流域水利發(fā)展總體規(guī)劃思路與方案解析

梁團(tuán)豪，謝艾楠

（水利部松遼水利委員會(huì)，吉林 長(zhǎng)春 130021）

1 基本情況

遼河流域和松花江流域位于松遼流域腹地，是按照水系特點(diǎn)劃分的南北兩部分，與周邊的國(guó)境界河流域、東北沿黃渤海諸河流域一起組成松遼流域。松遼流域位于東北地區(qū)北部，總面積124.89萬km2，總?cè)丝跒?2 069.94人，水資源總量為1 990億m3。其中，松花江流域總面積56.12萬km2，總?cè)丝跒? 651.06萬人，水資源總量為960.88億m3，涉及行政區(qū)劃包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江和遼寧四省區(qū)，主要河流有嫩江、第二松花江和松花江干流；遼河流域總面積22.11萬km2，總?cè)丝跒? 473.09萬人，水資源總量為221.92億m3，涉及行政區(qū)劃包括河北、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧四省區(qū)，主要河流有西遼河、東遼河、遼河干流和渾太河。

2 水利發(fā)展面臨的新形勢(shì)

經(jīng)過多年來大規(guī)模的開發(fā)治理，流域基本形成了較為完善的防洪工程體系和水資源綜合利用體系，但水資源短缺、水污染嚴(yán)重等突出問題依然存在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是東北老工業(yè)基地振興、國(guó)家重要糧食生產(chǎn)基地建設(shè)等戰(zhàn)略實(shí)施，對(duì)流域水資源保障能力、防洪安全保障能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求，迫切需要按照可持續(xù)發(fā)展治水思路重新認(rèn)識(shí)和深入研究制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列水問題。1）水資源時(shí)空分布不均，供需矛盾日益突出。2）防洪工程達(dá)標(biāo)率低，防洪形勢(shì)依然嚴(yán)峻。3）水污染防治任務(wù)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。4）局部地區(qū)用水效率偏低，節(jié)水工作亟待加強(qiáng)。5）農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，飲水安全和灌溉、排澇等問題亟待解決。6）水管理改革滯后，流域綜合管理能力亟待提高。

3 對(duì)以往規(guī)劃方案的重大調(diào)整

與國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)的《修訂遼河流域規(guī)劃》、《松花江流域規(guī)劃》和《松花江、遼河流域水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃》（即“三大規(guī)劃”）相比，規(guī)劃方案的重大調(diào)整是由黑龍江省引嫩擴(kuò)建、吉林省中部城市引松供水、內(nèi)蒙古自治區(qū)綽爾河引水等工程與目前已經(jīng)建設(shè)實(shí)施的大伙房輸水工程等一起替代原“北水南調(diào)”工程（即“引松濟(jì)遼”工程）。

原“北水南調(diào)”工程主要有尼爾基、哈達(dá)山與文得根等水源工程組成，經(jīng)過三王泡、花道泡與石佛寺等反調(diào)節(jié)水庫(kù)，解決遼河中下游、西遼河平原風(fēng)沙干旱區(qū)、松嫩平原風(fēng)沙干旱鹽堿區(qū)的缺水問題。另外，根據(jù)遼河中下游缺水地區(qū)的地理位置和周邊水資源狀況，提出“引渾濟(jì)遼”工程，作為解決遠(yuǎn)景缺水的開源措施。

由于原“北水南調(diào)”工程施工復(fù)雜，難度較大，遲遲未能實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水資源需求的日益增多，遼寧省為緩解遼河中下游的水資源供需矛盾，提前實(shí)施了大伙房輸水工程（即原“引渾濟(jì)遼”工程），現(xiàn)已基本完成。吉林省為解決中西部缺水問題，先后實(shí)施了引嫩入白供水工程、哈達(dá)山水利樞紐等；為解決長(zhǎng)春、四平、遼源等的缺水問題，規(guī)劃了中部城市引松供水工程等。黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)為解決松嫩平原的缺水問題，分別提出了引嫩骨干工程和尼爾基水庫(kù)下游灌區(qū)配套工程。另外，為解決西遼河中下游地區(qū)的缺水問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)提出了“綽爾河引水”工程。

可見，流域水資源配置格局對(duì)比以往已經(jīng)發(fā)生了較大變化，需要根據(jù)新的形勢(shì)和要求調(diào)整規(guī)劃方案，取消原“北水南調(diào)”工程和尼爾基、哈達(dá)山水庫(kù)的調(diào)水任務(wù)，重點(diǎn)突出黑龍江省引嫩擴(kuò)建、吉林省中部城市引松供水、內(nèi)蒙古自治區(qū)綽爾河引水等工程的地位和作用。

4 關(guān)鍵問題的處理

4.1 如何確定流域管理的主要控制指標(biāo)

進(jìn)行流域綜合規(guī)劃修編之初，松花江和遼河流域水資源綜合規(guī)劃已經(jīng)基本完成。按照水資源合理配置的思路和要求，配置的耗損量不能超過相應(yīng)的水資源可利用量，因此，選取可利用量作為控制指標(biāo)之一。結(jié)合實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，又選取水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污控制作為主要指標(biāo)。遵循控制指標(biāo)的選取不宜過多、且要便于操控的原則，對(duì)水資源開發(fā)利用控制指標(biāo)細(xì)化為用水總量控制指標(biāo)和最小生態(tài)環(huán)境水量控制指標(biāo)，也就是從河道外和河道內(nèi)兩方面進(jìn)行控制，這樣面對(duì)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，始終能夠從流域用水量方面加以管理。

在規(guī)劃編制過程中，也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該增加防洪控制指標(biāo)等，但由于不能真正落實(shí)到管理層面而沒能采納。最終，選取水資源可利用量、用水總量、最小生態(tài)水量、用水效率、水功能區(qū)重要斷面水質(zhì)要求和限制排污總量意見作為主要控制指標(biāo)。

松花江流域2020年用水總量控制在404.77億m3以內(nèi)，農(nóng)田綜合灌溉水利用系數(shù)不低于0.59，萬元工業(yè)增加值用水量為65 m3；2030年用水總量控制在430.24億m3以內(nèi)，農(nóng)田綜合灌溉水利用系數(shù)不低于0.61，萬元工業(yè)增加值用水量為36 m3，水功能區(qū)點(diǎn)源污染物COD限制排污總量意見為23.77萬t，氨氮限制排污總量意見為1.92萬t。

遼河流域2020年用水總量控制在181.64億m3以內(nèi)，農(nóng)田綜合灌溉水利用系數(shù)不低于0.61，萬元工業(yè)增加值用水量為37 m3；2030年用水總量控制在186.67億m3以內(nèi)，農(nóng)田綜合灌溉水利用系數(shù)不低于0.64，萬元工業(yè)增加值用水量為23 m3，水功能區(qū)點(diǎn)源污染物COD限制排污總量意見為12.89萬t，氨氮限制排污總量意見為0.71萬t。

4.2 如何闡述總體規(guī)劃方案

總體規(guī)劃方案涉及防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、水資源及水生態(tài)保護(hù)、水土流失治理等方面。另外，松花江流域和遼河流域又按各自的水系特點(diǎn)劃分成不同的水資源二級(jí)區(qū)。因此，總體規(guī)劃方案根據(jù)其特點(diǎn)按照不同專業(yè)和不同水資源二級(jí)區(qū)結(jié)合起來進(jìn)行闡述。

松花江流域的嫩江、第二松花江在三岔河口處匯入松花江干流，上下游水資源利用及洪水防御聯(lián)系緊密。因此，松花江規(guī)劃總體方案按防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、水資源及水生態(tài)保護(hù)、水土流失治理為主分別闡述。

遼河流域的西遼河絕大部分位于內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)，徑流通常難以匯入遼河干流，防洪及水資源利用自成體系。東遼河絕大部分位于吉林省境內(nèi)，在發(fā)生洪水時(shí)，按照國(guó)家批復(fù)的調(diào)度方案執(zhí)行，水資源利用體系相對(duì)獨(dú)立。1958年外遼河被人工堵截后，遼河干流和渾太河分別獨(dú)流入海。因此，遼河規(guī)劃總體方案按西遼河、東遼河、遼河干流和渾太河為主分別闡述。

5 總體規(guī)劃的突出特點(diǎn)

1）提綱挈領(lǐng)、便于操控?？傮w規(guī)劃是對(duì)全部成果的高度概括和提煉，應(yīng)該能夠起到在今后一段時(shí)間內(nèi)對(duì)流域水利發(fā)展的指導(dǎo)作用，所以要對(duì)各專業(yè)相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)和歸納，要盡可能全面、準(zhǔn)確的反映規(guī)劃成果。同時(shí)，總體規(guī)劃以完善流域防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理體系為目標(biāo)，任務(wù)明確，規(guī)劃內(nèi)容便于操控，能夠?qū)?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有力支撐。

2）緊密結(jié)合水利發(fā)展實(shí)際，突出流域規(guī)劃特點(diǎn)。松花江流域在完善防洪體系基礎(chǔ)上，規(guī)劃重點(diǎn)是合理配置水資源，以解決水資源時(shí)空分布不均與生產(chǎn)力布局不一致的問題，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水資源需求的增加，尤其是保障國(guó)家重要糧食生產(chǎn)基地建設(shè)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。遼河流域在完善防洪體系基礎(chǔ)上，規(guī)劃重點(diǎn)是解決水資源短缺和水污染嚴(yán)重問題，一方面通過大力節(jié)水和跨流域調(diào)水以開源，另一方面通過限制水田灌溉用水量、發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)等途徑，退還擠占的河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境水量。

3）落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，明確水資源開發(fā)利用紅線指標(biāo)。規(guī)劃提出的用水總量、農(nóng)田綜合灌溉水利用系數(shù)、萬元工業(yè)增加值用水量、水功能區(qū)點(diǎn)源污染物COD限制排污總量意見等紅線指標(biāo)，對(duì)于加強(qiáng)流域綜合管理，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用能夠起到積極有效的作用。

6 總體規(guī)劃思路與方案

按照全面建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，遵循人水和諧的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然和諧發(fā)展，充分發(fā)揮政府對(duì)流域的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理，協(xié)調(diào)好流域興利與除害、開發(fā)與保護(hù)、整體與局部、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，促進(jìn)水資源合理配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合利用，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)、振興東北老工業(yè)基地和保障國(guó)家重要糧食生產(chǎn)基地建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

為提高流域水資源保障能力、防洪安全保障能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，在以往規(guī)劃基礎(chǔ)上，松花江流域和遼河流域結(jié)合自身特點(diǎn)，分別提出了總體規(guī)劃方案。本文限于篇幅，重點(diǎn)從防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、水資源及水生態(tài)保護(hù)、水土流失治理等方面進(jìn)行闡述。

6.1 松花江流域

規(guī)劃以合理配置水資源、提高洪水防御能力、有效保護(hù)水資源及水生態(tài)為重點(diǎn)，建立防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的綜合水利保障體系。

1）防洪減災(zāi)。松花江基本形成了以堤防為基礎(chǔ)，尼爾基、豐滿、白山等干流控制性水利樞紐工程為重點(diǎn)的防洪工程體系。按照“蓄泄兼籌，綜合治理，突出重點(diǎn)”的防洪方針，通過尼爾基、豐滿、白山等水庫(kù)的合理調(diào)度，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，堤防加固，河道整治及防洪非工程措施等，形成較為完善的防洪減災(zāi)體系。

2）水資源開發(fā)利用。在加強(qiáng)節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，建設(shè)必要的引水、蓄水、調(diào)水和河湖連通工程，形成較為合理的水資源配置格局；嚴(yán)格限制發(fā)展高耗水、高污染工業(yè)，提高用水效率；在缺水地區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，松嫩平原結(jié)合以稻治堿，適度發(fā)展水田灌溉面積，三江平原通過“兩改一提高”，大力發(fā)展水田灌溉面積；有條件的地方加快河湖水系連通工程建設(shè)，進(jìn)一步提高水資源調(diào)控水平和供水保障能力，恢復(fù)湖泊濕地水源補(bǔ)給條件；推進(jìn)水電和航電樞紐工程建設(shè)。

3）水資源及水生態(tài)保護(hù)。流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃重點(diǎn)是保障河湖生態(tài)水量和重要濕地生態(tài)用水和水生生物資源保護(hù)。水資源保護(hù)要按照“在保護(hù)中開發(fā)”的原則，以水資源配置方案和規(guī)劃水平年水功能區(qū)納污能力為約束，提出入河污染物限制排污總量意見及其治理配套措施，分階段完成入河污染物限制排放總量控制指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)地表水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和水源地水質(zhì)目標(biāo)。地下水資源以保護(hù)為主、利用為輔，重點(diǎn)針對(duì)集中式供水水源地，建設(shè)地下水水質(zhì)保護(hù)工程；對(duì)有替代水源的超采區(qū)，結(jié)合替代水源建設(shè)，采取現(xiàn)有地下水開采井限采或限期封存等措施，逐步壓縮地下水開采量，實(shí)現(xiàn)地下水功能區(qū)達(dá)標(biāo)和地下水資源的可持續(xù)利用。加強(qiáng)水生生物資源保護(hù)，重點(diǎn)開展生境修復(fù)和水生生物增殖放流，加強(qiáng)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和水生生物自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)水生生物的可持續(xù)利用。

流域松嫩平原西部及大興安嶺南部以修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)，主要措施為補(bǔ)充濕地生態(tài)需水，修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護(hù)濕地生境和濕地生物多樣性，嚴(yán)禁圍墾濕地和過度放牧，減少人為活動(dòng)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的不利影響，綜合運(yùn)用生境修復(fù)和水生生物增殖放流等措施，實(shí)現(xiàn)水生生物資源恢復(fù)與水質(zhì)改善的有機(jī)結(jié)合；兼顧灌區(qū)開發(fā)與水資源保護(hù)，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，充分利用天然泡沼及低洼地人工濕地處理灌溉回歸水，控制面源污染。

其余地區(qū)以加強(qiáng)河湖水資源保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境綜合整治為重點(diǎn)，主要措施為規(guī)范河源區(qū)水利水電開發(fā)活動(dòng)，保障河湖基本生態(tài)水量，改善河流連通性，維護(hù)河湖生態(tài)功能，加強(qiáng)冷水性魚類、土著魚類的馴養(yǎng)繁殖和增殖放流，建設(shè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和水生生物自然保護(hù)區(qū)，恢復(fù)生物種群，改善群落結(jié)構(gòu)，豐富生物多樣性；加強(qiáng)第二松花江和松花江干流沿江兩岸化工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和水環(huán)境綜合整治力度，嚴(yán)格控制哈爾濱、長(zhǎng)春、吉林、大慶、佳木斯等重點(diǎn)城市河段污染物入河排放量，保障河湖生態(tài)環(huán)境安全。

4）水土流失綜合防治。以保護(hù)耕地和黑土資源、控制面源污染、改善流域生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，建立水土流失綜合防治體系，對(duì)坡耕地和侵蝕溝進(jìn)行綜合治理，因地制宜地進(jìn)行自然與人工修復(fù)，突出重點(diǎn)進(jìn)行分期防治。

6.2 遼河流域

規(guī)劃以解決流域水資源短缺、水生態(tài)環(huán)境惡化為重點(diǎn)，建立防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的綜合水利保障體系。

1）防洪減災(zāi)。遼河已基本建成以骨干水庫(kù)、攔河分洪樞紐與下游河道堤防相結(jié)合的防洪體系。遵循“蓄泄兼籌，防用結(jié)合，綜合治理”的防洪方針，上游通過合理調(diào)度骨干水庫(kù)及攔河分洪樞紐，攔蓄、分蓄洪水，削減洪峰，防洪用洪；中下游通過堤防加固、河道整治、阻水橋閘改擴(kuò)建、河道險(xiǎn)工治理，保證泄洪順暢，形成完善的防洪工程體系，確保城市和重要河段防洪安全。

2）水資源開發(fā)利用。突出水資源的節(jié)約和保護(hù)，嚴(yán)格限制發(fā)展高耗水、高污染工業(yè)，通過實(shí)行總量控制和定額管理，提高用水效率，大力發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。有條件的地方加快河湖濕地連通工程建設(shè)，恢復(fù)湖泊濕地水源補(bǔ)給條件。由于流域自身水資源不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，規(guī)劃了吉林省中部城市引松供水、內(nèi)蒙古自治區(qū)綽爾河引水等跨流域調(diào)水工程。

3）水資源及水生態(tài)保護(hù)。以規(guī)劃水平年水功能區(qū)的納污能力為約束，確定水污染物總量控制方案及其治理配套措施，分階段完成水污染物總量控制指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)和水源地水質(zhì)目標(biāo)；加強(qiáng)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)和集中式水源地水質(zhì)保護(hù)工程建設(shè)，對(duì)地下水超采區(qū)結(jié)合替代水源建設(shè)，采取限采或封存措施，保護(hù)地下水。

4）水土流失綜合防治。以黑土資源與耕地保護(hù)、水源地保護(hù)、減少泥沙下泄、控制沙漠化蔓延趨勢(shì)、改善流域生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境為目的，建立水土流失綜合防治體系，因地制宜、突出重點(diǎn)地進(jìn)行分期防治；重點(diǎn)實(shí)施黑土地保護(hù)工程、丘陵臺(tái)地坡耕地及侵蝕溝治理工程、中低山生態(tài)修復(fù)工程、風(fēng)沙治理工程。