公共服務(wù)供給中的地方政府合作
——以山東半島城市群為例

允春喜, 上官仕青

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院, 山東 青島 266100)

我國政府職能正由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變,公共服務(wù)因其效益外溢、跨界關(guān)聯(lián)等特性,使地方政府間進(jìn)行合作成為必須和可能。以打破地域分割,消除市場(chǎng)壁壘和體制性障礙為目的而建立的城市群,為地方政府合作提供了平臺(tái)。山東半島城市群的整體規(guī)劃,改變了區(qū)域內(nèi)地方政府間互動(dòng)環(huán)境,走地方政府合作的創(chuàng)新之路是區(qū)域內(nèi)地方政府必然的選擇。

一、競(jìng)爭(zhēng)還是合作:公共服務(wù)供給中地方政府的選擇

隨著區(qū)域一體化水平的不斷提高,公共服務(wù)需求也隨之增多。公共服務(wù)具有地方性特點(diǎn),一旦與行政區(qū)范圍不一致,單個(gè)地方或部門的問題就變得越來越“擴(kuò)大化”、“跨界化”,成為“跨界公共問題”。地方公共服務(wù)的外溢性就是指其受益范圍與行政區(qū)的地理范圍不相一致,公共服務(wù)的效應(yīng)越出特定行政區(qū)的范圍,影響相鄰區(qū)域的現(xiàn)象。這種影響可能是正面的,也可能是負(fù)面的,造成地方性公共服務(wù)供給不足或者過剩,而這對(duì)地方政府及整個(gè)區(qū)域來說,都是不太理想的狀態(tài)。

如果地方政府盲目追求自身發(fā)展而忽略區(qū)域的整體發(fā)展,這種過度強(qiáng)調(diào)地方自利性以自我為中心的發(fā)展模式就會(huì)導(dǎo)致其陷入狹隘的地方保護(hù)主義之中,進(jìn)而導(dǎo)致其在公共服務(wù)供給過程中不斷進(jìn)行利益爭(zhēng)奪,從而陷入“囚徒困境”之中,即對(duì)自己而言最優(yōu)的策略選擇,對(duì)整體而言卻是最差的。這會(huì)削弱單個(gè)地方和區(qū)域整體的競(jìng)爭(zhēng)力,最終導(dǎo)致“共輸”局面。我國現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制更是加劇了地方政府對(duì)自身利益的追求。為爭(zhēng)取更多的財(cái)政支持,各級(jí)政府更關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成,致力于建設(shè)自成一統(tǒng)、門類齊全的經(jīng)濟(jì)體系,而不能在全面考慮自身優(yōu)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上突出優(yōu)勢(shì)。這就使得各地方之間的差別僅僅表現(xiàn)為發(fā)展的成熟與否和規(guī)模的大小,從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同與不合理重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象出現(xiàn)。這毫無疑問會(huì)導(dǎo)致區(qū)域公共利益萎縮與綜合競(jìng)爭(zhēng)力的損耗。各地方只有將自身發(fā)展寓于整個(gè)區(qū)域發(fā)展中,在整合區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)上分工與合作,才能更好地實(shí)現(xiàn)自身與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的“共贏”。如果地方政府間過度競(jìng)爭(zhēng),就會(huì)導(dǎo)致更注重自身利益而忽視整體利益,更注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益,更注重眼前利益而忽視長遠(yuǎn)利益;另外,區(qū)域整體性建設(shè)必然涉及到環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等區(qū)域性公共服務(wù)的有效供給,但出于公共服務(wù)的效益外溢性考慮,地方政府會(huì)在公共服務(wù)供給中存在“搭便車”心理,在公共服務(wù)供給過程中,地方政府間缺乏解決公共問題的合作意愿。而根據(jù)蒂伯特模型,理性個(gè)體會(huì)選擇最適合自己的地區(qū)居住,即所謂的“用腳投票”。政府間的不合作必然導(dǎo)致區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的損耗,危害區(qū)域整體公共利益的實(shí)現(xiàn)。

如果地方政府間通過合作對(duì)區(qū)域公共服務(wù)資源進(jìn)行有效整合,對(duì)區(qū)域性公共問題謀求共同解決之道,取得資源聚集的規(guī)模效應(yīng),則會(huì)使各方都能均衡受益。因此,通過打破地方政府行政邊界的限制,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源跨行政區(qū)的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置,有利于形成統(tǒng)一有序的公共服務(wù)供給體系。同時(shí)可以在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上形成協(xié)同效應(yīng),即兩個(gè)或更多合作者為了共同(或宣稱是共同的)目標(biāo)而一起行動(dòng)時(shí)所獲得的增值效益[1]。地方政府在信息溝通機(jī)制暢通的基礎(chǔ)上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),經(jīng)濟(jì)、高效地完成公共服務(wù)供給,通過集體行動(dòng)來滿足多元的社會(huì)需求,互通有無以期共同受益,以取得“雙贏”或“多贏”的局面。

經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化趨勢(shì)下, 公共問題的跨界關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng), 單純靠一級(jí)政府無法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。 地方政府間的合作行為是利益驅(qū)動(dòng)下的戰(zhàn)略選擇, 合作框架必須是基于各地的共同利益, 并且使地方政府意識(shí)到只有選擇合作策略才能增進(jìn)和分享共同的利益[2]。 上級(jí)政府通過授權(quán)方式來調(diào)控其與下級(jí)政府關(guān)系的傳統(tǒng)“授權(quán)體制”正逐步走向瓦解, 網(wǎng)絡(luò)型的政府間關(guān)系正在形成。 新型政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)和政府間的分權(quán)與合作為特征, 相互依賴的各級(jí)政府在地位上平等, 通過合作實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的同時(shí), 推動(dòng)區(qū)域整體目標(biāo)的共贏, 更有利于行政環(huán)境的改善、公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二、山東半島城市群公共服務(wù)供給中地方政府合作現(xiàn)狀

山東半島城市群包括青島、濟(jì)南、淄博、濰坊、東營、煙臺(tái)、威海、日照轄區(qū)及鄒平縣。區(qū)域內(nèi)既有省會(huì)城市和副省級(jí)城市,又有6個(gè)地級(jí)市和1個(gè)縣,地方政府間合作的困難與障礙不容忽視。

1.上級(jí)主導(dǎo):自發(fā)性合作意愿較少

我國現(xiàn)行區(qū)域一體化的制度基礎(chǔ)是“行政契約”,實(shí)質(zhì)上是一種政策宣言和政治昭示。區(qū)域一體化通過“特殊體制”的建立,從而模糊地理上的邊界和傳統(tǒng)行政界限,而這個(gè)“特殊體制”是合作者之間形成的自組織,其權(quán)力來自于各行為體的自愿出讓,其行為方式主要是協(xié)調(diào)。這種自愿出讓并不意味著各地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際和自身意志制定政策的權(quán)利喪失。當(dāng)合作成本或交易成本較低,或從共同提供的公共服務(wù)中所獲得的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí),地方政府間就會(huì)傾向于自發(fā)性合作;當(dāng)協(xié)商成本過高,地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵(lì),中央政府可以通過統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)誘導(dǎo)地方政府間的合作[3]。威廉姆森認(rèn)為地方政府復(fù)雜的合作問題可以通過充分利用“權(quán)威”來解決,“權(quán)威是解決復(fù)雜的協(xié)調(diào)/適應(yīng)問題的一個(gè)方法,并且產(chǎn)生于相互的同意”[4]。半島城市群內(nèi)的各城市均隸屬于山東省政府,這可以充分發(fā)揮上級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)作用,大大降低合作難度;但過多的上級(jí)指示也會(huì)阻礙地方政府間自發(fā)性的合作。從山東半島城市群內(nèi)已展開的合作看,大部分都是按照省委省政府的指示展開的。除濰坊和日照都曾明確提出要積極與青島接軌,并相繼出臺(tái)一些規(guī)劃和文件外,其他城市間的自發(fā)性合作相對(duì)較少。

2.各自為政:無序競(jìng)爭(zhēng)廣泛存在

地方政府在實(shí)際運(yùn)作過程中強(qiáng)調(diào)分散化和競(jìng)爭(zhēng),習(xí)慣用封閉式的發(fā)展模式來實(shí)現(xiàn)自身效益的提升,片面追求種類齊全、自成一統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體系。根據(jù)日韓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和各城市的發(fā)展優(yōu)勢(shì),山東省政府確定半島城市群重點(diǎn)發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)集群帶,即東營—淄博石化和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)帶、濟(jì)南電子信息產(chǎn)業(yè)帶、青島—日照家電制造產(chǎn)業(yè)帶、煙臺(tái)—威海汽車制造產(chǎn)業(yè)帶、濰坊—即墨紡織服裝產(chǎn)業(yè)帶、日照—青島—威海—煙臺(tái)海洋產(chǎn)業(yè)帶。城市群發(fā)展的關(guān)鍵在于各地的錯(cuò)位發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)而不是惡性競(jìng)爭(zhēng),但在實(shí)際過程中,無序競(jìng)爭(zhēng)廣泛存在,各產(chǎn)業(yè)集群帶出現(xiàn)“聚”而不“群”的現(xiàn)象:各產(chǎn)業(yè)雖然在空間上聚集,但并沒形成相互依存、交織的產(chǎn)業(yè)體系;各城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似,優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)雷同;青島與濰坊的紡織服裝業(yè)不相上下,青島與煙臺(tái)汽車方面旗鼓相當(dāng),威海與煙臺(tái)在船舶制造業(yè)上不分伯仲[5]。這不但不能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì),反而使得區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力下降。

3.淺嘗輒止:合作缺乏深度互動(dòng)

半島城市群內(nèi)地方政府合作大都停留在表面,如旅游、交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域,而在涉及到實(shí)質(zhì)性利益問題時(shí),則難以達(dá)成共識(shí)。在旅游方面,8個(gè)城市簽署了《山東半島城市群旅游合作宣言》,成立山東半島城市群旅游合作聯(lián)合體,協(xié)調(diào)各市之間的旅游合作。在交通建設(shè)方面,2011年青島膠州灣海底隧道、膠州灣跨海大橋建成通車,榮烏高速東營段建成通車,濱海高等級(jí)公路前期工作加快推進(jìn),山東半島城市群城際軌道交通規(guī)劃獲批,青榮城際鐵路建設(shè)加快推進(jìn)[6]。但在作為公共服務(wù)核心的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域,行政區(qū)劃仍阻礙著人們更好地享受公共服務(wù):針對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)難問題,雖然國家早已出臺(tái)政策,但是面對(duì)教育資源短缺、戶籍制度限制等現(xiàn)實(shí),有些政策難以有效落實(shí)。泛珠三角區(qū)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)參保人異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算,這為我們提供了新的方向。只有在民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府間的深入合作與聯(lián)合行動(dòng),才有可能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給及均等化,這也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的關(guān)鍵所在。

4.左右搖擺:合作缺乏長效機(jī)制

“行政契約”模式短期內(nèi)有其合理性,但區(qū)域一體化必須建立在法規(guī)制度的基石上。由于城市偏好及城市人格總是由當(dāng)?shù)卣蜗到y(tǒng)來代為決定,而當(dāng)政者首要考慮的則是優(yōu)先獲得相對(duì)稀缺且具有排他性的晉升機(jī)會(huì),因此不同地方各自為政的現(xiàn)象仍然存在,從而造成了執(zhí)法中尺度不統(tǒng)一,缺乏協(xié)同配合等問題。這就需要政府在推動(dòng)法規(guī)制度完善的同時(shí),更應(yīng)大力推動(dòng)法制的統(tǒng)一性,不得搞利益偏狹的利益集團(tuán)和同盟。由于山東半島城市群的建立是省委省政府的重大戰(zhàn)略決策而非地方政府間自主性發(fā)揮的結(jié)果,所以城市群的發(fā)展主要依靠上級(jí)政府主導(dǎo),其發(fā)展思路直接影響下級(jí)政府的合作。在半島城市群規(guī)劃后,“十一五”規(guī)劃提出“一群一圈一帶”[注]“一群一圈一帶”:東部加快半島城市群發(fā)展,把突出青島龍頭地位與加快突破煙臺(tái)相結(jié)合;中部發(fā)展?jié)铣鞘腥?以加快突破濟(jì)南為著力點(diǎn);南部加快魯南城市帶建設(shè),包括日照等五地市。的發(fā)展思路,2007年又提出“一體兩翼”[注]“一體”指以膠濟(jì)鐵路為軸線形成的橫貫東西的中脊隆起帶,是對(duì)山東半島城市群、省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈和海洋經(jīng)濟(jì)的整合;“兩翼”則是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和魯南經(jīng)濟(jì)帶。的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)先后于2009年和2011年成為國家戰(zhàn)略。這不但沒有為山東半島城市群的發(fā)展提供良好的行政環(huán)境,而且導(dǎo)致按照不同規(guī)劃半島城市群內(nèi)的城市被實(shí)際分割到不同區(qū)域。因此,目前的合作常態(tài)化水平較低,多為就某一項(xiàng)目的專項(xiàng)合作。制度性合作協(xié)調(diào)保障機(jī)制的相對(duì)缺乏,使地方政府面對(duì)機(jī)遇難免向風(fēng)險(xiǎn)妥協(xié),進(jìn)一步增加相互合作的阻力。

三、公共服務(wù)供給合作困境的原因

1.囚徒困境與“搭便車”心理

奧爾森指出:具有公共利益的集體并非必然產(chǎn)生集體行動(dòng)的根源在于集體內(nèi)廣泛存在的“搭便車”現(xiàn)象[7]。這是因?yàn)楣卜?wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征,即使成員不付出成本也能坐享收益,從而造成地方政府“搭便車”行為:為降低成本而依賴其他政府的供給,從而出現(xiàn)因主體缺失導(dǎo)致的區(qū)域公共服務(wù)供給不足。部分地方政府不從區(qū)域整體利益出發(fā),在公共服務(wù)供給過程中人為地制造地域障礙,使區(qū)域公共服務(wù)的效益遠(yuǎn)小于預(yù)期。這體現(xiàn)了區(qū)域公共服務(wù)供給過程中地方政府在成本分擔(dān)、利益協(xié)調(diào)上的矛盾。為了克服這種現(xiàn)象,奧爾森的舉措值得我們借鑒,即一方面需要靠強(qiáng)制來迫使成員參與集體行動(dòng),另一方面要通過“選擇性激勵(lì)”——正面獎(jiǎng)勵(lì)與反面懲罰相結(jié)合——的方式來促成集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。

2.狹隘的地方保護(hù)主義

我國地方政府官員的晉升模式,主要是政治錦標(biāo)賽(political tournaments)模式。政府官員的職位變化主要取決于本地GDP在競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)位次,因?yàn)橹挥心骋粚用娴膭俪稣卟庞匈Y格進(jìn)入下一輪。不晉升可能意味著永遠(yuǎn)沒有機(jī)會(huì)或出局,而晉升意味著未來進(jìn)一步的晉升機(jī)會(huì)。因此,“跨地區(qū)的地方政府官員之間的合謀在中國目前的晉升體制下不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的威脅,地方官員之間的高度競(jìng)爭(zhēng)才是常態(tài)”[8]。政府官員的整體性治理的理念相對(duì)匱乏,最大限度地實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益的增加成為其施政目標(biāo)。地方政府不僅努力去做有利于本地的事情,而且也會(huì)去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在地區(qū)的事情,而對(duì)于“雙贏”局面的期待并不熱烈。半島城市群內(nèi)地方政府各自為政的狀態(tài),是狹隘地方保護(hù)主義的體現(xiàn)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距

山東半島城市群內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異,各城市在資源的有效占有、利益的需求等方面偏差較大,缺乏類似“珠三角”中的香港、“長三角”中的上海、“環(huán)渤海灣”中的北京等實(shí)力雄厚且聚散能力強(qiáng)、具有權(quán)威性影響力和領(lǐng)導(dǎo)力的特大中心城市。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距導(dǎo)致城市利益需求的不同,造成“眾口難調(diào)”的局面。這也導(dǎo)致不同城市合作對(duì)象選擇不同,發(fā)展水平較低的城市希望通過與發(fā)展水平較高的城市合作獲得更多的機(jī)會(huì)和利益,而發(fā)展水平較高的城市則希望通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合來增加雙方利益。這也會(huì)加劇各地政府之間的競(jìng)爭(zhēng),極易發(fā)展為消極競(jìng)爭(zhēng)行為,成為山東半島城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的潛在劣勢(shì)。這就需要建立不同發(fā)展水平城市間的利益共享、成本分擔(dān)機(jī)制,各城市都能從城市群的發(fā)展中獲得增值效益。

4.制度性保障機(jī)制的缺乏

相對(duì)于“珠三角”而言,山東半島城市群地方政府間合作共識(shí)的達(dá)成多是靠領(lǐng)導(dǎo)人的口頭承諾。珠三角城市群的發(fā)展制度性保障機(jī)制比較健全,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》發(fā)布后,《關(guān)于貫徹實(shí)施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)〉的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見》、《印發(fā)〈廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020年)〉的通知》等一系列綱領(lǐng)性文件相繼出臺(tái)。2010年又出臺(tái)關(guān)于環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基本公共服務(wù)的“五個(gè)一體化”規(guī)劃。各職能部門和地市政府也出臺(tái)一系列具體規(guī)劃,并定期召開聯(lián)席會(huì)議。而山東半島城市群政府間合作一般采取集體磋商的形式,缺乏起協(xié)調(diào)作用的組織機(jī)構(gòu),在加大合作成本的同時(shí)使得合作過程中缺乏內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。因而在涉及各方利益的實(shí)質(zhì)性問題上難以達(dá)成共識(shí),很多合作都是由政府領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn),一旦出現(xiàn)人事變更,合作往往很難延續(xù)。

四、公共服務(wù)供給中地方政府合作方略

1.轉(zhuǎn)變競(jìng)爭(zhēng)觀念:變對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)為合作性競(jìng)爭(zhēng)

地方利益的普遍存在及沖突造成了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。變對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)為合作性競(jìng)爭(zhēng),最大限度發(fā)揮政府間競(jìng)爭(zhēng)的積極作用,實(shí)現(xiàn)整體性治理是關(guān)鍵所在。

首先,在觀念上實(shí)現(xiàn)發(fā)展思路的統(tǒng)一,在統(tǒng)籌規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)下,使各地方政府充分認(rèn)識(shí)到通過合作來增進(jìn)地方利益的必要性,共同商定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。將山東半島城市群一體化工作納入到日常的管理建設(shè)和規(guī)劃工作中,改變城市治理各自為政與區(qū)域一體化工作兩張皮的現(xiàn)象。

其次,建立良好的信息溝通機(jī)制,避免由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致“囚徒困境”。定期召開交流會(huì),在溝通中找到最有利于各方的合作方式。著力建立一個(gè)反映各政府意愿、能獲得各政府普遍認(rèn)同、具有民主治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、跨行政區(qū)域生產(chǎn)要素流動(dòng)和生態(tài)恢復(fù)重建等工作,并通過這種協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)尋求一種區(qū)域內(nèi)各政府都能夠受益的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)地區(qū)整體利益最大化。

最后,半島城市群內(nèi)各政府在工作思路上應(yīng)從行政區(qū)行政向區(qū)域協(xié)作性公共治理轉(zhuǎn)變。打破行政體制壁壘,用市場(chǎng)化的手段搭建互利共贏的平臺(tái),充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,加快資源要素的有效流動(dòng)。增強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)有效供給的重視,在區(qū)域合作中促使政府職能轉(zhuǎn)變,促使各級(jí)地方政府由各自為政向集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變。

2.改革績(jī)效考核機(jī)制:明確政府的角色定位

由于地方政府短期政績(jī)與長期社會(huì)效益、所處地區(qū)利益與區(qū)域整體利益并不總相一致,當(dāng)相互之間發(fā)生沖突時(shí),官員的政績(jī)驅(qū)動(dòng)便成為合作和集體行動(dòng)的一大難題。政府官員為了追求地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)利益、政治晉升等目標(biāo),往往忽視整體的社會(huì)效益,導(dǎo)致“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“上有政策下有對(duì)策”等現(xiàn)象出現(xiàn)。這就需要政府明確自身定位,不缺位、不越位,共同建立起合作共贏的、跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給機(jī)制。廣東省就特別注重對(duì)各地市實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》的情況從指標(biāo)考核、工作測(cè)評(píng)和公眾評(píng)價(jià)三方面進(jìn)行考核,作為組織人事部門選拔、任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)干部的重要參考。

明確政府角色定位,首先要將地方政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上,在公共服務(wù)供給過程中打破各自為政的現(xiàn)狀。各級(jí)政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的干預(yù)多于對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注,這主要是由于GDP的增長仍是現(xiàn)行績(jī)效考核體制下的核心指標(biāo)。因此,應(yīng)該通過改變政績(jī)考核體制以引導(dǎo)政府部門工作重點(diǎn)的改變,特別是將地方政府跨行政區(qū)合作治理公共事務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)績(jī)效也納入考評(píng)指標(biāo)。例如,《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃(2009—2020年)》中明確指出,在政府績(jī)效考評(píng)中突出對(duì)基本公共服務(wù)一體化政策過程及結(jié)果的綜合績(jī)效管理,將基本服務(wù)一體化評(píng)價(jià)結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系。同時(shí),針對(duì)某些地市為了追求自身利益的獲得而傷害或破壞其他城市利益的行為,應(yīng)該完善利益賠償制度,對(duì)違反區(qū)域一體化合作的政府或部門加大懲罰力度。

3.改變財(cái)政供給機(jī)制:實(shí)行共享共擔(dān)、成本分?jǐn)倷C(jī)制

如果地方政府不能從整體發(fā)展中獲得足夠利益,就會(huì)在謀取自身利益的過程中忽視對(duì)區(qū)域整體利益的追求。通過改變財(cái)政供給機(jī)制,充分考慮各地不同的利益需求,從而激發(fā)其合作的積極性。通過統(tǒng)籌規(guī)劃部門的組織協(xié)調(diào),在各地方政府充分參與下,制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的利益共享機(jī)制,避免一方利益的獲得以另一方利益的損失為代價(jià),同時(shí)建立基于政府間利益補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度,對(duì)于發(fā)展過程中造成的一方不可避免的損失予以補(bǔ)償以增強(qiáng)各方的合作積極性。

在確定各方分?jǐn)偣伯a(chǎn)品成本的過程中需要遵循兩個(gè)原則:經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平?！敖?jīng)濟(jì)公平”即在分?jǐn)偝杀緯r(shí)應(yīng)該以各方從合作中的實(shí)際受益情況為依據(jù),在合作中受益較多的一方承擔(dān)較多的成本?！吧鐣?huì)公平”即重視合作各方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和成本承擔(dān)能力。對(duì)于無力獨(dú)自實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的地區(qū),其他地區(qū)應(yīng)部分承擔(dān)供給成本。建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制,有利于減少地方政府的“搭便車”行為,促進(jìn)地方政府選擇合作供給區(qū)域公共服務(wù)。

4.擴(kuò)大公共服務(wù)供給主體:變單一政府供給為市場(chǎng)多元供給

國際經(jīng)驗(yàn)表明,民間力量在解決公共問題時(shí)的作用越來越明顯。地方政府應(yīng)當(dāng)充分重視民間組織的推動(dòng)作用,打破阻礙民間組織發(fā)展的制度障礙,為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。邁克爾·波特在《國家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》中指出,在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的過程中,需要區(qū)域政府和其他非政府組織以及私營部門合力,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化[9]。與西方發(fā)達(dá)國家相對(duì)成熟的“多中心”供給主體不同,我國公共服務(wù)供給仍是以政府為主導(dǎo),但公共服務(wù)供給的社會(huì)化、市場(chǎng)化已成為必然趨勢(shì)。當(dāng)然,這并不是要改變政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位和責(zé)任,而是通過強(qiáng)調(diào)企業(yè)、非營利組織、社區(qū)等的作用來擴(kuò)大供給主體,從而更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入部分公共服務(wù)領(lǐng)域,可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置。這就需要放開社會(huì)組織、企業(yè)、公民參與區(qū)域公共事務(wù)治理的有效參與渠道,讓各主體都能充分表達(dá)自身的利益訴求,而且其中合理的訴求和意見能夠得到有效的反饋,從而增加公民、企業(yè)和社會(huì)組織的政治效能感,可以更有效地調(diào)動(dòng)他們參與公共治理的積極性。

5.加強(qiáng)合作約束機(jī)制:變非制度性約束為制度性約束

有效的制度約束機(jī)制有利于減少各方合作行為的不確定性和不穩(wěn)定性,促進(jìn)合作機(jī)制的完善和長效運(yùn)行。首先應(yīng)完善公共服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī),為公共服務(wù)供給提供法律依據(jù)和保障。現(xiàn)行公共服務(wù)政策法規(guī)體系逐步健全,但仍存在立法層次較低,立法進(jìn)程不統(tǒng)一等問題。例如,養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等大都是由國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)條例或指導(dǎo)性意見,由各級(jí)地方政府具體制定本地的實(shí)施條例或者辦法。雖然這種現(xiàn)狀有利于地方政府根據(jù)自身情況變通執(zhí)行政策,但也可能因?yàn)椤吧嫌姓?下有對(duì)策”而阻礙基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。為此,要針對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域建立完善的公共服務(wù)法律體系使之成為推進(jìn)公共服務(wù)均等化的法律基礎(chǔ)。

其次,應(yīng)健全服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。這不僅包括地方政府間的監(jiān)督,也包括地方政府對(duì)企業(yè)、非營利組織的監(jiān)督,更包含公眾對(duì)整個(gè)公共服務(wù)供給過程的監(jiān)督。對(duì)于地方政府而言,應(yīng)努力改變政府合作過程中主要依靠領(lǐng)導(dǎo)間口頭協(xié)議、合作隨領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變動(dòng)的情況,政府間應(yīng)該簽訂具有法律效力的合作協(xié)議,通過這種方式既能充分地表達(dá)各方的利益需求,也能更好地約束各方的合作行為,增強(qiáng)合作的穩(wěn)定性。而政府對(duì)企業(yè)和非營利組織的監(jiān)督,則表現(xiàn)為對(duì)通過競(jìng)標(biāo)獲得公共產(chǎn)品供給權(quán)的企業(yè)和非營利組織的監(jiān)督,以公眾的需求為標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督其所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量,并保證公共產(chǎn)品得到公正的分配,使每個(gè)公民都能共享發(fā)展成果。

最后,積極建立制度化的運(yùn)行和協(xié)商機(jī)制。正如《山東半島城市群總體規(guī)劃》編制組組長、北京大學(xué)呂斌教授所說:“《山東半島城市群總體規(guī)劃》屬于區(qū)域性規(guī)劃,不是法定規(guī)劃,從國內(nèi)的現(xiàn)狀來看,區(qū)域性規(guī)劃的實(shí)施措施和手段比較薄弱,……《山東半島城市群總體規(guī)劃》全國領(lǐng)先,關(guān)鍵是要有一個(gè)良好的協(xié)調(diào)機(jī)制,保證相關(guān)規(guī)劃付諸實(shí)施?！盵10]通過建立權(quán)責(zé)一致的具有調(diào)節(jié)作用的組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息的共享,貫徹相關(guān)政策、規(guī)劃已成為當(dāng)務(wù)之急,山東半島城市群要積極建立起“政府推進(jìn),市場(chǎng)主導(dǎo),利益連接”的協(xié)調(diào)機(jī)制,改變“命令機(jī)制”僵硬化的弊端,彌補(bǔ)“利益機(jī)制”地方化的缺點(diǎn)。

與“長三角”、“泛珠三角”城市群相比,山東半島城市群區(qū)域內(nèi)各城市同屬一省行政區(qū)劃,在合作協(xié)調(diào)難度方面相對(duì)較低,省級(jí)政府及相關(guān)部門在半島城市群中城市的合作中可以發(fā)揮重要作用。但是,半島城市群的政府合作起步較晚,要實(shí)現(xiàn)半島城市群在公共服務(wù)領(lǐng)域的有效合作,還需要各相關(guān)行為主體改變競(jìng)爭(zhēng)觀念,共同建立跨行政區(qū)的合作共贏公共服務(wù)供給機(jī)制。

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