美國是否加入《聯(lián)合國海洋法公約》論辯之解析

余 楠

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、美國加入《聯(lián)合國海洋法公約》大辯論

美國是一個(gè)典型的海洋地理有利國家:三面鄰接大洋，擁有眾多海外領(lǐng)地與島嶼，海岸線漫長，達(dá)22 680 km，［1］73且地理分布情況簡單，本土東西向旁無鄰國，僅在南北兩端與鄰國墨西哥、加拿大界分海域，與他國在海洋權(quán)益上較少爭議。美國高度重視海洋利益，早在1890年美國的馬漢就提出“海權(quán)論”。①1890年美國戰(zhàn)略家阿爾弗雷德·塞耶·馬漢在美國出版《海權(quán)對歷史的影響》(簡稱《海權(quán)論》)，明確把海權(quán)作為一個(gè)國家的對外戰(zhàn)略系統(tǒng)地提出。“海權(quán)”即憑借海洋或者通過海洋使一個(gè)民族成為偉大民族的一切東西，包括海上軍事力量和非軍事力量(以海外貿(mào)易為核心)。馬漢認(rèn)為海權(quán)與國家興衰休戚與共，誰能有效控制海洋，特別是控制世界上具有戰(zhàn)略意義的海道與海峽，從而取得海權(quán)，誰就會(huì)成為世界大國。［2］美國視海洋戰(zhàn)略為強(qiáng)國之策，在國內(nèi)與國際海洋規(guī)則制定方面表現(xiàn)積極。歷史上美國最早提出除傳統(tǒng)海洋法上“領(lǐng)?！迸c“公海”之外的“大陸架”概念，1945年杜魯門政府最早向世界公布《大陸架宣言》，從而掀起全球藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)的序幕。美國在第二次世界大戰(zhàn)期間成就世界一流的海洋強(qiáng)國夢想。美國曾參加歷史上的三次國際海洋法會(huì)議，在其中起到主導(dǎo)作用。美國國內(nèi)曾數(shù)度討論是否加入《聯(lián)合國海洋法公約》，②有關(guān)討論美國加入《聯(lián)合國海洋法公約》情況參見文獻(xiàn)［3］。但國內(nèi)舉行的數(shù)次聽證會(huì)均未能獲得批準(zhǔn)公約的結(jié)果。公約得到具有海洋利益的美國產(chǎn)業(yè)界包括海洋礦業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、環(huán)保各界代表支持，主張加入公約可以恢復(fù)美國對海洋秩序的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，保護(hù)美國的海洋利益，提升美國的外交政策。［4］反對的意見主要針對公約的爭端解決條款、出資義務(wù)，以及對發(fā)展中國家的特殊待遇不滿。［5］從公約于1982年通過至今彈指30年過去，共有161個(gè)國家與歐盟加入公約，而美國始終游離于公約之外。

2012年5月底在臨近美國總統(tǒng)換屆選舉之際，美國加入《聯(lián)合國海洋法公約》一事又被提出，美國外交關(guān)系委員會(huì)就此舉行聽證會(huì)，然而國內(nèi)意見仍然分歧重重。③2012年5月23日，美國參議院外交委員會(huì)就是否應(yīng)該通過《聯(lián)合國海洋法公約》舉行聽證會(huì)，為了避免《聯(lián)合國海洋法公約》成為總統(tǒng)選舉或選戰(zhàn)期間政治活動(dòng)的犧牲品，主席克里決定在大選之后再舉行投票。［6］以國務(wù)卿希拉里·克林頓、外交委員會(huì)主席約翰·克里為代表的民主黨派支持加入公約，認(rèn)為美國可借此主張北極石油資源權(quán)利，主導(dǎo)公約規(guī)則的解釋與修訂，以公約成員身份領(lǐng)導(dǎo)海洋秩序。［7］美國海軍官員擔(dān)心中國對該公約的解讀以及有關(guān)美國不應(yīng)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有舉行軍事演習(xí)的權(quán)利等論斷，認(rèn)為反駁中國等國所給解釋的最佳辦法就是批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，參與全球談判。各利益集團(tuán)包括軍火供應(yīng)商、深海開采企業(yè)、海底光纜企業(yè)，以及與國際貿(mào)易相關(guān)的企業(yè)多年來一直進(jìn)行院外游說，支持加入公約，強(qiáng)調(diào)美國企業(yè)依據(jù)公約進(jìn)行深海礦藏開采的利益。美國商會(huì)于5月23日聽證會(huì)當(dāng)日在《華爾街日報(bào)》以整版篇幅刊登廣告，要求美國國會(huì)參議院批準(zhǔn)加入公約。但與此同時(shí)，美國國會(huì)參議院47 名共和黨議員中的26 名聯(lián)名寫信表達(dá)其反對立場，稱加入公約將可能使美國被迫重分財(cái)富，并影響美國的情報(bào)工作，有損美國主權(quán)。保守派智庫傳統(tǒng)基金會(huì)堅(jiān)持其十幾年來的反對立場，表示加入公約將導(dǎo)致美國受制于國際組織，例如迫使美國為遵守公約有關(guān)控制海洋污染的規(guī)定而同意國際排放規(guī)定。還有批評者認(rèn)為公約會(huì)賦予聯(lián)合國太多權(quán)力，并且會(huì)創(chuàng)造出一種全球性稅收，而稅收收益則可能會(huì)流向支持恐怖主義的國家。［6］

二、《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)規(guī)則與美國戰(zhàn)略解析

美國國內(nèi)對是否加入公約長期存在分歧意見。支持派認(rèn)為加入公約有助于保障美國的經(jīng)濟(jì)利益與能源戰(zhàn)略、航行自由與軍事安全，以及維持美國的世界霸權(quán)地位。反對派則對國際組織與公約持保守批判態(tài)度，從現(xiàn)實(shí)主義的角度一一批駁加入公約的理由。除了傳統(tǒng)爭論，此次針對新的國際情勢下美國國家戰(zhàn)略和外交政策的調(diào)整又產(chǎn)生了新的爭論。

1.關(guān)于航行自由與軍事安全

美國政府自1983年以來的海洋政策一直強(qiáng)調(diào)尊重公約中體現(xiàn)習(xí)慣國際法規(guī)則的有關(guān)傳統(tǒng)海洋自由的權(quán)利。美國本身也按照公約規(guī)定制定國內(nèi)法，主張12 海里的領(lǐng)海、24 海里的毗連區(qū)、200 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。然而1982年公約作為一個(gè)規(guī)定了各類海域法律地位的“海洋憲法”，訂立了諸多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越之前習(xí)慣國際法的條款內(nèi)容。公約規(guī)定的這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系根據(jù)條約的相對效力原理并不自動(dòng)施行于非締約國。例如美國能夠享受公約規(guī)定的“無害通過權(quán)”，但是不能享有用于國際航行的海峽“過境通行權(quán)”，因?yàn)榍罢呤橇?xí)慣法而后者是規(guī)定法。［8］不過根據(jù)海洋權(quán)利的互惠性質(zhì)，美國也基本不擔(dān)心公約成員不給予美國對等的這些權(quán)利。問題是一旦美國與其他國家關(guān)系緊張，可能會(huì)出現(xiàn)公約成員國拒絕給予美國習(xí)慣國際法以外的海洋自由與權(quán)利。若以雙邊或諸邊條約替代來鎖定相關(guān)權(quán)利，談判成本則大增。

迫使美國重新考慮加入公約問題的更重要的原因是:美國的全球軍事戰(zhàn)略使之主張全面的海洋自由與權(quán)利，因而與現(xiàn)有公約締約國產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。美國不僅主張普通商業(yè)船舶的航行權(quán)，而且堅(jiān)持軍艦享有無害通過權(quán)，軍事船舶的測量活動(dòng)也屬于科學(xué)研究自由，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)可以用軍艦、軍用飛機(jī)進(jìn)行軍事監(jiān)測，可以進(jìn)行軍事演習(xí)等，以保障美國軍事行動(dòng)自由與全球霸主地位。這種觀點(diǎn)與公約成員國特別是廣大發(fā)展中國家的觀點(diǎn)根本對立，威脅到沿海國的國家安全，因而不斷引發(fā)海上摩擦。例如，中美之間爆發(fā)的2001年南海撞機(jī)事件、2002年“鮑迪奇號”事件、2009年“無暇號”事件等一系列沖突都是由美國在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)引發(fā)的。加入公約，美國則可獲得解釋公約的資格，利用公約提供的合法性平臺(tái)滿足美國的安全利益。然而各締約國對公約的不同解釋如構(gòu)成一項(xiàng)爭議，則應(yīng)按照公約的爭端解決機(jī)制強(qiáng)制解決，這又未必合美國的胃口，因?yàn)榻Y(jié)果不能保證一定有利于美國。美國一向?qū)で蟊苊庠馐芨黝悋H組織的約束，如美國對國際刑事法院的態(tài)度即是如此。“部分是因?yàn)槊绹鳛椴黄胶馐澜绲某壌髧?，美國一直不愿其行?dòng)自由受到任何羈絆，“美國試圖創(chuàng)造性地解釋規(guī)則”，“這種誘惑對普通人也無時(shí)無刻不在，只是對大國更為常見”。最好是規(guī)則有利于美國，如果不是這樣美國將改變規(guī)則，不惜使用武力或權(quán)力壓制。例如沿海國如要求進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的潛水艇浮出水面展示，美國海軍則會(huì)對此置之不理并避免被該國抓住。［9］

2.關(guān)于海底區(qū)域開發(fā)問題

與發(fā)展中國家的集體管理立場對立，美國一開始就主張自由開發(fā)海底資源。美國國內(nèi)保守派不滿公約規(guī)定的“平行開發(fā)”制度。［10］他們認(rèn)為公約將深海床資源視為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，對美國公司開采深海床自然資源的權(quán)利沒有提供足夠的法律保障;公約規(guī)定“考慮發(fā)展中國家的利益和需要”，對發(fā)達(dá)國家公司開礦構(gòu)成阻礙。①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第140 條第一款:“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)應(yīng)依本部分的明確規(guī)定為全人類的利益而進(jìn)行，不論各國的地理位置如何，也不論是沿海國或內(nèi)陸國，并特別考慮到發(fā)展中國家和尚未取得完全獨(dú)立或聯(lián)合國按照其大會(huì)第1514(XV)號決議和其他有關(guān)大會(huì)決議所承認(rèn)的其他自治地位的人民的利益和需要。此外，他們還反對公約要求先進(jìn)的開礦公司轉(zhuǎn)移技術(shù)以支持發(fā)展中國家采礦，②參見《聯(lián)合國海洋法公約》第144 條第二款(a)項(xiàng)、第150 條(d)項(xiàng)。其實(shí)，有關(guān)強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓的條款已經(jīng)刪除，公約規(guī)定的是管理局倡議和推動(dòng)各種技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方案，“企業(yè)部和發(fā)展中國家根據(jù)公平合理的條款和條件取得有關(guān)的技術(shù)”。對開發(fā)海底資源需向國際機(jī)構(gòu)繳付管理費(fèi)不滿。③各項(xiàng)管理費(fèi)見公約附件3 第13 條“合同的財(cái)政條款”。俄克拉荷馬州的共和黨參議員英霍夫(Jim Inhofe)預(yù)計(jì)，美國將不得不放棄超過700 億美元的開采權(quán)利金。他說，聯(lián)合國將擁有對美國的征稅權(quán)，這是歷史上頭一次有國際組織這樣做。［11］

理論上如果美國不加入公約，“商業(yè)開采的支持者擔(dān)心法律的不確定性可能會(huì)阻礙發(fā)展……除非這些公司能夠肯定，它們的礦址不致被突然的權(quán)利主張所強(qiáng)占和沒收”［12］。由于缺乏可靠的國際法權(quán)利的保障，美國海底礦業(yè)公司可能不敢僅僅依靠美國國內(nèi)法進(jìn)行投資。但是它們也可能借殼開采，即在發(fā)展中國家注冊公司以發(fā)展中國家公司身份獲得保留區(qū)的海底資源開發(fā)資格，如跨國資源公司鸚鵡螺礦業(yè)公司在瑙魯和湯加分別注冊兩家礦業(yè)公司，于2008年4月提交在保留區(qū)內(nèi)的多金屬結(jié)核礦區(qū)申請，于2011年獲得國際海底管理局理事會(huì)批準(zhǔn)，得到兩塊面積均超過7 萬km2的海底礦區(qū)。①國際海底管理局文件ISBA/17/C/14，ISBA/17/C/15。［13］

實(shí)踐中，對世界各大洋海底多金屬結(jié)核的勘查顯示，其賦存水深深(洋底4000 ～6000 m 水深處)、散布面積廣的特殊成礦條件使得開采難度非常高。目前的深海采礦技術(shù)離大規(guī)模的商業(yè)性開采階段相距遙遠(yuǎn)，迄今尚未有任何一種冶煉工藝流程能對海底多金屬結(jié)核進(jìn)行工業(yè)規(guī)模的冶煉加工。［14］由于技術(shù)限制，在可預(yù)見的未來時(shí)期各沿海國仍然主要依靠專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的資源進(jìn)行開采利用。因此就滿足能源需求而言，海底資源開發(fā)還不是近期美國加入公約的迫切原因?；蛟S當(dāng)技術(shù)發(fā)展成熟之時(shí)這個(gè)理由更能得到國內(nèi)的支持。

3.有關(guān)外大陸架開采問題

刺激美國重新討論加入《聯(lián)合國海洋法公約》的另一個(gè)重大誘因是北極能源爭奪問題。美國早在1983年里根總統(tǒng)在任期間就發(fā)布了“美國的北極政策”決議案，強(qiáng)調(diào)美國在北極地區(qū)的利益。美國國會(huì)于1984年通過了《北極考察和政策法案》，并據(jù)此組建了兩個(gè)直接隸屬于總統(tǒng)和國會(huì)的平行機(jī)構(gòu)——部門間北極研究政策委員會(huì)和北極考察委員會(huì)。隨著勘探技術(shù)的發(fā)展，近年來在北極發(fā)現(xiàn)的油氣資源引起北極周邊各國以主張大陸架以及外大陸架權(quán)利實(shí)現(xiàn)資源主權(quán)的爭奪，俄羅斯在北極海底插國旗主張權(quán)利是這一爭斗加劇的典型表現(xiàn)。美國潛在的外大陸架面積廣袤，而北極融冰以及該地區(qū)石油資源的探明，導(dǎo)致美國身陷大陸架爭奪戰(zhàn)中，與加拿大、俄羅斯等國可能產(chǎn)生北極大陸架權(quán)利主張爭端。根據(jù)2008年的《美國地理勘測》報(bào)告，北極正在融化的冰層下可能含有高達(dá)900 億桶石油、1669 萬億立方英尺天然氣、440 億桶液化天然氣。［15］美國如若加入公約，其北部阿拉斯加大陸架延展至資源豐富的北極，則帶來的潛在巨大經(jīng)濟(jì)利益非常可觀。公約的爭端解決機(jī)制也可作為日后大陸架爭端解決的制度工具。

不過美國似乎并不需要急于主張200 海里以外的外大陸架權(quán)利。根據(jù)《美國地理勘測》報(bào)告，北極地區(qū)可能絕大多數(shù)的油氣資源都分布于陸地，大部分的北極油氣資源分別處于美國、俄羅斯管轄(控制)的范圍內(nèi)，位于沿海國12 海里領(lǐng)?；?00 海里經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)范圍內(nèi)。而美國的國內(nèi)法已經(jīng)主張200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。另外，美國國內(nèi)法的大陸架概念比公約規(guī)定的大陸架范圍更廣。在1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》中，大陸架的外部界限并非完全按照自然延伸，規(guī)定為距領(lǐng)?；€起算200 海里寬度，或者最多不超過350 海里。并且，200 海里以外沿海國家的大陸架權(quán)利不是絕對的?！把睾鴮臏y算領(lǐng)海寬度的基線量起200 海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā)，應(yīng)繳付費(fèi)用或?qū)嵨??！雹?982年《聯(lián)合國海洋法公約》第82 條第一款。而美國1953年《外大陸架土地法令》中外大陸架被定義為“處于可航行水域覆蓋下的海底區(qū)域以外向海延伸的淹沒土地”，“其海床與底土屬于美國，由美國管轄、掌控與處置”。③4 3 U.S.Code § 1331(a)。該定義對美國向海延伸的大陸架沒有進(jìn)行限定，其終點(diǎn)即為深海海床開始之處。1980年美國的《深海床硬礦物資源法案》幾乎照搬1958年《大陸架公約》(美國于1961年批準(zhǔn))中的大陸架定義(第1 條第一款)，并規(guī)范了美國大陸架之外的深海床礦物資源如錳、鎳、鈷等的開發(fā)活動(dòng)。④Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，30 U.S.Code §1401 et seq.，§ § 1401(b)，1403(2)?！洞箨懠芄s》對大陸架的外部界限給定了一個(gè)水深標(biāo)準(zhǔn)限度，但同時(shí)兼采一個(gè)以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的開發(fā)能力為依據(jù)的“可開發(fā)深度”標(biāo)準(zhǔn)，使得水深標(biāo)準(zhǔn)隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)展將不斷突破原有限度，實(shí)際上只要技術(shù)上可能，大陸架的外部界限即至沿海國沿岸陸地向海洋的全部延伸之終點(diǎn)。［16］據(jù)此，美國獲取大陸架資源利益沒有任何限制。自2003年起，美國外大陸架特遣部隊(duì)(The U.S.Extended Continental Shelf Task Force)開始深海探測以確定外大陸架邊緣。目前已經(jīng)探明有6 塊區(qū)域可能有水下陸地，9塊區(qū)域或許包含這樣的外大陸架。今后幾年將繼續(xù)收集海底震波反射與折射數(shù)據(jù)，以更精確定位美國外大陸架邊界。［17］只要發(fā)現(xiàn)那里有錢可賺，美國海軍將為美國人進(jìn)入北極開采自然資源保駕護(hù)航，絕不容許他國染指。［18］

4.關(guān)于公約主導(dǎo)權(quán)問題

美國全球戰(zhàn)略的考慮之一是通過加入公約獲得海洋體制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國憑借世界頭號強(qiáng)國的身份，一旦加入公約就會(huì)取得公約運(yùn)行的主導(dǎo)地位，在公約設(shè)立的包括國際海洋法庭、大陸架劃界委員會(huì)、海底管理局等在內(nèi)的系列機(jī)關(guān)中獲得重要席位，將成為公約的談判修訂的領(lǐng)航者。例如國際海底管理局理事會(huì)由36個(gè)成員國組成，在第11期會(huì)議上，大會(huì)對美國作出讓步，規(guī)定理事會(huì)中須有一個(gè)海底生產(chǎn)金屬礦物的最大消費(fèi)國，美國符合條件，如果加入公約，必然成為理事會(huì)成員。①1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第161 條第一款(a)項(xiàng)。在公約重開談判修訂時(shí)，美國就可以在相關(guān)重要領(lǐng)域如海上運(yùn)輸權(quán)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架資源、邊界劃分等問題上獲得參與發(fā)言機(jī)會(huì)。［19］取得國際海底管理局席位可以使美國“迅速并親身了解他國的思路、計(jì)劃與行動(dòng)”，有助于在公約機(jī)構(gòu)決策中維護(hù)美國的國家利益，對全球海洋秩序取得相當(dāng)?shù)目刂茩?quán)。［20］但是美國加入公約并非就可以完全控制公約，阻止不利于美國利益的決定通過。一般情況下公約采取協(xié)商一致原則，顯然有利于像美國這樣的大國。②只要成員不公開明確反對，即視為同意決議，即便屬于對主導(dǎo)國家敢怒不敢言、私下非議都不視為反對，此謂協(xié)商一致的議事規(guī)則。但是如果協(xié)商努力達(dá)不成一致，則可采取投票以多數(shù)或者2/3 得票通過形式。所有的投票都是一國一票制，美國并不能取得優(yōu)待。而國際海底管理局理事會(huì)只有在兩種情況下必須使用協(xié)商一致通過決定:一是關(guān)于深海開礦中“使發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)或出口收入免于負(fù)面影響”的決定;二是有關(guān)深?？碧介_發(fā)活動(dòng)中“公平分享相關(guān)活動(dòng)的金融、經(jīng)濟(jì)利益，公平支付與貢獻(xiàn)，特別照顧發(fā)展中國家及人民的利益與需要”的規(guī)則、規(guī)范、程序的決定。美國在理論上可以在此兩個(gè)領(lǐng)域阻止決定通過，但如此必然付出相應(yīng)的政治、外交代價(jià)。［10］而且美國本身并不能阻止理事會(huì)其他成員將決定提交投票表決。另外，其他國家同樣可以聯(lián)合起來阻止美國支持的決定通過。

5.美國的重返亞太戰(zhàn)略

真正促使美國重新考慮加入公約的最直接動(dòng)因與國際局勢變化及美國的戰(zhàn)略調(diào)整相關(guān)。美國之所以以前所未有的力度推動(dòng)加入公約，主要是為了支持美國的重返亞太戰(zhàn)略。［21］冷戰(zhàn)過后，美國的海軍戰(zhàn)略由爭取海洋控制逐漸轉(zhuǎn)向“通過海洋控制權(quán)爭取陸地控制權(quán)”［1］74，同時(shí)，美國在世界范圍內(nèi)爭取區(qū)域性制海權(quán)。美國新的防衛(wèi)戰(zhàn)略著重于從西太平洋和東亞地區(qū)延伸到印度洋地區(qū)和南亞地區(qū)的具有重要戰(zhàn)略意義的弧線。［22］霍爾木茲海峽是連接波斯灣和印度洋的海峽，亦是唯一一個(gè)進(jìn)入波斯灣的水道，承載全球40%能源的運(yùn)輸，卻由于美伊的敵對關(guān)系面臨著被伊朗封鎖的威脅。而南海由于地處溝通太平洋、印度洋乃至大西洋的重要交通要道，周邊亞太國家存在以公約為依據(jù)的諸多海洋權(quán)益紛爭，美國將控制亞太陸海相鄰地帶的關(guān)鍵放在了南海地區(qū)。［23］目前，南海局勢日益緊張，中國與周邊國家處于焦灼之際，美國再次揚(yáng)言要批準(zhǔn)加入公約，實(shí)際上就是為了使美國更好地參與南海問題，支持東盟國家對抗中國，加大對中國的遏制力度。［21］“美國要扮演所謂的協(xié)調(diào)者角色，不加入公約，就缺乏實(shí)際的外交和政治權(quán)威要求其他國家在南海問題上遵守《聯(lián)合國海洋法公約》。”［24］另一方面，美國加緊了亞太地區(qū)軍事部署。不久前美國就聯(lián)合中國周邊鄰國進(jìn)行了美日韓軍演、環(huán)太平洋軍演等系列軍事演習(xí)活動(dòng)③由美國主導(dǎo)的環(huán)太平洋2012 軍演從6月27日開始，至8月7日結(jié)束，為期42 天，是40 多年環(huán)太平洋軍演史上規(guī)模最大的一次。目前已在夏威夷集結(jié)了來自22個(gè)國家的軍艦和航母，單獨(dú)排除中國。據(jù)報(bào)道，大約有42 艘水面艦艇、6 艘潛艇和超過200 架飛機(jī)參加本次軍演，參與官兵有2.5 萬人左右。［25］。

三、霸權(quán)國家與“海洋憲章”之博弈

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》是一個(gè)主要由發(fā)展中國家推動(dòng)進(jìn)程、結(jié)果為發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家利益相互妥協(xié)的多邊條約。美國并不滿意這個(gè)條約包含的多項(xiàng)照顧發(fā)展中國家利益和限制航海自由，以及將海洋財(cái)富視為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行分配管理等內(nèi)容，而聯(lián)合國的國家平等決策制度也不能滿足美國的霸權(quán)要求。［26］因此，長期以來美國游離于公約之外，使之成為為數(shù)不多的缺失霸權(quán)國家而建立的“海洋憲章”。對于公約涉及的重大權(quán)利與利益，美國主要是通過承認(rèn)習(xí)慣規(guī)則、互惠、實(shí)力外交三種方式實(shí)現(xiàn)的。由于美國國內(nèi)法規(guī)范與美國的國家實(shí)力已經(jīng)基本保障了美國的海洋航行權(quán)以及外大陸架的開采權(quán)，因而美國國內(nèi)對加入公約一直持疑義，認(rèn)為相比較而言美國加入所能獲得的利益遠(yuǎn)低于其失去的利益。［10］結(jié)果就是，30年來，美國以不加入公約而海洋政策盡量與公約保持一致性的方式來維護(hù)美國利益，同時(shí)避免受到公約的束縛。美國一方面通過國內(nèi)法加強(qiáng)海洋力量與管理，另一方面活躍在制定各項(xiàng)重要商事、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任規(guī)則的國際海事組織，在管理民商事、經(jīng)濟(jì)類事務(wù)的國際海事秩序中起領(lǐng)導(dǎo)作用。

然而一個(gè)缺失了霸權(quán)的海洋秩序，其發(fā)展的態(tài)勢竟是引發(fā)相互疊交的海洋權(quán)利主張，導(dǎo)致一個(gè)復(fù)雜化的國際局勢，尤其是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各國前所未有的權(quán)利沖突。不僅是由于置身公約之外，對深入控制海洋局勢不便，美國同時(shí)感受到其所追求的無限海洋自由、全球警察的特殊地位受到了沿海國的限制。條約法仍然是保障權(quán)利的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而國際習(xí)慣法的發(fā)展可能由于公約締約國的行為產(chǎn)生超出美國單一國家所能夠控制的改變。為了保障美國的國家利益與維持全球霸主地位，美國不得不考慮用法律手段增強(qiáng)其霸權(quán)的合法性與穩(wěn)定性。美國意圖借助公約作為在整個(gè)海事領(lǐng)域維護(hù)公共秩序的根本性法律文書，在與新興大國及其他公約成員國就海事權(quán)利和責(zé)任發(fā)生爭執(zhí)時(shí)與它們進(jìn)行有效接觸。美國要在涉及其海岸線的利益、美國海洋的利益和美國大陸架的利益的規(guī)則解釋上以締約國身份兼強(qiáng)勢談判能力捍衛(wèi)自己的利益。只有加入這一重要公約，美國才能由旁觀變?yōu)閰⑴c主導(dǎo)談判，壓制其他國家的“過分”主張和“錯(cuò)誤”解釋，才能夠借助國際機(jī)構(gòu)引導(dǎo)制定與解釋相關(guān)海洋規(guī)則討論的方向。［22］近年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊與新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，使得美國的霸權(quán)地位受到?jīng)_擊，美國在其全球戰(zhàn)略上針對新興國家，重點(diǎn)“瞰制”亞太地區(qū)新興國家對其霸權(quán)的“威脅”。在海洋秩序上，中美對公約的解釋規(guī)則觀點(diǎn)截然對立，美國加入公約的問題根本上就是與中國在公約理解上的基本的系統(tǒng)的分歧與對抗的問題。［27］例如已經(jīng)批準(zhǔn)這項(xiàng)公約的中國一直聲稱，中國有權(quán)限制別國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事活動(dòng)。這對美國的全球軍事活動(dòng)將構(gòu)成極大限制，因而美國堅(jiān)持對公約的相反解釋觀點(diǎn)。加入公約的考慮是美國的國際法工具策略的再次展現(xiàn)。

強(qiáng)權(quán)國家必然推進(jìn)反映其價(jià)值觀及增進(jìn)其利益的國際法的解釋。同樣，強(qiáng)國是否批準(zhǔn)或遵從國際規(guī)范取決于該規(guī)范是否與其價(jià)值觀及利益相一致。［28］對于美國而言，加入公約并非出于對國際法的追求與遵從，而是一種與以武力為代表的實(shí)力相配合的選擇工具，只有這個(gè)工具能夠?qū)崿F(xiàn)美國預(yù)期的功能才可能被使用。從戰(zhàn)略的角度，美國意欲借公約的平臺(tái)取得合法的權(quán)益與秩序領(lǐng)導(dǎo)權(quán);從戰(zhàn)術(shù)的角度，美國現(xiàn)在加入公約以及美國在公約機(jī)構(gòu)中占有席位，并未見得能夠改善美國在中美相關(guān)問題的談判地位。因此，美國將選擇一個(gè)合適的時(shí)機(jī)在使其利益最大化的情形下加入公約。［29］在此之前，美國將繼續(xù)單方推進(jìn)其國家利益，在公約之外而與之盡量一致。［18］

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