蒼山洱海立法保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示

李雪松，孫大雄

（1.大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，武漢 430079）

在黨的十八大報(bào)告中，“生態(tài)文明建設(shè)”繼十七大報(bào)告之后再次被提及，并被提升到更高的戰(zhàn)略層面。由此，建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”。這意味著民族自治地區(qū)的生態(tài)保護(hù)必將成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中必不可少的一項(xiàng)重要工作。雖然少數(shù)民族人口僅僅占全國總?cè)丝谥械?.49%〔1〕，但是分布區(qū)域卻十分廣泛。少數(shù)民族自治地區(qū)面積占全國的60%以上〔2〕，而且少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，是保護(hù)物種多樣性和遺傳多樣性的重要自然區(qū)域〔3〕。根據(jù)2010年12月國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家禁止開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)，很大比重位于少數(shù)民族地區(qū)，劃定的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)也大多分布于少數(shù)民族地區(qū)。少數(shù)民族地區(qū)成了國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的重要生態(tài)屏障。少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境能否得到有效保護(hù)，必將直接關(guān)系到十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略能否取得成功。因此，可以預(yù)見，如何保護(hù)好本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，采取何種措施和手段，如何處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系等等，與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的問題，很快又將會(huì)成為民族自治地方下一步重點(diǎn)研究的課題。

事實(shí)上，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，各民族自治地方也在出臺(tái)各種政策和辦法，采取各種措施和手段，來保護(hù)或修復(fù)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，而事實(shí)證明，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，但最有效的是法律手段。正如溫家寶同志指出的:“治理污染，保護(hù)環(huán)境要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，法律手段和必要的行政手段，而最根本是法治”〔4〕。在國家大力推進(jìn)依法治國的背景下，單靠行政手段已經(jīng)不夠，要從根本上解決生態(tài)保護(hù)問題，必須從立法的角度加以嚴(yán)格規(guī)范。少數(shù)民族自治地方享有《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》等法律賦予的自治立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分利用這一權(quán)力，通過制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定等，來保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境，貫徹國家的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在民族自治地方利用立法自治權(quán)保護(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的成功案例中，大理白族自治州立法保護(hù)蒼山、洱海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得其他民族自治地方借鑒和學(xué)習(xí)。

一、蒼山洱海立法保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)

蒼山、洱海是蒼山洱海國家級自然保護(hù)區(qū)、大理國家級風(fēng)景名勝區(qū)的重要組成部分。蒼山是國家地質(zhì)公園，國家自然遺產(chǎn)，洱海是云南省第二大高原湖泊，是白族形成與發(fā)展的搖籃，被大理人民譽(yù)為“母親湖”。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，由于保護(hù)意識(shí)的淡薄以及對自然資源的無序開發(fā)，蒼山、洱海的生態(tài)環(huán)境遭到很大破壞。長此下去，不僅導(dǎo)致本地區(qū)的生存環(huán)境惡化，而且直接影響到本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。為此，大理白族自治州充分利用憲法與法律賦予的自治權(quán)，通過立法手段保護(hù)蒼山、洱海，探索出一條民族自治地方通過立法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成功實(shí)踐之路。洱海也被譽(yù)為全國城市近郊保護(hù)得最好的湖泊之一。2007年，國家環(huán)?？偩终{(diào)研組對大理洱海進(jìn)行調(diào)研后認(rèn)為，洱海保護(hù)治理成功的例子，為我國湖泊保護(hù)治理提供了經(jīng)驗(yàn)。

（一）制定《洱海管理?xiàng)l例》和《蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》

為了保護(hù)蒼山、洱海，大理州充分利用民族自治權(quán)，通過立法手段，制定了多部針對蒼山、洱海的治理和保護(hù)的法規(guī)。1989年3月1日《云南省大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》正式頒布實(shí)施。這是專門針對洱海管理保護(hù)的第一部法規(guī)。之后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并根據(jù)執(zhí)法過程當(dāng)中遇到的情況，大理州人大在1998年和2004年又兩次對《洱海管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂。另外，由于意識(shí)到洱海濕地與洱海唇齒相依，濕地的保護(hù)與洱海保護(hù)息息相關(guān)，大理州制定了保護(hù)濕地的專門法規(guī)，于2012年10月1日起，《云南省大理白族自治州濕地保護(hù)條例》正式施行。該條例的實(shí)施將進(jìn)一步促進(jìn)和加強(qiáng)洱海的保護(hù)。《云南省大理白族自治州蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》則于2002年5月30日獲得云南省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過施行。為了更好地管理和保護(hù)蒼山，根據(jù)《蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》公布以來在執(zhí)法和管理中遇到的情況，大理州人大常委會(huì)又對《條例》進(jìn)行了修訂、完善。修改后的《條例》于2009年3月27日，經(jīng)云南省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議審議批準(zhǔn)施行。

（二）制定《灘地管理實(shí)施辦法》等6個(gè)政府規(guī)范性文件

《洱海管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施之后，為了配合《條例》的實(shí)施，大理州人民政府先后制定了與《條例》相配套的6個(gè)規(guī)范性文件，即《大理白族自治州灘地管理實(shí)施辦法》《大理白族自治州洱海流域垃圾污染物處置管理辦法》《大理白族自治州洱海水污染防治實(shí)施辦法》《大理白族自治州洱海漁政管理實(shí)施辦法》《大理白族自治州水政管理實(shí)施辦法》《大理白族自治州洱海保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)藥經(jīng)營使用管理辦法》等。2004年，大理州人大對《洱海管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂。此后，大理州人民政府根據(jù)修訂后的《條例》，又對6個(gè)管理辦法進(jìn)行了修訂，新辦法于2008年8月1日正式施行。6個(gè)政府配套文件的制定和實(shí)施，有效促進(jìn)了《洱海管理?xiàng)l例》的實(shí)施，真正體現(xiàn)了依法行政的法治原則。

（三）設(shè)立蒼山保護(hù)管理局和洱海管理局

為了更好地實(shí)施《蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》，依法做好蒼山的保護(hù)管理和開發(fā)利用。大理州人民政府依據(jù)《條例》規(guī)定，組建大理白族自治州蒼山保護(hù)管理局，專門負(fù)責(zé)蒼山洱海自然保護(hù)區(qū)蒼山保護(hù)區(qū)、大理風(fēng)景名勝區(qū)蒼山片區(qū)、蒼山地質(zhì)公園的統(tǒng)一管理，在業(yè)務(wù)上接受自治州自然保護(hù)、風(fēng)景名勝、地質(zhì)環(huán)境等行政主管部門的指導(dǎo)。管理局承擔(dān)以下主要職責(zé)：①宣傳、貫徹、執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和本條例；②依照保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃，制定保護(hù)管理措施，報(bào)自治州人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施；③組織有關(guān)部門對蒼山自然資源、人文資源、地質(zhì)遺跡、重要景觀進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測，并建立檔案；④協(xié)助有關(guān)部門做好封山育林、水土保持和河道保護(hù)治理等工作；⑤征收風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)；⑥設(shè)立保護(hù)范圍的界標(biāo)、重點(diǎn)保護(hù)對象標(biāo)識(shí)；⑦行使本條例賦予的行政執(zhí)法權(quán)。同時(shí)大理市、漾濞縣、洱源縣人民政府也組建了縣市蒼山保護(hù)管理（分）局，依法對蒼山進(jìn)行管理。

同樣，依據(jù)《洱海管理?xiàng)l例》，大理市人民政府組建了洱海管理局作為管理洱海的專門機(jī)構(gòu)。并承擔(dān)以下主要職責(zé)：①宣傳、貫徹、執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和本條例；②擬定洱海保護(hù)管理的中長期規(guī)劃，經(jīng)市人民政府審查后，報(bào)自治州人民政府批準(zhǔn)實(shí)施；③統(tǒng)一管理洱海出水口節(jié)制閘及引洱入賓節(jié)制閘，擬定水量調(diào)度運(yùn)行和水量分配計(jì)劃方案，經(jīng)市人民政府審查后，報(bào)自治州人民政府批準(zhǔn)，按批準(zhǔn)計(jì)劃調(diào)控水位；④參與有關(guān)部門監(jiān)督、檢查、落實(shí)洱海生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水污染的防治措施；⑤會(huì)同有關(guān)部門組織協(xié)調(diào)對洱海的科學(xué)研究及科研成果的推廣使用；⑥相對行使洱海管理區(qū)域內(nèi)和環(huán)湖林帶的水政、漁政、自然環(huán)境保護(hù)、林政等行政處罰權(quán)。

（四）開展洱海保護(hù)治理“六大工程”

依據(jù)兩個(gè)《條例》與6個(gè)管理辦法，大理州先后實(shí)施了洱海保護(hù)治理六大工程。分別是洱海濕地建設(shè)工程、污水處理和截污工程、污染治理工程、洱海流域綠化和水土流失治理工程、洱海環(huán)境管理工程以及入湖河道和村鎮(zhèn)垃圾、污水治理工程〔5〕，此外，還先后采取了雙取消、三退三還等一系列重大措施，一次性取締了洱海湖區(qū)所有的機(jī)動(dòng)捕魚船和網(wǎng)箱養(yǎng)魚，完成了洱海海拔1974米范圍內(nèi)一萬多畝灘地上的“退房退田退魚塘”“還湖還林還濕地”任務(wù)。

二、對民族自治地方生態(tài)立法保護(hù)的啟示

（一）充分利用立法自治權(quán)

立法自治權(quán)是《憲法》和法律賦予民族自治地方的一項(xiàng)重要權(quán)力。我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》都作出了規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第四十五條還規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！贝送猓褡鍏^(qū)域自治法還規(guī)定,民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵(lì)植樹種草,禁止任何組織或者個(gè)人利用任何手段破壞草原和森林，嚴(yán)禁在草原和森林毀草、毀林、開墾耕地；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定管理和保護(hù)本地方的自然資源等等。這些規(guī)定對少數(shù)民族自治地方的生態(tài)立法奠定了基礎(chǔ)。各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用《憲法》和法律賦予的立法自治權(quán)，加快制定地方性生態(tài)法規(guī)，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)做到有法可依，有章可循〔3〕。

（二）制定配套的政府規(guī)范性文件

法律法規(guī)的生命和價(jià)值在于真正得以實(shí)施，制定法規(guī)雖然很重要，但實(shí)現(xiàn)法規(guī)的精神更為重要。有不少民族地區(qū)制定了生態(tài)保護(hù)的單行條例，但卻沒有得到很好的實(shí)施，有的甚至在某種程度上成為了一種擺設(shè)。法律法規(guī)主要是通過行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，以及司法機(jī)關(guān)的法律適用來得以實(shí)施，而就民族自治地方制定的單行條例來說，最主要的實(shí)施途徑是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，由于法律法規(guī)的規(guī)定是原則的、抽象的，這就需要政府根據(jù)法規(guī)的精神和原則，制定規(guī)范性文件來加以明確，讓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中更好地適用法律。同時(shí)，通過制定配套的政府規(guī)范性文件，能夠起到強(qiáng)化執(zhí)法的作用，促使行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地貫徹執(zhí)行法規(guī)，有助于法規(guī)的實(shí)施。

（三）設(shè)立專門行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

民族自治地方制區(qū)的生態(tài)保護(hù)條例往往是根據(jù)本地區(qū)本民族的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、地理環(huán)境等特點(diǎn)，本著可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，針對某一保護(hù)事項(xiàng)而專門制定的。即管理保護(hù)的對象是有針對性的，如果把管理保護(hù)的職權(quán)，依據(jù)涉及到的事項(xiàng)，分別分配給傳統(tǒng)的行政部門來行使，諸如環(huán)境、土地、建設(shè)、水利、林業(yè)等部門，最終的結(jié)果只能是互相推諉，行政效率低下，難以實(shí)現(xiàn)條例本身的宗旨和目標(biāo)。正如前所說，民族自治地方制定的生態(tài)保護(hù)法規(guī)最主要的實(shí)施途徑是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，因此，不僅要制定保護(hù)條例，制定配套的政府規(guī)范性文件，還需要建立一個(gè)專門的行政執(zhí)法主體，來具體貫徹和執(zhí)行。具體的做法是在政府內(nèi)部設(shè)立專門的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，通過條例明確授予行政職權(quán)，業(yè)務(wù)上接受環(huán)境、土地等部門的指導(dǎo)。

（四）根據(jù)形勢發(fā)展及時(shí)修訂法規(guī)

法規(guī)雖然具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，但是這種穩(wěn)定性是相對的，法規(guī)不能脫離實(shí)際。隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)情況的變化，法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也會(huì)隨著發(fā)生變化，這就要求法規(guī)必須適時(shí)做出調(diào)整，以適應(yīng)不斷的變化?！抖９芾?xiàng)l例》自1989年頒布以來，經(jīng)過了1998年和2004年兩次修訂，《蒼山保護(hù)管理?xiàng)l例》也于2009年進(jìn)行了修訂，通過修訂和完善，使《條例》真正成為蒼山洱海保護(hù)的“護(hù)身符”。蒼山洱海保護(hù)所取得的顯著成就是跟當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)主動(dòng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展與變化，及時(shí)修訂條例的立法工作分不開的。

（五）編制本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

制定年度和中長期環(huán)境保護(hù)規(guī)劃并組織實(shí)施，是我國各級政府環(huán)境保護(hù)工作的重要工作方式，也是實(shí)施生態(tài)保護(hù)立法的重要形式〔6〕。例如，為了貫徹實(shí)施我國生態(tài)環(huán)境法律的規(guī)定，國務(wù)院在2011年印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，云南省也印發(fā)了《云南省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》。大理白族自治州則根據(jù)國家的相關(guān)法律和本州制定的生態(tài)保護(hù)法規(guī)，編制了《洱海流域保護(hù)治理規(guī)劃（2003－2020）》以及《洱海水污染防治規(guī)劃》《海西田園風(fēng)光保護(hù)規(guī)劃》《洱海北部生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》等一系列生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃。這些都為洱海的科學(xué)防治起到了關(guān)鍵作用。

三、對民族自治地方生態(tài)立法保護(hù)的其他建議

蒼山洱海的立法保護(hù)，為民族自治地方的生態(tài)立法保護(hù)工作提供了一個(gè)成功的范例，當(dāng)中有不少經(jīng)驗(yàn)是值得總結(jié)和借鑒的，正如前面所歸納的5個(gè)方面。但是，生態(tài)的立法保護(hù)工作畢竟是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，除了以上經(jīng)驗(yàn)可以借鑒之外，民族自治地方在生態(tài)立法保護(hù)方面仍然有其他需要改進(jìn)和完善的地方。

（一）確立生態(tài)保護(hù)立法的宗旨和基本原則

確立立法的宗旨和基本原則是生態(tài)保護(hù)立法的首要工作，立法的所有內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在這一宗旨及原則之下予以設(shè)定。民族自治地方通過立法的方式對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，表面看是為了挽救日益脆弱的生態(tài)環(huán)境，防止自然資源和環(huán)境遭到更嚴(yán)重的破壞，防止因生態(tài)系統(tǒng)的破壞而造成生態(tài)危機(jī)。但從本質(zhì)及長遠(yuǎn)來看，是要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，最終達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)保護(hù)立法的宗旨。在立法原則方面，除了要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的權(quán)益，把保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益作為生態(tài)立法的基本原則。只有人民的利益得到保障，保護(hù)生態(tài)的立法才有價(jià)值。

（二）建立生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制

民族自治地方通過立法保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，不可回避的一個(gè)問題，是如何對應(yīng)禁止性的法律規(guī)定而造成損失的當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行補(bǔ)償。以洱海為例，洱海被稱為白族人民的搖籃，養(yǎng)育了世世代代的白族人民，尤其是分布在洱海周邊無數(shù)的村落，更是世代以打漁為生。對洱海實(shí)行管理保護(hù)之后，政府大規(guī)模取消了洱海的船只，洱海管理區(qū)域內(nèi)禁止圍建魚塘、圍網(wǎng)養(yǎng)殖，并實(shí)行年度封湖禁漁制度等等。這對于世代靠海為生的洱海周邊居民來說，無異于奪了他們的飯碗。像這樣為了生態(tài)保護(hù)做出重大犧牲的當(dāng)?shù)鼐用?，國家?yīng)當(dāng)進(jìn)行積極補(bǔ)償，保障其生存的權(quán)利。其一是出于公平之考慮，他們世代生活在一個(gè)地方，而剝奪了他們使用這個(gè)地方自然資源的權(quán)利，不補(bǔ)償不能顯示公平；其二，對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行補(bǔ)償，更有利于法律和政策的順利實(shí)施。綜上，民族自治地方應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度，并可以通過制定政府規(guī)范性文件的方式，進(jìn)一步明確實(shí)施辦法。另外，在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，針對某些少數(shù)民族地區(qū)的具體生態(tài)狀況，可以嘗試實(shí)行生態(tài)購買的方式〔7〕。

〔1〕中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)：第1號(hào)〔EB/OL〕.（2011-04-28）〔2013-01-20〕.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.

〔2〕中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會(huì).中華民族概況〔EB/OL〕.（2010-09-10）〔2013-01-20〕.http://www.seac.gov.cn/col/col110/index.html.

〔3〕喬世明.少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究〔J〕.思想戰(zhàn)線，2006（3）：99-105.

〔4〕王茂林.西部大開發(fā)必須加強(qiáng)資源、生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)〔J〕.甘肅政法成人教育學(xué)院報(bào)，2005（4）:116-117.

〔5〕董建中.立法保護(hù)蒼山洱海的生態(tài)和諧〔J〕.中國民族，2011（12）：31-32.

〔6〕徐中起，游志能.我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制研究〔J〕.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009，36（4）：9-17.

〔7〕喬世明.少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)變通立法初探〔J〕.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，33（3）:10-14.