世界老齡化國家和地區(qū)養(yǎng)老機構規(guī)劃的經驗
——以英國、日本和我國香港地區(qū)為例

馬鳳芝

世界老齡化國家和地區(qū)養(yǎng)老機構規(guī)劃的經驗
——以英國、日本和我國香港地區(qū)為例

馬鳳芝

人口老齡化是一項全球性的社會議題。為了應對人口老齡化的挑戰(zhàn)和滿足老年人的養(yǎng)老需求，許多國家和地區(qū)出臺相關的社會政策，規(guī)劃養(yǎng)老服務及機構的發(fā)展，以期未雨綢繆，妥善解決養(yǎng)老問題。本文以英國、日本和我國香港地區(qū)為例，探討它們的養(yǎng)老政策和規(guī)劃養(yǎng)老服務及機構發(fā)展的經驗，以期作為我國面對老齡社會養(yǎng)老需要，進行養(yǎng)老機構和養(yǎng)老照顧體系規(guī)劃的借鑒。

老齡化 老人照顧 社區(qū)照顧 老人照顧體系規(guī)劃

馬鳳芝，北京大學社會學系副教授（北京 100089）。

一、英國的養(yǎng)老機構和老人照顧體系規(guī)劃

早在19世紀，英國就開始因應工業(yè)化引起的社會結構變化和家庭功能弱化所帶來的社會問題，開始建立老人機構照顧。雖然20世紀80年代開始的社區(qū)照顧政策對老人機構照顧帶來一定沖擊，但機構養(yǎng)老仍然是生活不能自理老人的照顧方式之一。

（一）英國老人院舍照顧的歷史

英國大規(guī)模的老人機構照顧始自二戰(zhàn)之后,戰(zhàn)后英國建成了福利國家，在福利國家制度之下，老人照顧被一分為二，一方面是健康照顧（health care），另一方面是社會照顧（social care）。前者由衛(wèi)生和社會保障部負責，其服務是免費的；后者則由地方政府負責，接受服務需要進行資產調查(Healy,2002)。在社會照顧目標方面，戰(zhàn)后的歷屆政府形成了一種關于老人照顧的政治共識：正式部門在老人照顧中扮演主要角色，而地方政府的社會服務部門則規(guī)劃、組織和傳遞這些服務（Walker,1993）。總體來說，國家在整個戰(zhàn)后時期主導著直接照顧的供給和資金籌措（Walker,Warren, 1994）。

但進入20世紀70年代末80年代初以來，這種正式照顧模式在新自由主義影響下已經開始發(fā)生了急劇的變化（Walker,Warren,1994）。

（二）老人機構照顧的政策取向：老人照顧政策與服務變革背后的理念

自19世紀80年代以來，“社區(qū)照顧”是老人照顧政策的主導。老人社區(qū)照顧政策的形成和發(fā)展與當時英國保守黨政府的自由經濟政策緊密相關。在老人機構照顧領域內，政府的政策取向是：控制財政和資源的使用，改進服務和增加選擇，改變地方政府的角色，以及減少公共部門的供給。

（三）機構照顧和社會照顧：老人照顧的結構與功能

1.健康照顧

（1）一般性結構與組織

英國建立了全國性的健康照顧系統(tǒng)，稱為“初級照顧模式”（a primary care model）。在該模式下，包括老人在內的每個患者都有一位全科醫(yī)生（general practitioner,or family doctor）負責向老人提供免費初級照顧，并扮演二級照顧服務(secondary care services)“守門人”的角色，負責在老人病重或有特殊需要時進行住院相關社會服務的轉介。

（2）醫(yī)院照顧（Hospital Care）

重病老人的醫(yī)院照顧需要得到醫(yī)生的轉介和入院許可（admission to hospital）。為降低醫(yī)院照顧所帶來的高昂的老人照顧成本，英國三分之一的健康部門已經嘗試消減或者廢除這種長期性的住院照顧和服務，而代之以其他類型的老人照顧服務。

（3）臨終照顧服務（Hospice）

臨終照顧服務為臨終者（terminally ill or dying patients）提供關懷照顧服務。這類服務既有院舍式照顧，也有家庭式照顧，由專業(yè)人員為老人提供家庭照顧，包括為住在自己家里的臨終老人提供免費的醫(yī)療和照顧服務。

（4）臨時健康照顧院舍服務（Iinterim Health Care Facilities）

包括為出院老人提供中途院舍照顧服務，為患病老人提供臨時性和中途院舍(medium-term or temporary residential facilities)照顧服務。

2.社會照顧

英國老人的社會照顧服務包括幾個大類：

第一類：家庭服務（domiciliary services）。這類服務為老人提供家務助理或家庭照顧服務（home help or home services），服務種類屬于個人的和家庭事務類的，如洗澡、穿衣、打掃衛(wèi)生、洗衣服、購物、做飯和服藥等。

第二類：社區(qū)照顧。目的是使老人盡可能長時間地留在他們自己的家里和生活在社區(qū)中，并且能夠維持令人滿意的生活質量，盡量避免進入機構。一方面，社區(qū)照顧反映了傳統(tǒng)的、強大的家庭支持仍然有廣泛的適用性；另一方面，社區(qū)照顧也是在社會價值模塑下的替代性照顧解決方案。社區(qū)照顧包括：短期院舍和暫托照顧；周末照顧、隔天照顧；以及共同照顧。在這幾種社區(qū)照顧中，家庭照顧者和院舍照顧者輪流照顧老人，這樣就為家庭照顧者提供了舒緩身心的機會，讓家庭照顧者能夠在短暫的休息中緩解身心的疲憊，以便繼續(xù)照顧老人，防止因家庭不能照顧而使老人長期住院。具體服務項目和內容如下：

（1）日間照顧中心

日間照顧中心的功能是為老人提供日間照顧服務，晚上則需回家，老人也可一周有幾天接受日間照顧。日間照顧中心在家庭照顧和院舍照顧之間架起了一道橋梁，滿足老人的各種需要。例如，有醫(yī)院式樣的日間照顧，也有在社區(qū)中的院舍之家里的日間照顧中心。日間照顧中心可以由社區(qū)中的社會服務機構來運作，還有提供專家式專門性照顧的日間中心，例如，針對癡呆癥老人提供服務的日間照顧中心。日間照顧中心除在白天向老人提供飯食服務和康樂及社會功能性服務外，還提供身體與心理功能康復服務，以及為老人照顧者提供的緩解服務。

（2）日間活動中心和午飯服務

這種服務專門為老人提供社交活動、社會聯(lián)結，以促進老人的身體和社會機能，主要服務是組織老人聊天、唱歌、旅行和游戲。

（3）孱弱老人公寓及日間照顧中心

這種服務設施專門為孱弱和意識不清的老人提供服務，通過提供支持性的服務幫助老人留在社區(qū)中生活。

（4）其他支持性服務

這類支持性服務包括：集體假日出行活動；志愿交通服務，由志愿者接送老人，幫助老人探訪住院的朋友、親屬等；老人權利咨詢，例如，有關國家津貼、房屋津貼等政策咨詢服務；老人居家生活服務，涉及老人的洗澡、居家安全、水暖維修等；職業(yè)治療方面的服務：老人職業(yè)和物理治療服務，提供職業(yè)治療的日常用具，并教授使用知識；老人輪椅、居家送飯服務；老人的家務助理服務，由居家照顧服務隊負責，服務項目包括：幫助起床、穿衣、梳洗、購物、打掃房屋、去洗手間等。

第三類：院舍照顧（residential care）英國院舍照顧服務包括下列形式和內容：

（1）護理院（Nursing Homes）

護理院提供醫(yī)院設施外的最密集與最持續(xù)的護理照顧。這些機構受到嚴格的管制，并被要求符合一定的標準，譬如每天24小時都要有合格的護理人員。

（2）養(yǎng)老院（Residential Homes for the Elderly）

養(yǎng)老院面向非失能的老人提供多種多樣的服務，并在促進積極的社會與個人生活方式維持的同時，通常會考慮到老人獨立性的逐漸喪失而為他們提供相應的服務。對于那些不能獨立完成日常生活活動或者患有持續(xù)性身體或心理癥狀（無須密集醫(yī)學治療）的人，院舍為他們提供一個長期性治療，由全科醫(yī)生提供老人在養(yǎng)老院中的健康照顧。

（3）老人公寓（Sheltered Accommodation）

這類院舍服務在形式上是公寓式的(sheltered housing)。生活在公寓中的老人不需要持續(xù)性的照顧（extended care），他們居住在分開的單元房里，使用公共生活設施，遇有自己不能干的事情時可以呼喚管理員來幫助，例如，換燈具、搬動室內家具等，此為管理員呼喚服務。老人公寓主要是為身體健康、能夠自己獨立生活和偶爾需要協(xié)助的老人而設。

（四）英國老人照顧的資金來源

1.政府為健康照顧付費

政府在“國民健康服務”方案下免費為老人提供的健康照顧服務，而不考慮使用者的經濟和“財政收入”狀況，并且是完全透過中央層面的普通稅收來籌措資金。由地方政府負責計劃和安排的社會服務則視使用者的經濟收入狀況決定使用者是否需要為此付費。地方政府的經費部分來自于中央稅收，部分來自于地方稅收。如2000年，英格蘭地區(qū)有26.7%的長期照顧經費是由“國民

健康服務”提供的，38.2%由地方政府（主要用于個人性社會服務）提供，35.2%由個人或他們的家庭提供（其中17.3%是使用者交費，17.9%是直接的私人支出）。

2.社會服務使用者付費和資產調查

目前英格蘭、蘇格蘭、威爾士的院舍照顧之家和護理院費用的國民交費制度是對個人收入和財產狀況這兩項內容進行審查。財產方面包括獨居者的房產。財產超過上限（目前定為1.9萬英磅）的人，不符合地方政府支持的資格，財產低于該水平的人需要支付部分照顧成本，支付的金額取決于他們的收入。政府會為老人提供一部分護理院費用資金，這反映在護理照顧的成本中。

3.老人照顧費用協(xié)商機制

在混合福利經濟體系下，老人照顧服務由多種性質的機構提供，包括政府、非政府組織的志愿機構及私人經營的機構，因此在具體的照顧費用方面，是由地方政府與相關部門協(xié)商來決定享受公共補貼的院舍照顧和家庭照顧的服務費用。由于地方政府是照顧服務(由私人或志愿機構提供)的主要購買者，所以一般是根據地方政府的具體財政供給狀況與照顧服務機構協(xié)商購買費用相對低的服務。相對來說，私人性的院舍照顧和護理院服務提供者通常會向那些為自己的照顧付費的個人收取較高的費用。

（五）英國各種養(yǎng)老機構、設施和床位數量預測與規(guī)劃

1.英格蘭地區(qū)機構床位和老人居家服務使用數量預測

英國健康部的資料顯示，在英格蘭地區(qū)，老人院舍照顧之家床位(residential care home places)的數量從1996年的25.4萬張上升到了1998年的26.9萬張，但在2000年下降至26.3萬張。同時，護理院床位的數量從1996年的17.9萬張上升到1998年的19.5萬張，在2000年又下降至18.3萬張。

使用“基線模型”方法得出的最新版本的《基線預測方案》(Base case projections)，以2000年作為基線年，對2000年到2020年英格蘭地區(qū)65歲以上老人人口與機構養(yǎng)老的規(guī)模和人數進行了預測。

預測顯示，在2000年，英格蘭有780萬65歲及以上年齡的老人。2000年4月，有大約40萬老人（占全部老人的5.2%）生活在機構設施中。其中，24萬老人在院舍照顧之家，13.5萬老人在護理院，2.6萬在長期在醫(yī)院留醫(yī)護理。1998、1999年度的GHS資料顯示，35萬老人（4.5%）接受地方政府提供的家務助理或家庭照顧服務。

下表表明，在2000年至2020年之間，入住機構老人的數量將提高23%，從大約40萬增加至近50萬，其中，護理院中老人的數量預計將比其他院舍中老人的數量（22%）增長稍快（24%）。

表：使用“基線模型”法對2000～2020年65歲以上老人院舍養(yǎng)老和使用居家服務老人的數量預測①資料來源：Wittenberg,R.,Comas-Herrera,A.,Pickard,L.,&Hancock,R.(2004).Future demand for long-term care in the UK,Joseph Rowntree Foundation.

2.2000 ～2051年全英老人人口和院舍服務需求預測

根據政府保險統(tǒng)計部（Government Actuary’s Department,GAD）的預測，英國65歲及以上老年人口的數量將從2000年的130萬增加到2051年的168萬，將增加81%。老人的數量將增長得更快。85歲及以上老人的數量將增加255%，從2000年的110萬到2051年的400萬。

那是一個陽光明媚的午后，我正讀著《昆蟲記》，幾個孩子湊到我身旁，竟你一言我一語地自發(fā)討論了起來。那一刻，久不得法的我猛然間意識到，生硬地要求孩子獨自去讀一本書只是我們成人的一廂情愿，孩子們的閱讀離不開有效的指導、實時的監(jiān)督，甚至志趣相投的同伴?？磥?，讓閱讀真正住進孩子的心房，不能強迫，只能順勢而導。于是我開始了這樣的實踐：

據此，長期照顧服務將需要擴張，以應對老人人口數量增加的壓力。院舍床位（residential places）(包括院舍照顧之家、護理院和長期醫(yī)院護理)將需要相應的擴張和增長，以應對人口統(tǒng)計學上的壓力。預計全英各種老人院舍照顧的床位，將從2000年的將近45萬張增加到2051年的113萬張，增加大約151%(Wittenberg,R.,Comas-Herrera,A.,Pickard,L.,&Hancock,R.,2004)。

二、日本的養(yǎng)老服務政策與養(yǎng)老照顧體系規(guī)劃

日本是世界上人口老齡化程度最高的國家之一。伴隨老年社會的發(fā)展，日本政府建立了體系完善的養(yǎng)老保障制度，并根據人口老齡化的發(fā)展狀況不斷予以調整和改進。日本現(xiàn)行的養(yǎng)老機構及照顧體系的發(fā)展思路對制定我國的養(yǎng)老照顧體系和養(yǎng)老機構規(guī)劃有著積極的借鑒作用。

（一）歷史沿革

1963年日本制定了《老人福利法》（秦嶺、張秋秋，2002），老人照顧服務經歷了從公費醫(yī)療到老人保健、再到現(xiàn)階段的護理保險制度的演變過程（張旭升、牟來娣，2012；王欣、于英杰，2012）。日本老人服務與照顧方式的演變有其深刻的社會根源，突出表現(xiàn)為在社會變遷過程中，伴隨現(xiàn)代性增長而來的社會高齡化問題及其家庭養(yǎng)老功能的退化（崔慕潔，2002；李文琦，2011；王欣、于英杰，2012）。經濟的高速發(fā)展給老年社會保障提供了物質基礎，同時也帶來家庭生活方式的變化，幾代同居的家庭逐漸減少，家庭養(yǎng)老功能漸趨弱化，因而家庭護理照料能力明顯不足（李文琦，2011），由此造成養(yǎng)老服務的財政負擔逐年增加。2002年日本的社會保障支出為82萬億日元，預計到2025年將達到182萬億日元（仝利民，2004）。隨著老年人口中患病人數的增加，醫(yī)療費的支出也以每年9%的速度遞增，財政壓力明顯增大（陳鴻斌，2003）。與此同時，由于經濟壓力的加大以及人們生育意識的改變，加之少子化、晚婚族及核心家庭的增加，預計到2055年，日本的高齡人口占日本總人口比例將達到40.5%，每不足3個人中就有1個老人（王欣、于英杰，2012）。高齡化與核心家庭和少子化現(xiàn)象使得老人養(yǎng)老需求的層次發(fā)生變化，以經濟、醫(yī)療、保健為核心的養(yǎng)老服務已不能滿足老人融入社會的新的心理和社會需要，而以家庭養(yǎng)老為中心的社區(qū)老年服務政策轉向繼而成為現(xiàn)階段日本老人照顧和社會服務的主旋律。

1980年日本政府開始推行以居家養(yǎng)老服務為重點的社會福利政策，如派遣家庭協(xié)助服務員，興建托老所和保健訓練中心，捐贈保健護理器械和生活用品等。1982年頒布《老人保健法》（1986年修訂），將醫(yī)療服務與保健服務分離，為需要護理的老人提供老人院舍照顧護理和家庭病床式看護服務。同時明確國家制定政策和監(jiān)督實施的責任，家庭和社區(qū)為老人保健實施的主體。1986年的修訂版推出為不需住院治療而需康復訓練的老人提供保健設施的試點工作（張旭升、牟來娣，

2012）。1989年頒發(fā)《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》，即“黃金計劃”，提出以居家養(yǎng)老、居家看護為發(fā)展方向，強調建立以家庭或親屬的護理為基礎，依托社區(qū)建立多種服務設施，以公共福利服務與市場服務為補充的養(yǎng)老服務體系。至此，依托社區(qū)的家庭養(yǎng)老方式占據了主導地位。1990年重新修訂《老人福利法》（張旭升、牟來娣，2012）。1997年日本政府頒布《護理保險法》，于2000年4月1日起開始執(zhí)行，這是繼日本健康保險和養(yǎng)老保險制度之后最新出臺的社會福利保險項目，是一項社會保障式家庭護理保險制度，采取派遣家庭援助者或受保人利用專業(yè)化護理服務設施的保險形式。資金來源采用個人自主負責和適當的政府負擔的原則，由地方政府負責實施。

（二）養(yǎng)老設施和社區(qū)照顧

日本的養(yǎng)老設施，包括可以使用“護理保險”的“特別養(yǎng)護老人院”和“護理老人保健設施”，以及由民間運營的“收費老人院”和“帶服務的老年人住宅”等①見新華網東京2013年8月14日藍建中的報道：種類多樣的日本養(yǎng)老設施，載http://news.xinhuanet.com/world/ 2013-08/14/c_116936979.htm。。

（1）收費老人院。多由民間機構運營，為老人提供護理服務、日常生活服務、機能訓練和開展集體文娛活動，需要終身護理的老人和健康老人都可以入住，只是需要支付一次性的贊助費，數額百萬日元（100日元約合6.3元人民幣）到數千萬日元不等，有些甚至達到1億日元以上。

（2）帶服務的老人住宅。一個人生活感到不安或者需要護理的老年人，可以選擇入住“帶服務的老年人住宅”。這種設施可以使用“護理保險”，對于面積、設施、無障礙結構等都有明確標準，有護理師和護工常駐，提供24小時巡回訪問服務。

與“收費老人院”不同，“帶服務的老年人住宅”要簽署租賃合同，不需繳納入住時的贊助費，但需要繳納押金和禮金。護理程度較低的老人多選擇這種老年人住宅。

（3）集體住宅。集體住宅以其所在地的市町村居民為服務對象，供有認知障礙的5～9位老人小組居住，共同生活。每個老人既有自己獨居的空間，也有集體活動的空間，在專業(yè)人員幫助下，根據個人能力，分別承擔做飯和打掃衛(wèi)生等工作。這種方式的最大特征是老人能夠享受家庭團圓般的樂趣，收費也比“收費老人院”便宜。

（4）老人之家。60歲以上的老人如果因沒有親屬、或者由于家庭環(huán)境和經濟狀況而難以與家人一起生活，同時不需要護理但身體功能下降，獨立生活有困難，可以獲得地方政府的補貼，以較低價格入住這種“低收費老人之家”。

（5）特別養(yǎng)護老人院。是社會福利法人和地方政府等運營的公立的老年人居住設施，以日常生活護理、機能訓練、娛樂等為主，與“收費老人院”相比費用很低，但只有需護理程度較高時才能入住。由于經濟原因難以在家里護理的老人可以優(yōu)先入住，但常常有兩三百位老人排隊等待。

（6）護理院。就醫(yī)住院的老人在病情穩(wěn)定后出院回家，如果仍需要護理，可以入住“護理老人保健設施”，使用這類機構服務也可使用護理保險。護理老人保健設施機構的性質是醫(yī)院和家之間的中途過渡，與“特別養(yǎng)護老人院”相比，這里的醫(yī)療護理更加全面，有護士、理療師、營養(yǎng)師等各種專業(yè)人士。

（7）養(yǎng)護老人院。老人由于遭受虐待、身心存在障礙以及經濟原因，無法在家養(yǎng)老時，可以向市町村申請免費入住“養(yǎng)護老人院”。與“特別養(yǎng)護老人院”不同，這里不能使用“護理保險”，而需

向市町村政府申請才能入住。這種服務一般給老人提供3個月至6個月的庇護。

2.社區(qū)照顧

19世紀90年代以來，日本老人人口比例每兩年上升1%。據日本國立社會保障人口問題研究所的統(tǒng)計資料顯示，2010年日本65歲的人口占總人口的比例為22%，預測到2030年則可能高達28%（張旭升、牟來娣，2012）。隨著出生率的下降及平均壽命的延長，日本人口老齡化問題將更加嚴重。作為對策，日本政府在基本解決了老年人的經濟、醫(yī)療保障問題后，將目光投向如何更好地解決日益龐大的老年群體日常生活的護理和照料問題，并由此建立以“年金-醫(yī)療-護理”為核心的老年福利體系和以家庭養(yǎng)老為主、以社區(qū)老年服務為補充的老年服務模式，其具體內容和服務包括：

（1）訪問指導（仝利民，2004）。由社區(qū)服務人員對40歲以上臥床病人、癡呆孤寡老人及其家人進行定期上門服務，評估病患的病情、身心和情緒狀況，并給與治療和康復及生活指導。這種工作包括了對家庭照顧者的狀況和需要的評估。

（2）訪問護理服務。護理服務主要是常規(guī)性醫(yī)療服務，目的在于使服務使用者在家中獲得常規(guī)性的醫(yī)療服務，而不必去醫(yī)院，從而節(jié)省時間、精力和資金。這類服務包括對居家的病人或者老人進行生活護理、輸液、注射、換藥、送藥品、病情觀察等多項服務（仝利民，2004）。

（3）機能訓練（仝利民，2004）。此類服務主要是針對因疾病或負傷導致肢體功能低下、及自閉癥患者。服務包括在社區(qū)服務設施內，每周以固定時間為服務對象進行身體檢查、指導進行功能鍛煉、聚餐和開展娛樂活動。這些服務目的在于幫助服務對象鍛煉身體機能，不因身體和精神功能而被隔離，使服務對象有機會參與集體性活動，從而促進他們的社會聯(lián)結和心理健康

日本發(fā)達的養(yǎng)老服務體系為老人提供了全面周到的照顧服務。但也面臨老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)，日本老人照顧服務仍然要面對很多問題。據日本總務省預測，到2060年，每2.5個人中就有一個65歲以上的老人。隨著繳納醫(yī)療保險、護理保險等的勞動力越來越少，數量龐大的老人供養(yǎng)問題將給日本社會帶來沉重壓力。

三、我國香港地區(qū)的安老服務機構與養(yǎng)老政策

香港是一個“資本主義市場經濟體系”的地區(qū)，政府并沒有像日本的老人養(yǎng)老“機構發(fā)展規(guī)劃”，它是以“社會福利發(fā)展白皮書”的形式對老人服務機構的發(fā)展給予指導性引導，養(yǎng)老機構的發(fā)展基本由各種社會福利機構根據社會需要進行，各機構間相互協(xié)調發(fā)展。香港老人的照顧體系由機構照顧和社區(qū)照顧組成。

（一）香港地區(qū)安老政策與服務的發(fā)展歷史

①該部分資料分別來源于：香港社會福利署網頁：http://www.info.gov.hk/swd

香港公益金：http://www.commchest.org

香港社會服務聯(lián)會http://www.hkcss.org.hk

香港特別行政區(qū)長官董建華，1994年10月8日施政報告。

自1964年港府發(fā)表關于社會福利工作白皮書后，安老服務逐步納入政府的施政計劃中。在人口老化程度日趨加深的情況下，香港特區(qū)政府社會福利署非常重視對65歲以上老人的安老服務。

社會福利署策劃并統(tǒng)籌了長者社區(qū)支援和住院服務。近幾年，香港社會福利署又開始重新審視和調整原有的服務理念和服務模式：一是強調“社區(qū)為本”和“社區(qū)照顧”的理念：二是控制養(yǎng)老院發(fā)展總量和已有床位，包括為健康老人提供服務的床位，統(tǒng)一集中調配給真正有護理需要的虛弱老人；三是鼓勵身體健壯和有能力照顧自己的老人，繼續(xù)留在社區(qū)和家中安享晚年，并為此推出了“重整長者社區(qū)支援服務”項目等計劃。

（二）機構養(yǎng)老服務理念與內容

香港地區(qū)的養(yǎng)老服務是以社區(qū)照顧支援服務來實現(xiàn)讓老人盡量留在家中養(yǎng)老的目標。就院舍照顧來說，香港地區(qū)的安老院舍住宿照顧服務旨在為一些由于個人、社會、健康及/或其他原因未能在家中居住的長者，提供院舍照顧服務及設施，以保持及促進長者的健康狀況，并為老人在各種個人照顧需要及日常起居活動方面提供協(xié)助；以至促進同住老人之間的人際關系。下圖顯示了以照顧程度進行分類的由低到高不同類型的院舍照顧。

圖各類型照顧院舍

1.長者宿舍

長者宿舍為一些能夠照顧自己的老人提供群居的住宿服務、組織活動及安排人員全日24小時予以支援。服務形式和內容為：提供共住的房間；提供社會工作服務，如個案評估、輔導、轉介和舉行活動等；提供便利住客日常生活的資料；定期舉行活動以滿足住客的社交康樂需要、鼓勵住客發(fā)展個人興趣，以及與社區(qū)和家人保持接觸。從2003年1月1日起，香港特別行政區(qū)社會福利署已停止接受老人宿舍宿位的新申請，并計劃逐步將老人宿舍轉型為提供老人護理服務的院舍。

2.安老院

安老院為那些未能獨立在社區(qū)生活，但無須倚賴他人提供起居照顧或護理服務的老人提供院舍照顧、膳食及有限度的起居照顧。服務形式和內容為：提供共住的房間；每日最少供應三餐膳食；提供社會工作服務，如個案評估、輔導、轉介和舉行活動等；提供起居援助，如打掃及粗重活和洗熨工作；幫助有需要的住客進行屬個人性質的活動（如寫信等）；定期舉行活動以滿足住客的社交康樂需要、鼓勵住客發(fā)展個人興趣以及與社區(qū)和家人保持接觸。

3.護理安老院

護理安老院為健康欠佳、身體殘疾、認知能力欠佳及中度機能缺損而未能自我照顧起居，但在精神上適合群體生活的老人，提供院舍照顧、膳食、起居照顧及有限度的護理服務。服務形式和內容包括：提供共住的房間；每日最少供應三餐膳食，另加小食；提供社會工作服務，如個案評估、輔導、轉介和舉行活動等；護理服務，包括藥物的服用和監(jiān)管；安排人員全日24小時當值；注冊醫(yī)生定期探訪診癥（即出診醫(yī)生）；起居照顧服務，包括協(xié)助進行日常活動；治療性運動及療法配合（以小組或個人形式進行），借以維持或改善住客的身體機能；定期舉行活動以滿足住客的社交康樂需要、鼓勵住客發(fā)展個人興趣以及與社區(qū)和家人保持接觸。

（三）其他支援性服務和方案

1.特別照顧補助金

香港政府于1996年2月開始，向受資助的安老院舍發(fā)放療養(yǎng)院照顧補助金，旨在幫助有關院舍持續(xù)照顧經醫(yī)生評估為長期病患或身體欠佳，而正在輪候療養(yǎng)病床的體弱院友。1998年11月開始，特區(qū)政府向受資助的安老院舍發(fā)放照顧癡呆癥患者補助金，旨在幫助有關院舍給已經被醫(yī)生評估為老年癡呆癥的患者提供更適合的照顧和訓練。由2003年4月開始，療養(yǎng)院照顧補助金已擴展至參與“改善買位計劃”的私營安老院舍。

2.護理安老院內的“療養(yǎng)院照顧護理單位”

“療養(yǎng)院護理單位”設于護理安老院內，并提供額外護理人員協(xié)助照顧?！隘燄B(yǎng)院護理單位”旨在幫助經醫(yī)生評估為長期病患或身體欠佳，而正在輪候療養(yǎng)病床的體弱院友，能留在現(xiàn)居的護理安老院舍內接受照顧，如他們愿意也可以繼續(xù)輪候入住醫(yī)院的療養(yǎng)病床?，F(xiàn)有19間受資助的護理安老院內提供共29個“療養(yǎng)院護理單位”（共580個宿位）。

3.長者緊急住宿服務

緊急宿位設于津助安老院舍和護養(yǎng)院，為老人提供臨時或短期的住宿照顧服務。此服務旨在避免老人因缺乏即時的照顧/居所而可能出現(xiàn)危險，故提供緊急和臨時的住宿照顧，直至聯(lián)系上老人的家人，安排接回老人返家照顧，或另作安排。

4．長者住宿暫托服務

長者住宿暫托服務（簡稱住宿暫托），專為有需要的老人提供短暫的住宿照顧，以分擔護老者長期照顧之責任，及讓他們在有需要（如看病或其他私人事務）時，能得到休息的機會，使他們能繼續(xù)擔任護老的工作。除了11個護理安老院的指定暫托宿位（designated places）外，長者住宿暫托服務已與全港資助安老院舍和合約院舍成為常規(guī)服務，各院舍可用其臨時空置宿位提供住宿暫托服務。

綜上所述，我國香港地區(qū)養(yǎng)老機構的發(fā)展雖無“計劃”，但有政府統(tǒng)籌和協(xié)調，并根據社會實際需要隨時調整和發(fā)展機構的數量與規(guī)模，滿足了老人的機構養(yǎng)老需要，是一個相當完備的制度。但香港養(yǎng)老制度的前提是，政府和社會擁有較豐厚的財政支持，能夠根據社會需要及時調配資源，以應社會需要。

四、國際和香港地區(qū)養(yǎng)老機構規(guī)劃與實踐的經驗啟示

（一）養(yǎng)老機構規(guī)劃與發(fā)展需要有法律保障

從上述對不同國家和地區(qū)養(yǎng)老機構規(guī)劃的介紹中，可以看到：日本、英國和我國香港地區(qū)在實施任何一項老人保障和服務制度時，都能做到法令先行，先立法，后實施，使養(yǎng)老機構發(fā)展有相應的措施保障，并具有合法的法律基礎。我國養(yǎng)老機構發(fā)展比較缺乏規(guī)劃，法制建設也相對薄弱，機構中的老人沒有相應的經濟和醫(yī)療保障基礎。因此，需進一步加強老人保障的制度和政策建設，使養(yǎng)老機構能夠隨需要而有計劃發(fā)展。

（二）擴大養(yǎng)老保障覆蓋面，完善養(yǎng)老資金的轉移支付機制

目前我國的養(yǎng)老保障仍然是二元體系，基本局限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，農村人口和個體勞

動者尚處于無保障狀態(tài)。伴隨城市化進程和農民失地問題的發(fā)生，農民的養(yǎng)老問題應納入國家養(yǎng)老政策和保障的總體規(guī)劃中，逐步消除城市與農村的二元分割，充分實現(xiàn)每個老人的社會公民權，使那些需要機構照顧的老人不因沒有經濟支付能力而被排斥在機構養(yǎng)老之外。同時，逐步建立老人機構養(yǎng)老的轉移支付制度，方便老人隨家人搬遷而就近選擇養(yǎng)老機構。

（三）政府提供基本的生活保障

上述國家和地區(qū)雖然屬于經濟發(fā)達的國家和地區(qū)，生產力水平很高，但面對龐大的養(yǎng)老保險支出，也常常捉襟見肘。中國尚處于社會主義小康社會的發(fā)展階段，生產力水平還相對比較低，老年人口絕對數量又大，故在老人機構養(yǎng)老方面短期內還不能做到像英國那樣由“政府付費”，而應像日本那樣明確國家只能保障國民的最低生活水準，將養(yǎng)老保障的風險分散給其他社會機構和成員，并根據社會經濟形勢的發(fā)展調整其負擔份額；學習我國香港地區(qū)的經驗，由政府建立醫(yī)療保障體系，由政府負責無收入、無家庭支持的老人的最低生活保障，并可以向養(yǎng)老機構直接進行支付，以保障那些最低收入水平的老人能夠老有所養(yǎng)。

（四）發(fā)展社區(qū)照顧服務

伴隨我國老齡化進程的不斷加深，老年社區(qū)照顧服務有就近、就地和便捷的特點，而社區(qū)是老人最重要的社會生活場所，故社區(qū)照顧將是老人養(yǎng)老的重要依托，機構養(yǎng)老只是為方便生活不能自理的老人。社區(qū)照顧在幫助老人實現(xiàn)居家養(yǎng)老，維系老人與家庭和社會的連結上具有不可替代的作用，同時對街坊鄰里關系的維系，促進社區(qū)歸屬感、認同感和依賴感的培養(yǎng)，進而建立關懷社區(qū)具有重要意義。因此，與社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)照顧體系相適應，政府需要制定和發(fā)展出相關計劃對社區(qū)和養(yǎng)老設施內的工作人員進行專業(yè)培訓，以老人和社區(qū)照顧者的專業(yè)化來保障和提升老人生活和服務的品質。

（五）倡導和堅持以社區(qū)為本的老人照顧理念

從前文對日本、香港和英國老人社區(qū)照顧政策與實踐的討論中可以看到，社區(qū)照顧是當代國際社會普遍推崇的養(yǎng)老模式。社區(qū)照顧既包含了老人的居家照顧，也包含了老人的院舍照顧，居家照顧和院舍照顧具有緊密聯(lián)系，其共同點和基本點在于它們都是在社區(qū)內實現(xiàn)對老人的照顧，二者互相補充，缺一不可。沒有院舍照顧對居家照顧的支持，老人的居家照顧成為空話。因此，在養(yǎng)老體系的規(guī)劃和設計上，應注重學習和借鑒國際社會養(yǎng)老模式的經驗、吸取它們的教訓，審慎地發(fā)展大型老人院舍，這是進行養(yǎng)老規(guī)劃中必須注意的政策方向。

（六）發(fā)揮院舍照顧在社區(qū)照顧中的作用，發(fā)展多種社區(qū)照顧的支持性服務

要實現(xiàn)社區(qū)照顧，需要將院舍照顧發(fā)展成為社區(qū)照顧的基地，擴展院舍照顧的功能，大力發(fā)展小型的、在社區(qū)內的老人院舍，使老人養(yǎng)老不離社區(qū)，與社區(qū)保持緊密聯(lián)系，充分運用社區(qū)的人力、經濟和社會資源為老人服務，發(fā)展一個融合而不是排斥的老人養(yǎng)老的社會環(huán)境，真正實現(xiàn)在社區(qū)內和由社區(qū)照顧的理想，構建和諧社區(qū)。

（七）改革現(xiàn)有的老人社會保障資金的撥付方式

應探索將醫(yī)療健康照顧和社會照顧整合起來的、滿足老人需要的社會保障資金的管理和撥付方式，倡導醫(yī)療和生活照顧部門的溝通合作和創(chuàng)新項目，是構建我國養(yǎng)老服務體系所必須解決的問題，這樣才能逐步建立起符合國情，同時又具有先進性的養(yǎng)老服務模式。

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編輯/汪鴻波

C979

A

1672-4828(2013)05-0031-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.006