轉(zhuǎn)型期完善社區(qū)治理與協(xié)動機制的再探討

張金榮，孫彥鵬

一、轉(zhuǎn)型期社區(qū)治理的阻滯及其原因分析

進入新世紀，伴隨著社區(qū)“硬件體系”的日臻完善，社區(qū)治理升級的軟肋——“體制不順”和“軟件支持不足”，開始凸顯在人們眼前。眾所周知，街道、社區(qū)是城市管理的基礎(chǔ)和依托，完善社區(qū)管理體制和運行機制，對于服務(wù)人民群眾、夯實城市基層基礎(chǔ)、加強城市管理、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟都具有重大的現(xiàn)實和深遠意義。此外，“在城市化迅速推進的過程中，充分發(fā)揮城市社區(qū)的基層整合功能，對于舒緩社會轉(zhuǎn)型期帶來的陣痛，制度化地解決社會發(fā)展過程中的矛盾和問題具有積極的價值和意義。”［1］

近年來，社區(qū)管理體制和運行機制存在的一些問題開始引起人們的關(guān)注，如社區(qū)建設(shè)目標重點不夠突出、黨委政府目標與社會目標脫節(jié)；社區(qū)建設(shè)的行政化推動與社區(qū)自治建設(shè)這兩大結(jié)構(gòu)力量缺乏有效銜接；社區(qū)自治功能與權(quán)力嚴重缺位等等。上述問題的存在制約了社區(qū)建設(shè)的進一步發(fā)展。從社區(qū)管理現(xiàn)狀來看，中國的城市社區(qū)參與仍然只是一種出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩［2］。筆者認為存在以下四種矛盾：社區(qū)組織的有限力量與繁雜的日常工作難以協(xié)調(diào)；社區(qū)建設(shè)工作的快速推進與社區(qū)各方參與意識不強；社區(qū)建設(shè)的高要求與社區(qū)工作者素質(zhì)偏低；社區(qū)建設(shè)的繁重任務(wù)與社區(qū)硬件設(shè)施不完善、經(jīng)費不足。

從一般意義上來看，產(chǎn)生上述矛盾的原因是多方面的，但其主要原因可以歸納為以下幾點：社區(qū)與政府職能部門的職能沒有完全理清；對社區(qū)工作的宣傳力度不夠；社區(qū)居民黨員年齡結(jié)構(gòu)老化，選人用人機制有待進一步拓寬；約束機制不健全；資金投入機制不完善。

回到中國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，“在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，社會功能和社會組織關(guān)系多元化現(xiàn)象越來越普遍。城市社區(qū)作為整合各種社會資源的基層單位，對創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚也越來越強烈?！保?］社區(qū)建設(shè)模式的特點就在于其所具有的多樣性，以及同社區(qū)建設(shè)實踐的緊密聯(lián)系，“無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，其社區(qū)建設(shè)的模式都是多元的，不存在一個‘放之四海而皆準’的社區(qū)建設(shè)模式”［4］。筆者在對當前社區(qū)管理存在具體矛盾及原因分析的基礎(chǔ)上，著眼社區(qū)管理體制和運行機制加強社區(qū)黨建工作科學(xué)化的具體措施——推行“三改一加強”工作機制，加快社區(qū)改革創(chuàng)新。“三改”就是改革社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、改進工作運行機制、改善社區(qū)工作基礎(chǔ)，“一加強”就是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、完善社區(qū)治理與協(xié)動機制的探索

在現(xiàn)實的社區(qū)發(fā)展中，一些基層社區(qū)組織在完善社區(qū)治理與協(xié)動機制問題上展開了諸多有益的探索。

（一）“4＋N”模式與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

構(gòu)建在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以居民自治為核心，廣大居民和多種經(jīng)濟社會組織廣泛參與的多元治理機制。從根本上來講，社區(qū)發(fā)展的重點應(yīng)該是發(fā)揚現(xiàn)代民主，相信民眾有自我組織、自我解決問題的能力，從而通過民主的建設(shè)來謀求社區(qū)的真正發(fā)展，這樣可以使不同的社會力量和社會需求得到整合和表達［5］。實行“兩心兩體系”，即著力構(gòu)建黨組織這一領(lǐng)導(dǎo)核心、廣大居民這一自治核心，按照“4＋N”模式設(shè)置社區(qū)組織體系和服務(wù)體系這兩個體系。

“4”主要是建設(shè)社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居委會、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“四位一體”組織架構(gòu)；通過這種組織體系建設(shè)，調(diào)整組織職能定位，實現(xiàn)“五權(quán)分離”，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、議事權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)（黨務(wù)與政務(wù)分離、領(lǐng)導(dǎo)職能與自治職能分離、社會職能與行政職能分離、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離）；黨組織由原來的決策者、執(zhí)行者變成領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者；居委會變成居民代表大會和議事會的執(zhí)行者和政府下移公共服務(wù)和社會管理職能的承接者；各類經(jīng)濟社會組織變成社區(qū)建設(shè)的參與者。一些新的和老的、現(xiàn)代的和傳統(tǒng)的集團，越來越意識到他們自己是集團，越來越意識到他們對于其它集團的利益和權(quán)利，進而積極動員參與政治［6］。

“N”主要是指服務(wù)體系建設(shè)，依托黨員服務(wù)站、黨組織服務(wù)民生工作站，建立多種服務(wù)志愿者團隊大力開展服務(wù)民生工作，即面向社會招募組建以黨員、團員為骨干的志愿者隊伍。重點組建黨員區(qū)域化黨建工作志愿者服務(wù)隊、精神文明建設(shè)宣傳志愿者服務(wù)隊、再就業(yè)志愿者服務(wù)隊、家政便民志愿者服務(wù)隊、醫(yī)療計生志愿者服務(wù)隊、法律維權(quán)志愿者服務(wù)隊、未成年思想道德建設(shè)志愿者隊伍等。在社區(qū)建設(shè)中強化社區(qū)服務(wù)的功能，對于社區(qū)管理本身也是一種促進?！白罴训墓芾矸绞绞窃诜?wù)中實施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過強化服務(wù)提高社會管理實效?！保?］

2.2兩組患者采取不同治療方法后,住院時間和治療滿意度評分指標比較,觀察組患者均優(yōu)于常規(guī)組患者,差異明顯具有統(tǒng)計學(xué)意義(P<0.05),詳情見表2。

（二）“六化一法”與社區(qū)運行機制轉(zhuǎn)變

在堅持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上，以管理流程優(yōu)質(zhì)高效為基本目標，按照社區(qū)一般事項便捷化，重要事項程序化的原則，逐步建立起自上而下的工作運行機制，從而實現(xiàn)實用快捷的新式社區(qū)工作管理流程。具體來說就是逐步推進“六化一法”的工作模式。

所謂“六化”，具體就是指管理職責(zé)明朗化、管理內(nèi)容模塊化、工作管理流程實用化、工作管理隊伍多元化、管理制度規(guī)范化、工作成果具體化。具體如下：

第一，工作職責(zé)清晰化。明確劃定社區(qū)黨組織（包括各黨支部）、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的職責(zé)，強化每一個部分的功能和作用，更好更有效地為居民服務(wù)。

第二，工作內(nèi)容板塊化。結(jié)合社區(qū)實際，可以把社區(qū)工作內(nèi)容分解細化為六大板塊，即黨建工作板塊、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)板塊、司法綜治板塊、公共設(shè)施板塊、社區(qū)資源板塊、工作經(jīng)費板塊。六大板塊相互聯(lián)動、彼此配合，為居民辦實事、辦好事，解決居民的實際困難，確保工作順利開展。

第三，工作隊伍多樣化。重點建好三支工作隊伍，即社區(qū)工作者隊伍、兼職工作隊伍、志愿者工作隊伍。

第四，工作流程效能化。在堅持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上，以管理流程優(yōu)質(zhì)高效為基本目標，由基層黨組織服務(wù)民生工作站負責(zé)收集民情、民意，按照社區(qū)一般事項便捷化、重要事項程序化的原則，實現(xiàn)快捷實用的社區(qū)工作管理流程。

第五，工作制度規(guī)范化。建設(shè)中國特色社會主義，實現(xiàn)社會和諧和科學(xué)發(fā)展，制度是不能缺失的，沒有制度保證，人們的物質(zhì)利益、各種權(quán)利不可能得到有效承認和保護，社會也不可能達到有序狀態(tài)［8］。在社區(qū)工作制度方面，重點對以下五個方面制度進行規(guī)范，包括社區(qū)基層黨建制度、社區(qū)議事決策制度、社區(qū)管理制度、社區(qū)居委會議事制度、社區(qū)服務(wù)制度。

第六，工作成果特色化。各街道社區(qū)結(jié)合各自的實際情況和原有的工作基礎(chǔ)，發(fā)揮優(yōu)勢，形成各自特色和亮點，包括再就業(yè)服務(wù)、文體服務(wù)、家政服務(wù)、流動人口服務(wù)、資源整合服務(wù)、菜單服務(wù)。

所謂“一法”，即“345”工作法，包括“三提、四責(zé)、五議”?！叭帷奔丛谔嵴堊h事方面，通過設(shè)立的輿情員收集社區(qū)信息動議并提起議事、社區(qū)管理干部收集輿情信息提請議事、黨支部基層組織收集輿情信息提請議事等三種主要渠道廣泛收集輿情信息提出擬處理或辦理事項?！八呢?zé)”即定責(zé)、履責(zé)、述責(zé)和考責(zé)。定責(zé)讓職責(zé)與崗位相匹配；履責(zé)將職責(zé)轉(zhuǎn)化為具體行動；述責(zé)使履責(zé)行為得到有效監(jiān)督；考責(zé)對履責(zé)效能進行評價?！拔遄h”即對提出的擬辦事項采取“分片議、分專題議、黨員首議、民主決議、群眾評議”五種方式履行程序和辦理。

三、加強“政府－社會”間的協(xié)調(diào)互動

堅持黨對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，是構(gòu)建新型社區(qū)治理體制和運行機制的基本原則和重要目標。社區(qū)黨建工作應(yīng)該突出社區(qū)基層黨組織的主導(dǎo)作用、建立社區(qū)事務(wù)共議共決共建的協(xié)調(diào)運作機制、強化社區(qū)資源整合與共享。具體通過“鞏固核心廣泛結(jié)網(wǎng)、強調(diào)節(jié)點劃立分片、街道和社區(qū)同構(gòu)、兩縱兩橫運行”等措施逐步推進社區(qū)黨建工作。

鞏固核心廣泛結(jié)網(wǎng)。主要是解決社區(qū)基層黨組織機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心及資源整合職能?！办柟毯诵摹本褪菍⑸鐓^(qū)黨組織的主要職能確立為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨建工作、整合社區(qū)基層黨支部的組織核心地位，強化其領(lǐng)導(dǎo)能力及資源整合能力?！皬V泛結(jié)網(wǎng)”就是將各類社區(qū)基層黨組織逐步整合成為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)，并成立社區(qū)黨委，從而賦予社區(qū)黨建工作相對獨立的決策議事權(quán)，實現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的平衡；推動轉(zhuǎn)制企事業(yè)單位屬地化管理原則，從而理順領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的管理關(guān)系；推動實施社區(qū)黨委成員的民主選舉工作，從而增強社區(qū)基層黨委與社區(qū)成員對社區(qū)黨委的認同；推動建立基層黨支部書記聯(lián)席會議以及社區(qū)黨員代表議事制度，使基層黨組織及其成員能夠參與社區(qū)黨建和社區(qū)管理建設(shè)的決策過程，強化基層黨支部與社區(qū)居民的聯(lián)系。

強調(diào)節(jié)點劃立分片。主要是為了解決社區(qū)黨建工作的全覆蓋面問題。針對性地對于“兩新”組織的特點，即其人員流動性強、同時由于企業(yè)經(jīng)營過程中的倒閉與破產(chǎn)導(dǎo)致的基層黨組織解散等客觀實際問題，著重強調(diào)這些作為基層黨組織的節(jié)點，逐步構(gòu)建黨組織的全覆蓋工作思路。所謂“節(jié)點”，主要為單位黨組織、市場黨組織以及街道黨組織?！胺制眲t是指一個“兩新”組織所處的地理空間區(qū)域，一般來說，以50至100家左右的兩新組織作為一個分片，分片內(nèi)的黨組織的日常組織與管理工作由現(xiàn)有框架內(nèi)的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣機構(gòu)的黨群工作人員完成，每一個節(jié)點作為一個責(zé)任管理區(qū)，一個網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)格。采用網(wǎng)格管理的模式，對分片進行管理，進一步完善與拓展把“支部建在樓上”的設(shè)計，把“支部在樓宇”向“總支在片區(qū)”歸攏。

推動“兩縱兩橫”的落實完善。這主要是為解決社區(qū)黨建工作的具體運行機制?！皟煽v”具體是指社區(qū)黨委對基層黨支部的縱向領(lǐng)導(dǎo)。通過加強對基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，從而發(fā)揮基層黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心職能；社區(qū)黨委對于社區(qū)內(nèi)的流動人口中的黨員以及離退休黨員實行縱向管理?！皟蓹M”則是指社區(qū)黨委與社區(qū)內(nèi)的黨群機關(guān)、企事業(yè)單位以及“兩新”組織的橫向聯(lián)系；社區(qū)黨委通過與社區(qū)內(nèi)各種黨員的橫向聯(lián)系，宣傳、組織和號召在職黨員積極參與社區(qū)內(nèi)的建設(shè)，從而實現(xiàn)與發(fā)揮黨員的模范與示范作用。

實行“五制”。實行社區(qū)黨務(wù)社會公開制，以黨務(wù)公開促政務(wù)公開，實現(xiàn)黨內(nèi)民主。實行社區(qū)事務(wù)黨員首議制，社區(qū)重要事項交由黨員首先商議。實行社區(qū)管理集中領(lǐng)導(dǎo)制，建立社區(qū)工作者黨支部，把社區(qū)工作人員和公益崗位人員緊緊地團結(jié)在黨的周圍。實行社區(qū)黨建區(qū)域聯(lián)席制，實行“雙向進入，交叉任職”。實行社區(qū)服務(wù)定期契約制，年初社區(qū)黨組織就服務(wù)民生工作向社區(qū)居民作出承諾，與駐區(qū)企事業(yè)單位簽定雙向服務(wù)條約，實行契約化服務(wù)。

總體說來，完善社區(qū)管理體制和運行機制對于促進社會穩(wěn)定和諧，完善服務(wù)人民群眾，強化城市的管理能力等都具有十分重要的意義。完善社區(qū)管理體制和運行機制就是在現(xiàn)有的體制基礎(chǔ)上，通過整合社區(qū)資源，吸收社會力量參與，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的新社區(qū)治理模式，形成政府協(xié)調(diào)與社會協(xié)調(diào)的互聯(lián)機制，政府職能與社會自治的功能互補，政府服務(wù)與管理以及社會力量參與協(xié)同的新社區(qū)治理模式，對社區(qū)事務(wù)進行有效全面的覆蓋與管理。最終形成以社區(qū)黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)自治作為治理基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)站等機構(gòu)作為治理依托，以社區(qū)社會組織作為補充力量，形成社區(qū)內(nèi)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)治理機制與結(jié)構(gòu)，從而為構(gòu)建整個和諧社會主義社會打下堅實基礎(chǔ)。

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運行機制問題的探討與研究，國內(nèi)外有許多理論總結(jié)，也有很多實踐嘗試，沒有統(tǒng)一固定模式，呈現(xiàn)出多種多樣的發(fā)展態(tài)勢。而且就這一問題本身來說，也是具有開放性、實踐性、時代性的課題，關(guān)于它的研究探索總會隨著時代的發(fā)展、社會的進步，而不斷出現(xiàn)新的發(fā)展和創(chuàng)新，從而極大地促進整個社會管理的科學(xué)化水平。

［1］劉偉紅．政府與社區(qū)協(xié)同管理模式［J］．江南社會學(xué)院學(xué)報，2008（1）：61．

［2］楊敏．公民參與、群眾參與與社區(qū)參與［J］．社會，2005（5）：31．

［3］陸凡，武文杰．城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考［J］．城市發(fā)展研究，2006（6）：22．

［4］田毅鵬，漆思．“單位社會”的終結(jié)［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009：79．

［5］劉寶鋒．現(xiàn)代城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究［M］．北京：中國社會出版社，2006：34．

［6］［美］塞繆爾·P·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．北京：三聯(lián)出版社，1998：234．

［7］鄭杭生．不斷提高社會管理科學(xué)化水平［N］．人民日報，2011－04－21（5）．

［8］廣東省鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心．以制度創(chuàng)新推動科學(xué)發(fā)展［N］．光明日報，2008－07－15（3）．