非政府組織在社會管理創(chuàng)新中的SWOT 分析

趙東霞

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

一、社會管理創(chuàng)新

社會管理一般與政治管理、經(jīng)濟管理相對應，是對社會公共事務的管理與治理，所涉及的范圍主要是社會政策所作用的領(lǐng)域［1］。有關(guān)社會管理的概念闡述，比較有代表性的是:王思斌等學者在編譯蘇聯(lián)學者奧馬羅夫的《社會管理:某些理論與實踐問題》一書時指出，社會管理是人們對于整個社會及其個別領(lǐng)域的有意識影響，其目的是通過人的有意識、有目的的管理活動，使社會及其個別領(lǐng)域正常地發(fā)揮自己的功能，并不斷完善與發(fā)展，以保證整個社會的良性運行。學者俞仲文翻譯保加利亞著名學者馬爾科夫著的《社會管理學》一書中，概括和總結(jié)了當時社會管理的研究成果，提出管理的社會關(guān)系是社會管理過程中集體和個人之間的關(guān)系，社會管理理論的對象首先是研究管理的社會關(guān)系［2］。根據(jù)這兩種觀點，把社會管理界定為:在一定的共同價值基礎(chǔ)上，一定的規(guī)章制度下，一定的法律框架內(nèi)，政府、社會、企業(yè)和公眾規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、防范社會風險的各種活動［3］。

當前中國既處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌“雙模式”變遷期，又處于社會矛盾和問題凸顯期。表現(xiàn)在思想觀念深刻變化，經(jīng)濟體制深刻變革，利益格局深刻調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，而社會管理理念、體制機制、制度方法等卻沒有隨之創(chuàng)新，使社會主客體間沖突不斷，秩序紊亂，各種問題層出不窮。例如:(1)社會管理出現(xiàn)空位。原有的“單位制”逐漸被打破，變成的“社會人”大多在現(xiàn)有社會管理體制的調(diào)控范圍之外，失去了被組織化管理的空位狀態(tài)。(2)社會整合難度日益增大。隨著貧富差距急劇拉大，社會階層與群體間的分化也在加劇，而且這種分化帶有明顯的突峰式單極分化的色彩，而不是以具有相對穩(wěn)定的大多數(shù)社會成員組成的中間階層為基礎(chǔ)的正負向分化［4］，導致階層之間隔閡較大，信息不對稱。(3)公民社會尚未成熟。隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，雖然有一部分公民積極參與公共事務，但總體而言，公民參與社會管理的程度仍然不高，公共信息披露不及時、不充分，公民社會組織自我協(xié)調(diào)解決行業(yè)內(nèi)部矛盾的作用不顯著，極大地限制了公民參與和自我管理社會公共事務的程度。(4)社會管理參與制度短缺。目前還沒有鼓勵和規(guī)范多元主體參與社會管理的法律法規(guī)，絕大部分參與還處于非制度化層面，公眾在體制內(nèi)的參與由于渠道不通暢，參與程度也低，參與的制度化程度遠遠低于參與的制度化要求。

二、非政府組織管理

長期以來，非政府組織一直作為社會管理的客體和對象被規(guī)范和管理，而實際上非政府組織在社會管理中既是管理的客體，又可以作為管理的主體。丹尼爾·貝爾認為后工業(yè)社會以人為中心，首要的目標是處理人際關(guān)系(game between person)，后工業(yè)化社會是一個共同體社會，其中的社會單位是團體組織，而不是個人。社會管理的核心內(nèi)涵就是“維系社會秩序”［5］，因此，把非政府組織作為社會管理的主體之一，也是社會管理的內(nèi)在要求。

有關(guān)非政府組織在中國的理論與實踐一直不斷出現(xiàn)新成果。2006年中共十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次提出并系統(tǒng)論述了“社會組織”的概念。2007年中共“十七大”報告重申了“社會組織”的概念，強調(diào)社會組織在社會建設、公共服務和政治民主建設等方面的積極作用，即“引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”［6］。此外，有學者結(jié)合我國的實際狀況將非政府組織定義為“是一個在特定政府經(jīng)濟管理模式(即‘小政府大社會’或‘政府與社會合作’模式)中的功能性概念，它是指能夠在政府調(diào)控社會、經(jīng)濟發(fā)展過程中起溝通政府與社會主體之間的信息、平衡社會利益沖突、協(xié)調(diào)各方行為的‘中介作用’的組織，它能夠很好地適應利益多元化為前提的市場經(jīng)濟體制”［7］，較好地詮釋了非政府組織的內(nèi)涵和功能。綜上，筆者認為非政府組織應該是獨立于企業(yè)與政府之外的第三大組織，具有非營利性、社會公益性特點，是為實現(xiàn)會員共同意愿、按章程開展活動的一種社會組織形式。

非政府組織在參與社會管理的過程中會發(fā)揮獨有的特點。(1)使社會結(jié)構(gòu)合理化。非政府組織的存在，提供了“以社會制約權(quán)力”的途徑，成為制約政府權(quán)力的力量之一，使社會結(jié)構(gòu)形成國家、市場與社會“三足鼎立”的局面，各司其職。(2)矛盾沖突的“減壓閥”。非政府組織能夠把分散零碎的個體利益集中并提煉，使之與整體利益緊密結(jié)合，逐步生成一種利益平衡機制，從而減少社會震蕩。(3)規(guī)范社會行為。非政府組織(如中介組織、協(xié)會、商會等)通過制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)技術(shù)標準，發(fā)揮其行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)自律、價格協(xié)調(diào)、技能資質(zhì)考核和公信證明等功能，對國家和市場產(chǎn)生規(guī)范管理效應。(4)協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系。非政府組織的最大特點在于貼近基層、了解民情，能及時而真實地表達多元社會中各利益群體的意愿。通過非政府組織，政府與社會可以建立對話、協(xié)商和溝通機制，實現(xiàn)黨和政府方針政策的上情下達，所屬群體利益的下情上達，不同利益群體的協(xié)調(diào)對話，減少社會非理性行為的發(fā)生。(5)補充公共服務供給不足。非政府組織貼近基層民眾，能更快捷地回應并豐富社會公共服務，滿足居民日益多元的需求，提高供給效率。同時，作為志愿性組織，其資源運作主要依靠志愿者和社會捐贈，比政府和企業(yè)更能有效組合運用社會資源，生產(chǎn)成本和交易成本更低。

三、非政府組織參與社會管理的SWOT分析

SWOT分析是一種態(tài)勢分析方法，其實質(zhì)就是對研究對象的內(nèi)外部環(huán)境進行全面考察，分析自身的優(yōu)勢、劣勢和外部的機會、威脅，概括和綜合各種因素提出相應的戰(zhàn)略計劃，從而發(fā)揮優(yōu)勢，彌補劣勢，把握機會，規(guī)避風險。采用SWOT方法來分析非政府組織在參與社會管理創(chuàng)新中所處的情境，可以系統(tǒng)全面地了解非政府組織的優(yōu)勢、劣勢、機會和風險，從而根據(jù)研究結(jié)果制定相應的有效對策等。

1.在創(chuàng)新社會管理中非政府組織的優(yōu)勢分析

從組織結(jié)構(gòu)看，非政府組織一般規(guī)模小，層級結(jié)構(gòu)簡單，成員之間由于是自愿聯(lián)合而表現(xiàn)出較強的合作關(guān)系。非政府組織一般屬于“草根組織”，為民服務，官僚化程度低，對不同地區(qū)、領(lǐng)域的環(huán)境變化能夠作出及時的調(diào)整，適應力強。特別是應對公共危機事件，非政府組織可以發(fā)揮其迅速、靈活的特性，有效凝聚民間力量，最大限度地整合社會資源，這也是政府和企業(yè)無法實現(xiàn)的。

從組織性質(zhì)看，非政府組織的公益性可以彌補“政府”與“市場”的角色空缺。市場無法兼顧社會公平，而有限政府的財力在提供社會福利、解決社會問題方面“成本過高”，非政府組織利用其成本低、效率高、貼近群眾的特點，能夠有效提供相當一部分公益性、社會性的產(chǎn)品和服務，更容易兼顧效率與公平，不僅滿足特殊社會群體的個性需求，而且在解決一些社會問題方面也具有獨特的優(yōu)勢。此外，非政府組織的志愿性還可以增強民眾的自我管理能力。非政府組織的成員都是以實現(xiàn)某種社會使命、社會責任為目標而自愿加入的，這種使命感和責任感比規(guī)章制度更能對他們的行為產(chǎn)生約束力，是公民自我管理能力的體現(xiàn)。非政府組織的民間性可以增進民眾與政府、社會的認同感。有著廣泛群眾基礎(chǔ)的非政府組織更易與民眾建立信任和聯(lián)系，他們可以貼近社區(qū)、了解民情，能夠接近處于社會底層的易受損害的群體，并為他們爭取利益和維護權(quán)利。他們能夠幫助民眾解決最迫切需要解決的問題，并參與到同他們切身利益有關(guān)的決策和資源分配中去，形成有組織、有秩序的利益表達。他們還可以教育和動員群眾，提升其參與社會管理的意識，使管理和建設社會成為民眾的責任，充分發(fā)揮民間的積極性和創(chuàng)造性。

從組織人員與發(fā)揮功效看，市場或政府人員面對社會管理中出現(xiàn)的各種復雜問題，就會顯得“專業(yè)性”不足，而非政府組織往往以某種專門的社會問題或公眾需求作為組織成立的目的，并以此為標準招募工作人員，這使非政府組織具有較強的專業(yè)性，可以對某種社會問題作出警示和預防，提供專業(yè)化的決策咨詢和建議等。同時，非政府組織種類繁多、層次多樣、覆蓋廣泛，能夠深入到各行各業(yè)、不同利益群體中，是社會成員溝通信息、利益訴求、交流感受、情緒宣泄的重要平臺，在社會領(lǐng)域各種矛盾和沖突中發(fā)揮著協(xié)調(diào)、疏導、減壓的功效。

2.在創(chuàng)新社會管理中非政府組織的劣勢分析

美國學者薩拉蒙曾指出非政府組織的志愿原則無法有效配置慈善資源，導致志愿組織的志愿行為偏離公益道德理想或公益運行機制，出現(xiàn)公益不足或價值取向的非公共性現(xiàn)象，進而造成志愿組織在提供社會服務、產(chǎn)品及滿足社會需求時的功能缺失和效率困境［8］?？梢?，非政府組織同政府、市場一樣在社會管理中也有失靈的時候，具體表現(xiàn)在:(1)志愿性弱。一直以來，受中國“政社一體”模式的影響，很多非政府組織是依附政府而存在的，民眾也已養(yǎng)成一種“政府萬能”的觀念，結(jié)果除政府、國有企事業(yè)單位發(fā)起組織外，幾乎沒有真正的完全民間化的志愿隊伍。民政部曾統(tǒng)計，中國非政府組織的志愿者只有1500 萬人，占全國總?cè)丝诘?.2%［9］。(2)公益性不足。有數(shù)據(jù)顯示，在中國未注冊登記的200 萬個以上的非政府組織中，僅涉農(nóng)方面的協(xié)會就多達150 萬個以上［10］，這表明非政府組織活動的受益者往往是特定的社會群體，在給其服務對象帶來福利的同時將社會其他群體、成員排除在享受同類服務之外。同時，由于募集到的資源和資金有限，經(jīng)濟不獨立，限制了所需開展的活動，造成了其所提供的公共服務、產(chǎn)品的不平衡現(xiàn)象，甚至可能產(chǎn)生商業(yè)化傾向，間接損害非組織成員權(quán)利和公眾的利益。(3)專業(yè)人員缺乏。任何一個組織的有效管理及健康發(fā)展都需要一些專職的、受過良好專業(yè)教育的、熱愛本職工作的從業(yè)人員。但是由于非政府組織的志愿性、非營利性等特征以及資金供給不足，導致其工作人員多為志愿者、兼職者，或是各行業(yè)退休人員。此外，非政府組織社會地位不高，發(fā)展緩慢，獨立性弱，從業(yè)人員待遇偏低且不穩(wěn)定，這些因素造成非政府組織人力資源短缺，影響組織管理和服務效能。

3.在創(chuàng)新社會管理中非政府組織的機會分析

隨著全球化時代的到來和公民社會的發(fā)展，非政府組織迎來了一個前所未有的發(fā)展契機。根據(jù)民政部最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全國共有非政府組織44.6 萬個，其活動領(lǐng)域觸及教育、防災救災、扶貧、社區(qū)發(fā)展、國際交流、政策咨詢等社會生活的各個方面，占第三產(chǎn)業(yè)(服務業(yè))增加值的比重為0.31%，而且民間組織的數(shù)量正以超過10%的速度增長［11］。非政府組織得以快速發(fā)展的原因首先是市場失靈。經(jīng)濟領(lǐng)域的深化改革，使市場經(jīng)濟體制在充分發(fā)揮功能作用的同時越來越暴露出無法解決的社會難題，如貧富差距、外部負效應、分配不公等，這給非政府組織創(chuàng)造了更多參與社會管理與事務治理的空間，在消除階層問題、行業(yè)問題和維護公民權(quán)益方面大有作為。其次是政府變革。改革開放與新公共管理運動，迫使中國政府職能轉(zhuǎn)變，建立政社分開的服務型政府，通過公民參與來提供公共產(chǎn)品與服務，這給非政府組織讓渡了較多參與治理的空間。通過分權(quán)來調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系，這使非政府組織提升了社會地位和價值性。最后是時代需要。經(jīng)濟一體化、全球化的不斷深入，國際事務的不斷增加，使國際交往更為緊密。政府與企業(yè)在國際競爭中越來越感到自身的能力不足和專業(yè)限制，這為非政府組織特有功能發(fā)揮創(chuàng)造了機遇。同時，非政府組織間隨著國際交往的不斷增多，可以在參與國際事務的治理中不斷提升、完善自身能力。

4.在創(chuàng)新社會管理中非政府組織的威脅分析

首先是來自社會環(huán)境的缺乏。一直以來受“單位制”的管制和影響，我國的公民社會建設比其他發(fā)達國家明顯基礎(chǔ)薄弱，缺少自治、自主意識，需要一個長期的成長過程。非政府組織在很多大中城市中的作用幾乎沒有，很多民眾甚至不知道什么是非政府組織，為什么要加入非政府組織，也沒有從中受益過，而且除了信訪，民眾缺乏一種良好的利益表達機制，這無論是對社會還是非政府組織，都會造成需求與服務斷層。其次是來自管理制度的缺陷。目前實行的雙重分級管理體制①雙重分級管理體制是指非政府組織注冊登記由各級民政部門管，日常性事務由作為其業(yè)務主管單位的國務院有關(guān)部門、縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務院或縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的單位負責，各級非政府組織分別由與之相應層級的注冊登記管理部門、業(yè)務主管單位管。造成中國非政府組織注冊登記困難。這種制度要求非政府組織必須得到業(yè)務主管單位批準同意并以其為依托才能向注冊登記管理部門注冊登記，而且級別越高，所需業(yè)務主管部門的級別就越高，非政府組織尋找的難度就會越大，間接制約著非政府組織的發(fā)展。同時，中國政府對非政府組織還存在著一種管制，約束、限制、明顯的不信任，使其喪失了應有的獨立性和自治性，變成政府的附庸。再次是來自管理不當產(chǎn)生的社會負面影響。“郭美美”事件使中國的非政府組織陷入了信任危機，直接導致資金鏈的斷裂，而沒有資源保障任何社會活動都無法開展，這就喪失了非政府組織存在的基礎(chǔ)。因此政府應完善相關(guān)的法律法規(guī)，給予充分的政策支持;企業(yè)要重視非政府組織的力量，履行社會責任;非政府組織要加強自身管理，樹立良好的形象，在社會管理中不斷壯大發(fā)展。

綜上，非政府組織如何采取有效的策略去規(guī)避威脅，改善自身的劣勢，充分利用機會，發(fā)揮獨有的優(yōu)勢在社會管理創(chuàng)新中彰顯角色作用，對于當前中國社會將具有重要的戰(zhàn)略意義。首先，改善管理制度，逐步健全既與國際接軌又有中國特色的非政府組織政策法規(guī)體系。具體做法是:(1)取消雙重管理制度，在民政部門成立專門的登記管理機構(gòu)，讓非政府組織通過健全內(nèi)部自治體制，加強自我管理、自我約束，逐步擺脫對政府主管部門的依賴，增強獨立性。(2)政府應將服務職能下放或外包給非政府組織，促進其社會功能和作用的發(fā)揮。(3)拓寬資金來源渠道。政府除了通過補貼、采購或者委托、較大幅度的稅收減免等政策，向非政府組織提供資金支持外，還要建立和完善非政府組織的社會資金募捐法規(guī)，杜絕類似“郭美美”事件的發(fā)生，讓資金的來源和去向公開透明。其次，變革組織，提升人力資源能力水平，通過培訓教育機制和交流學習機制培養(yǎng)非政府組織專業(yè)領(lǐng)導人才的管理能力和服務能力，通過合理的薪酬制度吸引高素質(zhì)人才加入非政府組織。中國社科院研究員楊團特別強調(diào)了知識分子對非政府組織的主導作用，建議由知識分子、知名人士作為非政府組織的骨干力量，通過積極參與、深度介入來主導非政府組織的健康發(fā)展［12］。再次，增強公信力，通過各種媒介強化宣傳，與群眾互動，使公眾了解非政府組織，提升其社會參與意識、結(jié)社自由意識和志愿、自治精神，使非政府組織獲得更廣泛的社會認同和支持，使奉獻、愛心、服務、志愿、參與成為一種社會文化與社會管理的核心精神。

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