海損事故引發(fā)群體性事件的規(guī)律和對策

馬曉雪，馬曉博，許 杰，李文華，王 蕾

(1.大連海事大學a.公共管理與人文學院;b.輪機工程學院，遼寧 大連 116026;2.大連民族學院 機電信息工程學院，遼寧 大連 116600)

近年來我國海損事故引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，而且群體性事件影響的范圍越來越大，影響的程度越來越嚴重，由傳統(tǒng)的集體上訪、靜坐請愿等相對溫和的方式，逐步發(fā)展出阻塞交通、圍堵黨政機關(guān)、聚眾鬧事等暴力方式。這些群體性事件的發(fā)生，不但給海事系統(tǒng)日常履職帶來影響，也影響“四型海事”的建設(shè)，損害海事部門的形象和公信力。目前海事部門已經(jīng)充分認識到問題的嚴峻性與緊迫性，交通運輸部對此也給予了高度重視。

一、海損事故引發(fā)群體性事件的內(nèi)涵

1.海損事故引發(fā)的群體性事件的含義

海損事故，又稱“海損”，指船舶或海上結(jié)構(gòu)物在其營運過程中，包括航行、停泊及修理期間所發(fā)生的事故。海損事故主要指船舶、海上結(jié)構(gòu)物、貨物與財產(chǎn)造成損失和人員傷亡等方面的事故，如碰撞、觸損、浪損、火災(zāi)、爆炸、沉沒、船體斷裂、主機故障、甲板機械損壞、貨損、船員工傷或失蹤等。而海損事故引發(fā)的群體性事件是指發(fā)生水上交通事故，如碰撞、觸礁、擱淺、觸損等，造成人員傷亡或財產(chǎn)損失，受損方為表達訴求或主張，爭取和維護自身利益，聚集群體發(fā)泄不滿，對社會秩序和社會穩(wěn)定造成負面影響的事件。

2.海損事故引發(fā)的群體性事件與社會其他群體性事件的差異

與社會其他群體性事件相比，由海損事故引發(fā)的群體性事件有其自身的特點。

(1)群體性事件參與主體的差異。海損事故由于其發(fā)生區(qū)域及對象的特殊性，使得其導致的群體性事件的參與者更多的是與海上活動相關(guān)的主體，而且在涉及企業(yè)船舶與個體船舶、商船和漁船、船公司與船員之間，以及養(yǎng)殖業(yè)主個人財產(chǎn)之間發(fā)生的經(jīng)濟糾紛與人身糾紛的情況下，處于弱勢一方的相對人為維護自身利益就更容易采取極端的方式，從而導致群體性事件的發(fā)生［1］。

(2)應(yīng)對群體性事件主體的差異。一般群體性事件處理過程中，堅持的是屬地管理、分級負責和誰主管誰負責的原則，主管部門和公安機關(guān)互相配合，各司其職。而對于海損事故引發(fā)的群體性事件，其直接的應(yīng)對主體是海事部門(尤其是部直屬海事機構(gòu))，但是僅靠海事部門一家之力又不能完全解決群體性事件，不可避免地要與當?shù)卣?、公檢法等相關(guān)部門合作，必要時需要移交其他部門處理相關(guān)事宜。因此與一般的群體性事件相比，還存在著一個溝通聯(lián)系以及合作的過程。

(3)群體性事件的訴求差異。根據(jù)有關(guān)專家對478起群體性事件的訴求統(tǒng)計，一般群體性事件的訴求包括就業(yè)下崗、生活保障、征地及其補償、拆遷、拖欠工資、醫(yī)療糾紛等，訴求相對復雜，而對于海損事故引發(fā)的群體性事件而言，訴求更多的則是經(jīng)濟利益，很多情況下，經(jīng)濟訴求即使不是最主要的，也是其中的一部分。

二、海損事故引發(fā)的群體性事件的社會影響

(1)嚴重損害海事部門的權(quán)威和公信力。從近年來由海損事故引發(fā)的群體性事件來看，當事人往往會聚集到海事部門，堵門或是堵路，打橫幅、喊口號，甚至是沖進辦公場所等。這些群體性事件的出現(xiàn)，在一定程度上削弱了海事部門在人民群眾心中的威望和權(quán)威。另一方面，群體性事件的發(fā)生，是對海事部門應(yīng)對突發(fā)事件的能力和在涉及群眾切身利益問題上所持有的態(tài)度的考驗，如果對海事群體性事件的處理不當，就會使群眾對海事部門公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，不利于海事部門后續(xù)工作的開展。

(2)嚴重干擾正常行政工作的開展。群體性事件一旦發(fā)生，處理過程就會消耗大量的人力、物力，進而擾亂日常行政工作的正常秩序，對海事部門日常履職產(chǎn)生影響。例如，2008年9月24日的陽江港防臺錨地船舶觸碰漁排、蠔排事件，多名養(yǎng)殖戶聚集到陽江局港口海事處實施打砸行為，造成海事處辦公設(shè)施全部損毀，多名執(zhí)法人員被打傷，導致海事部門日常工作無法正常進行。

(3)嚴重影響經(jīng)濟的健康發(fā)展。經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境，而群體性事件最直接的后果就是對社會穩(wěn)定環(huán)境造成沖擊，特別是大規(guī)模的群體性事件，更是嚴重惡化了當?shù)睾竭\經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，致使投資、貿(mào)易、就業(yè)等都受到很大影響，從而影響到整個經(jīng)濟的健康發(fā)展。

三、中國海損事故引發(fā)群體性事件的規(guī)律分析

為了比較科學地探索海損事故引發(fā)的群體性事件的規(guī)律，選取發(fā)生在天津、廣東等地的24個較為典型的群體性事件案例進行分析，進而從海損事故種類、海損事故船舶屬性、海損事故人員傷亡、群體性事件參與人成分、群體性事件訴求目的等方面進行深入探析。

1.引發(fā)群體性事件的海損事故類型規(guī)律分析

在24個典型案例中，引發(fā)群體性事件的海損事故類型統(tǒng)計如下:碰撞事故15個，風災(zāi)事故、自沉事故各3個，觸損事故1個，其他事故2個。由此可知，碰撞事故相對于其他海損事故，更容易引發(fā)群體性事件。究其原因主要是同碰損、風災(zāi)和自沉等海損事故相比，船舶碰撞是發(fā)生在兩個船舶之間的事故，而在兩個事故船舶之間存在著矛盾的利益訴求，對調(diào)查處理主體調(diào)解雙方當事人之間糾紛等執(zhí)法能力要求更高。海損事故發(fā)生后，存在著船舶責任認定、民事糾紛調(diào)解、確定海事賠償?shù)榷囗棃?zhí)法工作，而這些執(zhí)法活動同行政相對人的利益息息相關(guān)，一旦某個環(huán)節(jié)處理得不盡如人意或者與任意一方的利益訴求相悖，就很容易引發(fā)群體性事件。

2.引發(fā)群體性事件的事故船舶屬性規(guī)律分析

在引發(fā)群體性事件的事故船舶所有者統(tǒng)計中，個體經(jīng)營為18個，掛靠經(jīng)營為4個，公司經(jīng)營為2個。個體經(jīng)營船舶之所以比掛靠經(jīng)營船舶、公司經(jīng)營船舶更容易引發(fā)群體性事件，主要原因在于:第一，個體經(jīng)營船舶基本上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體戶自用船舶，船舶經(jīng)營管理水平不高，船舶駕駛?cè)藛T安全技術(shù)知識薄弱，本身更容易引發(fā)海損事故;第二，個體經(jīng)營船舶與掛靠經(jīng)營船舶、公司經(jīng)營船舶相比，船舶相關(guān)保障比較少，海損事故發(fā)生后，個人難以承擔巨大的損失，嚴重時面臨家破人亡的境地，因此相關(guān)利益人會更加在意責任認定以及相關(guān)的民事賠償，一旦調(diào)查處理結(jié)果與其預(yù)期不符，就會產(chǎn)生比較激烈的反應(yīng)，或者以“權(quán)利”對抗“權(quán)力”，引發(fā)群體性事件;第三，個體船舶經(jīng)營者通常受教育程度較低，法律意識比較薄弱，在海損事故發(fā)生之后，對海事部門的職責和權(quán)限、正確的利益訴求渠道不甚了解，更容易采用這種較為極端的方式來維護自身的利益。

3.引發(fā)群體性事件的海損事故人員傷亡規(guī)律分析

在典型案例中，人員傷亡(包括失蹤)的有20起(占總數(shù)的83.3%)，無人員傷亡的有4起(占總數(shù)的16.7%)，因此，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)下，可以推斷，海損事故發(fā)生后，如果有人員傷亡，則更易引發(fā)群體性事件。其原因主要在于:第一，海損事故如果引發(fā)了人員傷亡，相比較只有財產(chǎn)損失的海損事故來說，受害者的家屬、其他相關(guān)人等情緒會更加激烈，一旦不良情緒沒有得到及時有效的疏導，在一定情況下就會觸發(fā)群體性事件;第二，海損事故如果引發(fā)了人身傷亡，相較于財產(chǎn)損失，生命的價值是不可估量的，且涉及事故死亡賠償標準、事故發(fā)生地與死亡人戶籍所在地問題，導致在民事賠償協(xié)調(diào)階段也會產(chǎn)生很多糾紛，增加了群體性事件的發(fā)生概率。

4.群體性事件參與人成分規(guī)律分析

對24起群體性事件參與人成分進行分析可知，有農(nóng)民參與的有21起(占總數(shù)的87.5%)，有其他人群，譬如商人、學生、工程作業(yè)者參與的有3起(占總數(shù)的12.5%)，呈現(xiàn)出很大的規(guī)律性。農(nóng)民跟其他人群相比，更容易參與群體性事件，主要是因為他們大多數(shù)受教育程度不高，文化水平較低，法律意識不強。在海損事故發(fā)生后，一方面，對海事部門的職責和權(quán)限不了解，單純地認為海事部門是政府部門，當海事部門無法滿足其利益需求時，就會認為是海事部門在推諉;另一方面，農(nóng)民由于經(jīng)濟基礎(chǔ)比較差，缺乏必要的社會保障，格外關(guān)注調(diào)查處理的結(jié)果和損害賠償額度，因此，一旦責任認定不清或是責任人逃逸不承擔賠償責任，他們處于各方面生存壓力的考慮，更容易采取這種極端的方式。

5.群體性事件的訴求目的規(guī)律分析

通過梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)以經(jīng)濟賠償為訴求目的的有14起(占總數(shù)的58.3%)，以認定事故責任或以扣押肇事船舶為訴求目的的分別有3起(分別占總數(shù)的12.5%)，以追蹤肇事船舶為訴求目的的有2起(占總數(shù)的8.3%)，以搜救失蹤人員或以解除扣押船舶為訴求目的的分別有1起(分別占總數(shù)的4.2%)。而通過對事件的深入研究也可以發(fā)現(xiàn)事故責任認定也是為了尋求賠償，這樣看來，以經(jīng)濟賠償為訴求目的的有17起，占總數(shù)量的70.8%，是當事人訴求的主要目的。

四、海損事故引發(fā)的群體性事件的處理措施

基于上述對海損事故引發(fā)群體性事件規(guī)律的分析，海事部門應(yīng)從完善法律法規(guī)、加強信息公開機制建設(shè)等方面著手，加強應(yīng)對群體性事件的能力，快速及時地將群體性事件解決于初期，防止事件的擴大蔓延，將損失控制到最小。

1.健全海損事故處理制度

盡快出臺關(guān)于處理海損事故的立法，更新修訂相關(guān)法律法規(guī)，及時將海事發(fā)展及社會發(fā)展的新特點與新要求納入其中。條款應(yīng)充分考慮海事現(xiàn)狀，對于具體行政行為作出精細化規(guī)定，明確海損事故調(diào)查處理的主管機關(guān)及其職責和權(quán)限、調(diào)查處理的具體流程等內(nèi)容;在海事調(diào)查處理的性質(zhì)上，可以參照國外的普遍做法，賦予海事調(diào)查處理警察化性質(zhì)或者建立起暢通的海事部門與海關(guān)等部門的協(xié)作機制;在海事調(diào)查的證據(jù)搜集和證據(jù)效力上，可以參照道路交通事故調(diào)查處理的立法，賦予海事調(diào)查官公安化權(quán)力，如勘察偵破、進入有關(guān)處所搜查、傳喚證人、檢查和取樣、證據(jù)保存、鑒定、拘捕、扣押、要求有關(guān)單位和人員協(xié)助等，使海事部門與公檢法部門的合作機制規(guī)范化與高效化，真正建立起部門聯(lián)動機制，同時限制海事部門行政執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)，加強規(guī)范與監(jiān)督。

2.完善海損事故賠償制度

海損事故發(fā)生后，一般都會帶來不同程度的海上人身傷亡和財產(chǎn)損失。事故發(fā)生后，受害人及其親屬最關(guān)心的問題莫過于能否獲得賠償以及賠償額度，建議構(gòu)建我國海上人身傷亡損害賠償機制。

首先，完善海上人身傷亡損害賠償立法，推行海上人身傷亡損害賠償和強制責任保險制度，并引入社會保障制度。參考《水上交通事故調(diào)查處理指南》，明確在人員傷殘、人員失蹤、人員死亡三種不同情況下，損失核定的方法和標準等。通過細致的規(guī)定，將損失核定工作置于行政相對人的監(jiān)督之下，保證損失核定結(jié)果的真實、有效，防止因為損失核定有誤激化相對人之間的矛盾。

其次，建立海損事故賠償專項基金。通過對以往案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)，很多情況下，由于肇事船舶逃逸或是不履行賠償責任，受害方會通過極端方式向海事部門尋求經(jīng)濟賠償，從而引發(fā)群體性事件。而海事部門為了緩解沖突，維持和諧穩(wěn)定，也會先對受害方進行賠付，但是這明顯超出了海事部門的權(quán)限范圍。為了規(guī)范賠償制度，防止在經(jīng)濟賠償未落實時，激化矛盾沖突，建議運用政府的賑災(zāi)基金，建立起海損事故賠償專項基金，一旦肇事船舶逃逸或是不履行賠償責任，由專項基金先對受害方進行賠付，然后再通過政府向肇事船舶追償。

3.加強事故處理信息公開機制建設(shè)

實時地發(fā)布信息能夠讓公眾了解事故的發(fā)展勢態(tài)，緩和行政相對人的不良情緒，進而保證海事管理機構(gòu)對事故處理的行政獨立性，避免不當輿論導向?qū)Ｊ虏块T形象造成消極影響。

首先，做好信息發(fā)布工作。海事部門應(yīng)成立專門的事故處理信息小組，同時建立完善的信息發(fā)布制度，通過官方權(quán)威的信息發(fā)布渠道，充分利用報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒介以及網(wǎng)站門戶、微博、微信等現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)手段，對事故原因、人員傷亡、政府部門組織處理進展和處理結(jié)果等情況進行實時報道。

其次，加強信息的交流與回饋。海事管理機構(gòu)在發(fā)布信息時，也要告知公眾聯(lián)系、溝通渠道和方式。對于公眾來電和網(wǎng)民的意見，可以由宣傳部門派專人關(guān)注政府郵箱、信箱信件，官網(wǎng)、微博、微信留言，并及時進行整理與匯總，根據(jù)反映情況的輕重緩急，向相關(guān)主管部門辦公室和負責人報告，相關(guān)主管部門辦公室和負責人須在規(guī)定的回復期限內(nèi)予以答復。

再次，要做好網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)督工作。一方面要時刻關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情，及時更正視聽，同時與公安局網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察部門協(xié)作，對于那些趁機散布不實謠言、制造事端，鼓動、慫恿行政相對人(傷亡人員及其家屬等)意氣用事，或雇傭社會閑散流動人員，對抗海事部門的正常執(zhí)法，乃至與海事執(zhí)法人員發(fā)生肢體沖突、暴力抗法的不法分子予以嚴厲打擊;另一方面，加強監(jiān)督海事管理機構(gòu)對信息的回饋機制，確保及時答復公眾留言或意見，化解民眾質(zhì)疑，對于延遲答復又無正當理由的單位和個人，無論職位高低，一律依法予以問責，保證網(wǎng)絡(luò)輿情向有利于增進社會穩(wěn)定和諧的方向發(fā)展，展現(xiàn)海事部門良好的態(tài)度與形象。

4.嚴格落實行政問責機制

嚴格有效的責任追究機制可以很好地規(guī)范海事工作人員在業(yè)務(wù)處理過程中的行為，減少行為失范。因此，對由海損事故引發(fā)的群體性事件進行處理并不是最終的目標，對于后續(xù)的責任認定與追究也是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，海事部門應(yīng)給予足夠的重視。

對于引發(fā)海損事故處理問題、導致群體性事件發(fā)生的工作人員，綜合考慮其職責要求、崗位經(jīng)驗、主觀認識以及引發(fā)社會影響的惡劣程度對其責任進行認定，并給予相應(yīng)的處罰，輕則作出書面檢查，重則予以撤職，對于觸犯刑法的，要堅決移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任，絕不能包庇、袒護。同時，要就典型案例及相關(guān)經(jīng)驗教訓組織系統(tǒng)的學習，督促海事工作人員提高職業(yè)道德修養(yǎng)和自身責任意識。

5.加強與地方政府間的協(xié)作聯(lián)系

海損事故的處置不是海事部門一家之事，僅僅依靠海事部門的力量不能完全處理妥當，需要地方政府牽頭，加強各相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法力度。群體性事件的發(fā)生，往往是由于海損事故的處理不當導致的，因此，海事管理機構(gòu)應(yīng)加強與地方政府的溝通與合作，保證在必要時能夠得到地方政府的協(xié)助與支持。

海事部門應(yīng)該在日常工作中，強化與政府以及相關(guān)執(zhí)法部門的聯(lián)系。首先，及時、深入傳達相關(guān)海事管理法律法規(guī)，使地方政府明晰海事部門、交通局等各監(jiān)管部門的職權(quán)范圍，通過安全建議書等形式積極向地方政府建言，就海上安全現(xiàn)狀、海損事故情況以及海損事故引發(fā)的群體性事件的相關(guān)數(shù)據(jù)、資料進行意見交換。其次，海事管理機構(gòu)應(yīng)起到表率作用，積極履行職責，合理處置海損事故的調(diào)查、責任認定等工作。對于海損事故的賠償、群體性事件的處理，力薦由地方政府牽頭，海事機構(gòu)、公安局、檢察院、法院等職能部門各司其職，切實保障利益訴求人的合法權(quán)益，確保群體性事件的圓滿解決。

6.優(yōu)化群體性事件的處理流程

對于每次群體性事件的處理過程，海事部門都應(yīng)進行系統(tǒng)的分析與總結(jié)，及時發(fā)現(xiàn)事件處理過程中存在的問題，諸如哪個環(huán)節(jié)中存在信息不暢、哪些部門或者應(yīng)急機制反應(yīng)遲緩等。發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗是促進系統(tǒng)優(yōu)化與完善的必要環(huán)節(jié)，海事部門應(yīng)加大重視程度與投入力度，指定專員進行總結(jié)，保證一邊做一邊改，切實優(yōu)化群體性事件的處理流程。

在現(xiàn)有的“海損事故引發(fā)群體性事件登記表”中，已經(jīng)設(shè)置了事故經(jīng)驗總結(jié)一欄，但在實際操作中仍存在一些問題，諸如對事件經(jīng)驗總結(jié)不全面，簡單一筆帶過，沒有真正進行深入剖析;同時對于總結(jié)后經(jīng)驗教訓的落實，尚缺乏有效的監(jiān)督機制。因此海事部門應(yīng)建立巡視和監(jiān)督機制，并結(jié)合問責機制，對總結(jié)之經(jīng)驗以及具體改進措施的落實情況進行巡視和監(jiān)督，使經(jīng)驗總結(jié)效果最大化。

五、結(jié) 語

通過對引發(fā)群體性事件的海損事故進行規(guī)律分析，明確容易引發(fā)群體性事件的事故類型，探尋海損事故引發(fā)的群體性事件參與人員、訴求目的等特點，可以保證海損事故發(fā)生之后，能及時采取行之有效的應(yīng)對措施，防止群體性事件的發(fā)生;另一方面，也可以根據(jù)群體性事件的規(guī)律，在調(diào)查處理過程中，加強薄弱環(huán)節(jié)的管理力度，最終實現(xiàn)海事系統(tǒng)全面建設(shè)“三個服務(wù)”和“四型海事”的宏偉目標。

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