督的不足，避免法定監(jiān)督的監(jiān)督盲點，同時防止法定監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間形成某種利益關(guān)系，達成工作中的某種“默契”，也可防止法定監(jiān)督者工作中的松懈行為。

第四，完善公共政策決策與執(zhí)行的責任追究制度。公共政策要達到預(yù)期的效果，嚴格公共政策過程的責任追究是非常重要的。任何制度離開了責任追究，制度的約束力就會大打折扣，甚至完全喪失約束力。責任追究越嚴格，制度的約束力越強，責任追究越松懈，制度的約束力越弱，即制度的約束力隨著責任追究的嚴格程度而提高。建立完善而有效的公共政策責任追究制度，首先要明確公共政策的責任主體，決策責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任要劃分清晰，使責任主體各負其責。其次要明確責任方式，決策者承擔什么責任，用何種方式承擔責任應(yīng)事前明確。執(zhí)行者、監(jiān)督者用何種方式承擔責任也應(yīng)事先明確。再次是責任追究到位，不能重責輕究、輕責不究。公共政策的責任追究不嚴格，不僅是對公民和社會的不負責，影響政府的社會形象和信譽，而且對制度本身的嚴肅性、約束力造成損害，甚至造成無法彌補的后果。最后要構(gòu)建和完善公共政策的檔案管理制度。公共政策責任追究，要明確責任的追究時限。對公共政策決策和實施過程的責任追究，責任主體是比較容易界定的。但對公共項目使用過程中出現(xiàn)責任追究，如果項目檔案不全或缺失，會給責任追究帶來困難。四川省攀枝花市西區(qū)肖家灣煤礦“8·29”發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，國家安全監(jiān)管總局局長楊棟梁說:“我們在現(xiàn)場指揮，找不到一張圖，一會兒這樣畫，一會兒那樣畫，不知道井下是個什么樣的情況，像一個迷宮?！盵7]因此，應(yīng)從法律和制度的層面，構(gòu)建和完善公共政策的檔案管理體系，以便在公共政策運行的績效管理過程中，能夠明確公共政策在各個階段的責任主體，防止責任錯位或責任缺失。

[1]夏書章．行政管理學[M]．廣州:中山大學出版社，1998．

[2]徐家良．公共行政學基礎(chǔ)[M]．杭州:中國人事出版社，1998．

[3]張德信，胡冶巖．公共行政管理[M]．杭州:中國人事出版社，1998．

[4]全國干部學習讀本．公共行政概論[M]．杭州:杭州人民出版社，2002．

[5]張國慶．行政管理學概論[M]．北京:北京大學出版社，1990．

[6]王慧敏．警惕這種“造勢”[N]．人民日報，2002-02-28．

[7]楊棟梁．安監(jiān)總局:攀枝花礦難井像迷宮 一張圖紙難尋[N]．北京晨報，2012-09-02．